ЗАПОРІЗЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 червня 2010 року 16 год. 10 хв Справа № 2а-1750/10/0870
Запорізький окружний адміністративний суд у складі:
головуючого – судді Лазаренко М.С.
при секретарі Гончаренко Н.А.
за участю представників
від позивача: Педь Д.І. (довіреність №48 від 12.05.2010р.)
від відповідача: Криворучко Г.О. (довіреність №2522/11 від 25.12.2009р.)
розглянув в відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за позовом: Богданівської сільської ради Приазовського району Запорізької області
до: Запорізького обласного центру зайнятості
про визнання дій протиправними і визнання протиправними актів та їх скасування
ВСТАНОВИВ:
Богданівська сільська рада Приазовського району Запорізької області звернулася з адміністративним позовом до Запорізького обласного центру зайнятості про визнання протиправними та скасування актів Інспекції по контролю за додержанням законодавства про зайнятість населення Запорізького обласного центру зайнятості №3/20 від 12.03.2010р. про порушення законодавства України про зайнятість населення, №4/20 від 12.03.2010р. про порушення законодавства України про зайнятість населення та № 13/20 від 12.03.2010р. перевірки додержання законодавства про зайнятість населення, посилаючись на те, що перевірка проведена незаконно, оскільки не враховано вимоги Постанови Кабінету Міністрів України від 03.06.2009р. №549 «Про запровадження обмежень щодо проведення перевірок діяльності сільських та селищних рад, їх виконавчих органів і посадових осіб» та постанови Кабінету Міністрів України №502 від 21.05.2009р. «Про тимчасові обмеження щодо здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності на період до 31 грудня 2010 року», що призвело до перевищення посадовими особами відповідача своїх службових обов’язків та складання і підписання протиправних актів, що оскаржуються.
02 червня 2010 року від позивача до суду надійшла заява про зміну позовних вимог, відповідно до якої позивач просить визнати неправомірними дії спеціалістів інспекції по контролю за додержанням законодавства про зайнятість населення Запорізького обласного центру зайнятості щодо проведення перевірки з питань дотримання законодавства України про зайнятість населення Богданівської сільської ради Приазовського району Запорізької області та визнання протиправними та нечинними акти Інспекції по контролю за додержанням законодавства про зайнятість населення Запорізького обласного центру зайнятості №3/20 від 12.03.2010р., №4/200 від 12.03.2010р., №13\20 від12.03.2010р. в частині пропонування сплатити штраф у розмірі річної заробітної плати кожного вивільненого працівника у загальній сумі 17461 грн. 24 коп.
06.06.2010 року у судовому засіданні представник позивача уточнені позовні вимоги підтримав у повному обсязі та надав відповідні пояснення в їх обґрунтування.
Представник відповідача проти позову заперечував, у задоволенні позову просив відмовити, посилаючись на те, що з посиланням позивача на неправомірність проведення перевірки не згодні, оскільки перевірка за додержанням законодавства про зайнятість населення не стосується господарської діяльності підприємства, оскільки питання забезпечення зайнятості вивільнюваних працівників регулюється нормами Кодексу законів про працю України, зазначаючи, що відповідно до п.6 ст. 20 Закону України «Про зайнятість населення» порядок стягнення та розмірі штрафів за невиконання вимог цієї статті з підприємств, установ і організацій встановлюється законодавством України, при цьому зазначає, що відсутність нормативно визначеного порядку стягнення штрафу за невиконання вимог ст.. 20 Закону України «Про зайнятість населення» не позбавляє центр зайнятості права стягнути суму відповідного штрафу шляхом звернення до суду.
Вислухавши пояснення представників сторін, з’ясувавши обставини справи та перевіривши їх доказами, суд приходить до висновку, що позов не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом встановлено, що 22.02.2010 року до Запорізького обласного центру зайнятості надійшов лист Приазовського районного центру зайнятості від 18.02.2010р. № 179, відповідно до якого, Приморським районним центром зайнятості повідомлялося про наявність ознак порушення Богданівською сільською радою Приазовського району вимог ч.5 ст.20 Закону України «Про зайнятість населення» та порушувалося клопотання про вжиття відповідних заходів щодо встановлення таких фактів та стягнення з порушника штрафних санкцій.
Враховуючи вищезазначене, на підставі ст.18 та 34 Закону України «Про зайнятість населення», Запорізьким обласним центром зайнятості прийняте рішення про проведення перевірки фактів, викладених у листі Приазовського районного центру зайнятості від 18.02.2010р. № 179, про що листом від 01.03.2010р. № 465/11 повідомлено голові Богданівської сільської ради Приазовського району Запорізької області.
09.03.2010 року за №508/11 головним спеціалістам інспекції по контролю за додержанням законодавства про зайнятість населення Запорізького обласного центру зайнятості ОСОБА_3 та ОСОБА_4 видане Завдання для проведення перевірки Богданівської сільської ради Приазовського району Запорізької області з питань дотримання вимог ч.5 ст.20 Закону України «Про зайнятість населення».
12.03.2010 року зазначеними головними спеціалістами інспекції по контролю за додержанням законодавства про зайнятість населення Запорізького обласного центру зайнятості було проведено перевірку додержання Богданівською сільською радою вимог ч.5 ст.20 Закону України «Про зайнятість населення» за період з 01.01.2009 року по 11.03.2010 р, якою виявлено порушення вимог ч.5 ст.20 зазначеного Закону.
Зокрема, відповідно до ст. 49-2 Кодексу законів про працю України та ч.5 ст.20 Закону України «Про зайнятість населення», при вивільненні працівників (у тому числі працюючих пенсіонерів та інвалідів) у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці, у тому числі ліквідацією, реорганізацією або перепрофілюванням підприємств, установ, організацій, скороченням чисельності або штату працівників, підприємства, установи, організації, незалежно від форми власності, повідомляють про це не пізніш як за два місяці в письмовій формі державну службу зайнятості, вказуючи підстави і строки вивільнення, найменування професій, спеціальностей, кваліфікації, розмір оплати праці, а в десятиденний строк після вивільнення - направляють списки фактично вивільнених працівників, зазначаючи в них інвалідів.
У разі неподання або порушення строків подання цих даних стягується штраф у розмірі річної заробітної плати за кожного вивільненого працівника. Ці кошти зараховуються до Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття і використовуються для фінансування заходів по працевлаштуванню та соціального захисту вивільнюваних працівників.
Перевіркою встановлено, що розпорядженням Богданівського сільського голови від 01.04.2009р. №30 з посади водія сільської ради, у зв’язку із скороченням штату, на підставі п.1 ст.40 Кодексу законів про працю України, було звільнено ОСОБА_5
Всупереч вимогам ч.5 ст.20 Закону України «Про зайнятість населення» Богданівською сільською радою Приазовського району Запорізької області не подано до Приазовського районного центру зайнятості звіт за формою №4-ПН (план) «Звіт про заплановане вивільнення працівників» та звіт за формою №4-ПН (факт) «Звіт про фактичне вивільнення працівників», форми яких затверджено наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 19.12.2005р. №420.
За результатами вказаної перевірки, головними спеціалістами інспекції по контролю за додержанням законодавства про зайнятість населення Запорізького обласного центру зайнятості було складено акт №3/20 від 12.03.2010р. про порушення законодавства України про зайнятість населення, акт №4/20 від 12.03.2010р. про порушення законодавства України про зайнятість населення та акт № 13/20 від 12.03.2010р. перевірки додержання законодавства про зайнятість населення.
Враховуючи, те, що перевіркою було виявлено два факти порушення вимог ч.5 ст.20 Закону України «Про зайнятість населення», а саме: неповідомлення служби зайнятості про заплановане вивільнення, що зафіксоване в акті про порушення законодавства про зайнятість населення №3/20 від 12.03.2010р., яким запропоновано у 10 денний термін сплатити штраф у розмірі річної заробітної плати ОСОБА_5, що складає 8730, 62 грн., та неподання службі списків фактично вивільнених працівників, що зафіксовано в акті про порушення законодавства про зайнятість населення №4/20 від 12.03.2010р. яким запропоновано у 10 денний термін сплатити штраф у розмірі річної заробітної плати ОСОБА_5, що складає 8730, 62 грн.
Пункт 5 статті 20 Закону України передбачає, що при звільненні працівників у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці, у тому числі ліквідацією, реорганізацією або перепрофілюванням підприємств, установ, організацій, скороченням чисельності або штату працівників підприємства, установи, організації, незалежно від форм власності, повідомляють про це не пізніше як за два місяці у письмовій формі державну службу зайнятості, вказуючи підстави і строки звільнення, найменування професій, спеціальностей, кваліфікації, розмір оплати праці, а в десятиденний строк після звільнення - списки фактично звільнених працівників.
У разі неподання або порушення строків подання таких даних стягується штраф у розмірі річної заробітної плати за кожного звільненого працівника. Ці кошти зараховуються до державного фонду зайнятості й використовуються для фінансування заходів щодо працевлаштування та соціального захисту звільнених працівників.
Порядок стягнення та розміри штрафів за невиконання вимог цієї статті підприємствами, установами й організаціями встановлюється законодавством України.
Виходячи з системного аналізу зазначених норм, суд приходить до висновку, що штраф визначений цією статтею у розмірі - річна заробітна плата за кожного звільненого працівника – це штраф за не повідомлення державної служби зайнятості не пізніше як за два місяці до вивільнення у письмовій формі (звіт за формою 4-ПН (план) та в десятиденний строк після звільнення (звіт за формою 4-ПН (факт).
Відповідно до п.2 ч.3 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України, суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Вищезазначений принцип закріплено у ч.2 ст.19 Конституції України та є основою діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування.
Ч.1 ст.18 Закону України «Про зайнятість населення» встановлено, що для реалізації державної політики зайнятості населення, професійної орієнтації, підготовки і перепідготовки, працевлаштування та соціальної підтримки тимчасово не працюючих громадян у порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України, створюється державна служба зайнятості, діяльність якої здійснюється під керівництвом Міністерства праці та соціальної політики України, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування.
Згідно ч.4 зазначеної статті, у складі державної служби зайнятості створюється інспекція, що здійснює контроль за виконанням законодавства про зайнятість підприємствами, установами й організаціями, незалежно від форм власності і господарювання, фермерами та іншими роботодавцями.
В свою чергу, з метою реалізації норм Закону України «Про зайнятість населення» постановою Кабінету Міністрів України від 24.06.1991р. № 47 затверджене Положення про інспекцію по контролю за додержанням законодавства про зайнятість населення.
Відповідно до п.8 вказаного Положення, Інспекції надане право, зокрема, безперешкодно відвідувати підприємства, установи та організації усіх форм власності з метою контролю за додержанням законодавства про зайнятість населення, давати власнику (керівнику) підприємства, установи та організації або уповноваженому ним органу та іншим роботодавцям у разі виявлення порушень законодавства про зайнятість населення приписи про їх усунення, а також застосовувати економічні санкції до підприємств, установ і організацій усіх форм власності, за порушення законодавства про зайнятість населення, передбачені статтями 5 і 20 Закону України «Про зайнятість населення» і за недодержання вимог статей 8 і 18 зазначеного Закону.
Таким чином, перевірка дотримання вимог Закону України «Про зайнятість населення», зокрема ст.20 Закону, а також застосовування економічних санкцій до підприємств, установ і організацій усіх форм власності, за порушення законодавства про зайнятість населення, передбачених ст. 5 і 20 Закону відноситься до компетенції інспекції по контролю за додержанням законодавства про зайнятість населення Запорізького обласного центру зайнятості та здійснена нею відповідно до наданих прав.
У своїй заяві про зміну позовних вимог від 02.06.2010р. позивач стверджує про порушення відповідачем вимог постанов Кабінету Міністрів України від 03.06.2009р. №549 «Про запровадження обмежень щодо проведення перевірок діяльності сільських та селищних рад, їх виконавчих органів і посадових осіб» та від 21.05.2009р. №502 «Про тимчасові обмеження щодо здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності на період до 31 грудня 2010 року», якими запроваджено обмеження на проведення перевірок органів місцевого самоврядування, до яких, зокрема, віднесено позивача.
Разом з тим, п.1 постанови Кабінету Міністрів України від 03.06.2009р. №549 тимчасово обмежено проведення перевірок діяльності сільських та селищних рад, їх виконавчих органів і посадових осіб (крім перевірок, що стосуються використання бюджетних коштів, забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення і пожежної безпеки на об'єктах, що перебувають у власності відповідної територіальної громади, а також тих, що проводяться за зверненнями фізичних і юридичних осіб про порушення відповідною сільською або селищною радою чи посадовою особою їх прав або за поданням відповідною радою до органу виконавчої влади письмового звернення про проведення перевірки), а п.1 постанови Кабінету Міністрів України від 21.05.2009р. №502 установлено обмеження щодо проведення позапланових перевірок суб'єктів господарювання, крім перевірок, що проводяться за зверненнями фізичних і юридичних осіб про порушення суб'єктом господарювання вимог законодавства або за поданням суб'єктом господарювання до відповідного органу письмової заяви про проведення перевірки за його бажанням.
Як вбачається з матеріалів справи, перевірку Богданівської сільської ради Приазовського району Запорізької області з питань дотримання вимог ч.5 ст.20 Закону України «Про зайнятість населення» здійснено на підставі листа Приазовського районного центру зайнятості від 18.02.2010р. № 179, тобто за зверненням юридичної особи.
Крім того, постановами Кабінету Міністрів України від 03.06.2009р. №549 та від 21.05.2009р. №502 органи державної влади зобов’язано приймати рішення про притягнення посадових осіб та суб’єктів господарювання до відповідальності лише у разі невиконання ними протягом 30 днів після надходження приписів про усунення виявлених порушень та не застосовувати санкції за порушення, усунуті на виконання припису.
Разом з тим, порушення, вчинені Богданівською сільською радою Приазовського району Запорізької області за своїм змістом є такими, що не можуть бути усунуті, а ч.5 ст.20 Закону України «Про зайнятість населення» за вчинення зазначених порушень передбачено стягнення штрафу.
При цьому, слід зазначити, що факт не подання до Приазовського районного центру зайнятості звітів за формою №4-ПН, тобто вчинення порушення ч.5 ст.20 Закону України «Про зайнятість населення» позивачем не заперечується.
За таких обставин суд дійшов висновку, що Запорізький обласний центр зайнятості мав всі підстави для проведення перевірки Богданівської сільської ради Приазовського району Запорізької області та застосування санкцій, передбачених ч.5 ст.20 Закону України «Про зайнятість населення».
У позовній заяві позивач, зокрема, зазначає, що нормами діючого законодавства не передбачено механізму стягнення штрафних санкцій за порушення вимог ч.5 ст.20 Закону України «Про зайнятість населення».
Водночас, відсутність нормативно визначеного порядку стягнення штрафних санкцій не позбавляє відповідача права вирішити питання стягнення вказаних санкцій шляхом звернення до суду. Такої позиції також дотримується Верховний Суд України (постанова від 05.11.2002р. № 15/3177/2-8) та Вищий господарський суд України (постанови від 14.10.2004р. № 13/111 та від 07.12.2004р. № 20-9/097).
Крім того, згідно з ч.2 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
В свою чергу, згідно із ч.2 ст.162 вказаного Кодексу, у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову, зокрема, про визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, про поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення.
Таким чином, Кодексом адміністративного судочинства України встановлені певні обмеження щодо предмету оскарження, зокрема, до суду може бути оскаржено лише рішення суб’єкта владних повноважень.
Рішення суб’єкта владних повноважень являє собою акт розпорядчого характеру, що ухвалюється суб’єктом владних повноважень для розв’язання найбільш важливих питань, які належать до його компетенції. Рішення видаються також і кількома неоднорідними органами (державними органами, громадськими організаціями тощо) із спільних питань, що належать до їх компетенції.
Згідно із ч.7 ст.9 Кодексу, у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права).
При цьому, нормативно-правові акти, що регулюють відносити, пов’язані з проведенням уповноваженими органами перевірок у відповідних сферах, зокрема, наказ Державного департаменту регулювання виробництва та обігу алкоголю і тютюну Міністерства фінансів України від 01.02.2001р. № 15, наказ Державної податкової адміністрації України від 10.08.2005р. № 327, визначають акт перевірки як службовий документ, який підтверджує факт проведення перевірки і є носієм доказової інформації про виявлені порушення (або їх відсутність) вимог чинного законодавства.
З огляду на викладене, суд дійшов висновку, що акти Інспекції по контролю за додержанням законодавства про зайнятість населення Запорізького обласного центру зайнятості №3/20 від 12.03.2010р. про порушення законодавства України про зайнятість населення, №4/20 від 12.03.2010р. про порушення законодавства України про зайнятість населення та № 13/20 від 12.03.2010р. перевірки додержання законодавства про зайнятість населення не є по своїй суті рішеннями суб’єкта владних повноважень щодо застосування санкцій, оскільки, по-перше, вони не є нормативними актами, так як не містять ніяких норм, по-друге, не є розпорядчими документами, та як не містять приписів управлінського характеру щодо здійснення певних дій або утримання від їх здійснення.
Крім того, як зазначалося вище, фактів не подання до Приазовського районного центру зайнятості звітів за формою №4-ПН, тобто вчинення порушення ч.5 ст.20 Закону України «Про зайнятість населення» позивач не заперечує.
Відповідно до ч.2 ст. 72 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Враховуючи викладене вище, суд приходить до висновку, що відповідачем доведено наявність повноважень на проведення перевірки Богданівської сільської ради Приазовського району Запорізької області з питань дотримання законодавства України про зайнятість населення та складання за її результатами актів перевірки, таким чином позовні вимоги не підлягають задоволенню у повному обсязі.
На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 11, 17, 160, 163 КАС України, суд -
ПОСТАНОВИВ:
У задоволенні позову відмовити.
Постанова набирає законної сили після закінчення строків подання заяви про апеляційне оскарження та апеляційної скарги, якщо вони не були подані у встановлені строки. У разі подання апеляційної скарги постанова , якщо її не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.
Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду через Запорізький окружний адміністративний суд шляхом подачі в 10-денний строк з дня проголошення постанови, а у разі складання постанови в повному обсязі - з дня складання в повному обсязі, заяви про апеляційне оскарження і подання після цього протягом 20 днів апеляційної скарги, з подачею її копії відповідно до кількості осіб, які беруть участь у справі.
Якщо постанову було проголошено у відсутності особи, яка бере участь у справі, то строк подання заяви про апеляційне оскарження обчислюється з дня отримання нею копії постанови.
Апеляційна скарга може бути подана без попереднього подання заяви про апеляційне оскарження, якщо скарга подається у строк, встановлений для подання заяви про апеляційне оскарження.
Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.
Постанову в повному обсязі буде виготовлено відповідно до ч.3 ст. 160 КАС України.
Суддя М.С. Лазаренко
Постанову виготовлено у повному обсязі 14 червня 2010 року.