РІШЕННЯ

Іменем України

26 листопада 2020 року

Київ

справа №9901/320/20

адміністративне провадження №П/9901/320/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Блажівської Н.Є.,

суддів: Білоуса О.В., Ханової Р.Ф., Шишова О.О., Яковенка М.М.,

розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити дії, -

ВСТАНОВИВ:

1. РУХ СПРАВИ

6 жовтня 2020 року ОСОБА_1 (надалі також - Позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України (надалі також - Відповідач), у якому просив:

- визнати протиправною дію Президента України щодо направлення його звернення від 22 вересня 2020 року до Міністерства освіти і науки України (далі - МОН України);

- зобов`язати Президента України розглянути його звернення від 22 вересня 2020 року і повідомити його про результати перевірки вказаної заяви та суть прийнятого рішення.

Позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтовує тим, що Відповідач безпідставно скерував адресоване йому звернення до МОН України, чим, на думку Позивача, порушено вимоги частини першої статті 7 та статті 19 Закону України «Про звернення громадян» (надалі також - Закон № 393/96-ВР).

Ухвалою Верховного Суду від 12 жовтня 2020 року відкрито провадження у справі за вищевказаним позовом, вирішено здійснювати її розгляд в порядку спрощеного позовного провадження (письмовому провадженні) без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.

3 листопада 2020 року від Відповідача до Верховного Суду надійшов відзив на позовну заяву ОСОБА_1 , в якому представник Президента України вказує на відсутність підстав для її задоволення з огляду на те, що Офісом Президента України на виконання вимог частини третьої статті 7 Закону № 393/96-ВР звернення Позивача 22 вересня 2020 року направлено для розгляду до Міністерства освіти і науки України, оскільки саме воно наділено повноваженнями вирішувати питання, порушені у ньому. При цьому Відповідач вказав на те, що звернення Позивача за своєю суттю є пропозицією, в якій він висловив свої думки щодо врегулювання суспільних відносин, вдосконалення основних правових та організаційних засад функціонування системи вищої освіти, а не заявою чи скаргою.

Позивачу згідно з ухвалою про відкриття провадження у справі надано триденний строк з дня отримання відзиву на позовну заяву для подання до суду відповіді на відзив, проте Позивач не скористався цим правом.

2. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

22 вересня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Президента України Зеленського В.О. зі зверненням, у якому зазначив про неможливість отримання ним дубліката диплома бакалавра про закінчення Миколаївського державного педагогічного інституту імені В.Г. Бєлінського. Вказав, зокрема, що численні його звернення до МОН України із зазначеного питання не вирішили порушене ним питання, а вказане міністерство припинило розгляд його звернень, незважаючи на те, що питання видачі дубліката диплома так і не вирішено.

В зв`язку з цим, ОСОБА_1 у зверненні до Президента України висловив прохання:

- подати до Верховної Ради України проект закону про встановлення порядку видачі дублікатів дипломів, що видавалися в Українській Радянській Соціалістичний Республіці (далі - Українська РСР), і втрачені;

- не направляти його заяву до МОН України.

Разом зі зверненням Позивач надіслав на адресу Відповідача також копію листа МОН України.

Відповідно до супровідного листа від 28 вересня 2020 року №22/051511-14, наданого Позивачем та наявного в матеріалах справи, Департамент з питань звернення громадян Офісу Президента України надіслав звернення ОСОБА_1 від 22 вересня 2020 на розгляд МОН України, про що також повідомив заявника.

Позивач, вважаючи такі дії Президента України щодо нерозгляду його заяви по суті та направлення її до МОН України неправомірними, оскаржив їх у судовому порядку.

3. АРГУМЕНТИ СТОРІН

Обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_1 зазначив, що 22 вересня 2020 направив поштою Відповідачеві звернення. У цьому зверненні вказав, що у 1981 році закінчив Миколаївський державний педагогічний інститут імені В.Г. Белінського та просив забезпечити його право на отримання дубліката диплома про його закінчення шляхом подання до Верховної Ради України проекту закону про встановлення порядку видачі дублікатів дипломів, що видавалися в Українській РСР. У цьому зверненні Позивач також повідомив, що МОН України припинило розгляд його звернень відповідно до статті 8 Закону № 393/96-ВР.

Тому, Позивач вважає, що Відповідач зобов`язаний був розглянути його заяву та повідомити про результати її перевірки та суть прийнятого рішення.

Натомість, Відповідач направив звернення до МОН України, що на думку Позивача, є порушенням його права на розгляд заяви та отримання відповіді.

Відповідач в обґрунтування своєї позиції зазначив, що звернення громадян повинен розглядати той орган, до компетенції якого належить вирішення порушених у такому питань. У зверненні Позивача, що надійшло до Офісу Президента України, порушено питання нормативного врегулювання порядку видачі дублікатів дипломів про освіту, що видавалися в Українській РСР. У статті 106 Конституції України викладений вичерпний перелік повноважень Президента України, а отже, фактично розгляд та вирішення питань щодо встановлення порядку видачі дублікатів дипломів про освіту, порушених Позивачем у зверненні, не належить до компетенції Президента. Натомість, затвердження порядку виготовлення, видачі та обліку документів про освіту, вимоги до їх форми та/або змісту входить до повноважень Міністерства освіти і науки України, яке, зокрема, листом від 30 жовтня 2019 року повідомило Позивача про те, що питання замовлення та виготовлення дублікатів документів про вищу освіту унормовано і не потребує прийняття додаткових нормативно-правових актів. Аргументи Позивача про те, що Відповідач не повинен був направляти його звернення до Міністерства освіти і науки України, оскільки останнє раніше вже відмовилось розглядати звернення ОСОБА_1 на підставі статті 8 Закону України «Про звернення громадян», є безпідставними та не ґрунтуються на положеннях чинного законодавства.

4. ОЦІНКА ДОКАЗІВ, ЗАСТОСУВАННЯ НОРМ ПРАВА ТА МОТИВИ УХВАЛЕНОГО РІШЕННЯ

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства (надалі також - КАС України) визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні та конституційному поданні щодо офіційного тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, Конституційний Суд України в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту <...>. Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 5 КАС України.

Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.

Таким чином, у контексті спірних правовідносин Суд повинен з`ясувати або спростувати наявність факту або обставин, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів Позивача з боку Відповідача - суб`єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або наявність інших утисків прав та свобод Позивача.

Поряд із цим, при вирішенні справи Верховний Суд враховує, що обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Вирішуючи даний спір, Верховний Суд оцінює оскаржувані дії Президента України на відповідність їх вимогам статті 19 Конституції України та статті 2 КАС України, а також інших законів.

Спірні правовідносини виникли між сторонами з приводу неправомірного, на думку ОСОБА_1 , направлення його звернення, адресованого Президенту України, до МОН України.

Відповідно до статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити до органів державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів врегульовані Законом України «Про звернення громадян».

Цей Закон також забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.

Вказані конституційні положення, а також положення Закону України «Про звернення громадян» містять правову процедуру розгляду звернень особи, зокрема, до суб`єктів владних повноважень, яка гарантує доступ особи до інформації, обов`язок розглянути звернення і надати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Згідно з частиною першою статті 5 положення Закону України «Про звернення громадян» звернення громадян адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об`єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.

За змістом частин першої та третьої статті 15 цього Закону органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).

Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов`язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов`язки.

Водночас частиною третьою статті 7 цього Закону передбачено, що якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об`єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п`яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення.

Отже, звернення громадян повинен розглядати той орган, до компетенції якого належить вирішення порушених у цих зверненнях питань.

Аналогічна позиція висловлена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 6 червня 2018 року у справі № 9901/5/17, від 4 липня 2018 року у справі №800/580/17, від 19 лютого 2020 року у справі № 9901/268/19.

Надаючи правову оцінку доводам Позивача щодо віднесення порушених у його зверненні від 22 вересня 2020 року питань до повноважень Президента України, Суд зазначає таке.

Повноваження Президента України визначені в статті 106 Конституції України, а законодавчі акти не можуть покладати додаткових прав чи обов`язків на Президента України.

На цю обставину неодноразово вказував Конституційний Суд України у своїх Рішеннях, зокрема від 10 квітня 2003 року № 7-рп/2003, від 7 квітня 2004 року № 9-рп/2004, від 16 травня 2007 року № 1-рп/2007.

Статтею 102 Конституції України визначено, що Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

Відповідно до пункту 28 частини першої статті 106 Конституції України для здійснення своїх повноважень Президент України створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби.

Указом Президента України від 25 червня 2019 року №436/2019 затверджено Положення про Офіс Президента України (далі - Положення №436/2019), відповідно до підпункту 22 пункту 4 якого, Офіс Президента України організовує прийом громадян, які звертаються до Президента України, розгляд звернень громадян, а також звернень органів місцевого самоврядування, політичних партій та громадських об`єднань (у тому числі професійних спілок), підприємств, установ, організацій, здійснює облік і аналіз таких звернень, на основі аналізу звернень розробляє та подає Президентові України пропозиції щодо розв`язання порушених у них проблем.

Згідно з пунктом 6 Положення №436/2019 Офіс у процесі виконання покладених на нього завдань взаємодіє в установленому порядку з органами Верховної Ради України та її Апаратом, Кабінетом Міністрів України та його Секретаріатом, Апаратом Ради національної безпеки і оборони України, центральними та місцевими органами виконавчої влади, правоохоронними, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, науковими та іншими установами, організаціями, а також із відповідними органами іноземних держав і міжнародних організацій.

Зі змісту звернення ОСОБА_1 від 22 вересня 2020 року слідує, що воно фактично зводиться до питання видачі дубліката диплома бакалавра про закінчення Миколаївського державного педагогічного інституту імені В.Г. Бєлінського, вирішення якого відповідно до статті 106 Конституції України не відноситься до повноважень Президента України .

Посилання Позивача на необхідність вирішення питання шляхом подачі Президентом України до Верховної Ради України проекту закону про встановлення порядку видачі дублікатів дипломів, що видавалися в Українській СРСР, не змінює суть поставленого у зверненні питання.

Водночас головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах освіти і науки, наукової, науково-технічної діяльності, інноваційної діяльності в зазначених сферах, трансферу (передачі) технологій, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за діяльністю закладів освіти, підприємств, установ та організацій, які надають послуги у сфері освіти або провадять іншу діяльність, пов`язану з наданням таких послуг, незалежно від їх підпорядкування і форми власності, є Міністерство освіти і науки України [пункту 1 Положення про Міністерство освіти і науки України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року № 630 (далі - Положення про МОН України).

Пунктом 4 Положення про МОН України визначено, що МОН України відповідно до покладених на нього завдань, зокрема:

- узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України та в установленому порядку вносить їх на розгляд Кабінету Міністрів України (підпункт 1);

- розробляє проекти законів та інших нормативно-правових актів з питань, що належать до його компетенції (підпункт 2);

- за дорученням і в межах, встановлених Кабінетом Міністрів України, реалізує права і обов`язки уповноваженого органу стосовно заснованих державою закладів вищої освіти (підпункт 59);

- затверджує порядок виготовлення, видачі та обліку документів про освіту, вимоги до їх форми та/або змісту (підпункт 70);

- здійснює розгляд звернень громадян з питань, пов`язаних з діяльністю МОН, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління (підпункт 88).

Наявність у МОН України наведених повноважень дає підстави для висновку, що вирішення порушеного у зверненні Позивача від 22 вересня 2020 року питання (видача дублікату диплома бакалавра про закінчення Миколаївського державного педагогічного інституту імені В.Г. Бєлінського) належить саме до повноважень МОН України.

При цьому, на думку колегії суддів, той факт, що МОН України відповідно до статі 8 Закону № 393/96-ВР припинило розгляд звернень Позивача щодо порушених ним питань стосовно можливості отримання дублікату диплома про вищу юридичну освіту, здобуту за часів Української РСР, не спростовує висновків про те, що знов отримане Президентом України звернення із порушеними питаннями, що не входять до його компетенції, повинно пересилатись ним за належністю відповідному органу (МОН України), як цього вимагають положення статті 7 Закону України «Про звернення громадян». Та обставина, що останній не розглядає повторні звернення від одного і того ж громадянина з одного і того ж питання, якщо перше вирішено по суті, не наділяє Президента України повноваженнями надавати відповідь по суті такого звернення замість органу, на якого законодавством покладена відповідна компетенція.

Такий висновок узгоджується із правовою позицією, викладеною, зокрема у постанові Великої Палати Верховного Суду від 3 липня 2018 року у справі №800/580/17 (П/9901/9/18).

Враховуючи встановлені обставини, а також правове регулювання спірних правовідносин, суд дійшов висновку, що структурний підрозділ Офісу Президента України з дотриманням вимог законодавства надіслав звернення ОСОБА_1 від 22 вересня 2020 року на розгляд МОН України (у частині питань, що належать до компетенції цього міністерства), повідомивши про це Позивача. Такі дії повністю узгоджуються з положеннями частини третьої статті 7 Закону № 393/96-ВР.

Аргументи Позивача про те, що Відповідач не повинен був направляти його звернення до Міністерства освіти і науки України, оскільки останнє раніше вже відмовилось розглядати його звернення на підставі статті 8 Закону № 393/96-ВР не спростовують законність поведінки Відповідача у спірних правовідносинах, адже саме МОН України наділено повноваженнями вирішувати питання, порушені у зазначеному вище зверненні Позивача.

Президент України діяв в межах повноважень, передбачених Конституцією та Законами України, що відповідає критеріям визначеним частиною другою статті 2 КАС України.

За таких обставин, звернення ОСОБА_1 від 22 вересня 2020 року було з дотриманням вимог чинного законодавства направлено структурним підрозділом Офісу Президента України за належністю до компетентного органу, оскільки вирішення порушеного у ньому питання не належить до повноважень Президента України чи створених ним консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб, а відносяться саме до компетенції Міністерства освіти і науки України, а тому позовні вимоги ОСОБА_1 є необґрунтованими.

Суд звертає увагу на те, що було надано вичерпну відповідь на всі питання, які входять до предмету доказування у даній справі та виникають при кваліфікації спірних правовідносин як у матеріально-правовому, так і в процесуальному аспектах.

Такий підхід узгоджується з практикою Європейського суду з прав людини. Так, у рішенні ЄСПЛ від 19 квітня 1993 року у справі «Краска проти Швейцарії» визначено, що ефективність справедливого розгляду досягається тоді, коли сторони процесу мають право представити перед судом ті аргументи, які вони вважають важливими для справи. При цьому такі аргументи мають бути «почуті», тобто ретельно розглянуті судом. Іншими словами, суд має обов`язок провести ретельний розгляд подань, аргументів та доказів, поданих сторонами. Разом із цим, обов`язок суду обґрунтовувати свої рішення не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (п. 29 рішення ЄСПЛ від 9 грудня 2009 року у справі «Руїс Торіха проти Іспанії»).

Розглянувши матеріали справи, повно та всебічно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги та заперечення, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Суд приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Відповідно до частини п`ятої статті 139 КАС України у разі відмови у задоволенні вимог позивача, звільненого від сплати судових витрат, або залишення позовної заяви без розгляду чи закриття провадження у справі, судові витрати, понесені відповідачем, компенсуються за рахунок коштів, передбачених Державним бюджетом України, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Оскільки Позивач звільнений від сплати судового збору, а Відповідачем не надано доказів понесення ним судових витрат, то такі розподілу не підлягають.

Керуючись статями 139, 242-246, 255, 262, 263, 266, 371 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

В И Р І Ш И В

У задоволенні позову ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправними дій та зобов`язати вчинити дії відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення може бути подана протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення до Великої Палати Верховного Суду.

Суддя-доповідач Н.Є. Блажівська

Судді О.В. Білоус

Р.Ф. Ханова

О.О. Шишов

М.М. Яковенко