ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 лютого 2020 рокуЛьвівСправа № 0940/1271/18 пров. № 857/11627/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді                                                            Обрізко І.М.,

суддів                                                                                  Онишкевича Т.В., Попка Я.С.,

за участю секретаря судового засідання                              Лутчин А.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2019 року, прийняте суддею Матуляк Я.П. об 11 годині 22 хвилині у місті Івано - Франківську, повний текст складений 02.10.2019 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Міністра оборони України про часткове скасування наказу Міністра оборони України,-

                                                               встановив:

ОСОБА_1 звернувся з адміністративним позовом про скасування пункту 6 наказу Міністра оборони України від 21.08.2001 року № 289 «Про головнокомандувачів видами Збройних Сил України», в якому зазначено, що до приведення нормативних актів Міністерства оборони України у відповідність до Указу Президента України, головнокомандувачі видами Збройних Сил України користуються повноваженнями заступника Міністра оборони України - командувача виду Збройних Сил України, наданими їм Міністром оборони України.

Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2019 року відмовлено в задоволенні позову.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що головнокомандувачі видами Збройних Сил України користуються повноваженнями заступника Міністра оборони України тимчасово, до приведення нормативних актів Міністерства оборони України у відповідність до Указу Президента України від 20.08.2001 року № 647/2001. Про уповноваження на виконання повноважень заступників Міністра оборони України в оскаржуваному позивачем наказі не йдеться. Також суд звернув увагу на те, що оскаржуваний наказ є актом індивідуальної дії та не підлягає реєстрації в Міністерстві юстиції України. Крім того, оскаржуваний позивачем наказ втратив чинність відповідно до наказу Міністра оборони України за № 474 від 12.09.2016 року «Про визнання такими, що втратили чинність, деяких наказів Міністра оборони України».

Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу. Вважає, що судом першої інстанції ухвалено рішення із неповним з`ясуванням судом обставин, що мають значення для справи та із невідповідністю висновків, викладених у рішенні суду обставинам справи.

В обґрунтування апеляційної скарги покликається на те, що судом безпідставно не взято до уваги те, що оскаржуваний наказ виданий без відповідних повноважень, оскільки саме на Президента України покладається обов`язок наділяти відповідних осіб повноваженнями заступника Міністра оборони України, що кореспондується із відповіддю керівника Головного департаменту забезпечення доступу до публічної інформації  Адміністрації Президента України від 05.04.2018 року, де зазначено, що Президент України не уповноважував генерал – полковника В. Стрельникова виконувати обов`язки заступника Міністра оборони України. Крім того, дана справа розглянута не повноважним складом суду.

Просить скасувати рішення суду та ухвалити постанову, якою задовольнити позов.

06.02.2020 року на адресу суду надійшло клопотання ОСОБА_1 про перенесення розгляду справи з 12.02.2020 року на 26.02.2020 року у зв`язку із зайнятістю у розгляді кримінальної справи.

12 лютого 2020 року ОСОБА_1 подав до суду не підписане клопотання про перенесення розгляду справи з 12.02.2020 року на 04.03.2020 року у зв`язку із перебуванням у терміновому відрядженні у Долинському районному суді.

Враховуючи те, що позивач був належним чином повідомлений про місце, час та дату судового засідання, а також враховуючи те, що явка позивача не визнана судом обов`язковою, колегія суддів приходить до висновку про можливість розгляду справи за наявними у ній матеріалами на підставі наявних у ній доказів.

В судове засідання для розгляду апеляційної скарги учасники справи не прибули, належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду справи, а тому відповідно до ч.4 ст.229, ст.313 КАС України апеляційний суд ухвалив розгляд апеляційної скарги здійснити за відсутності учасників справи та без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.

Заслухавши доповідь судді Восьмого апеляційного адміністративного суду, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, апеляційний суд приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає до часткового задоволення, а провадження у справі – закриттю, у зв`язку з тим, що даний спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Судом встановлено та підтверджено матеріалами справи,  що Указом Президента України від 20.08.2001 року № 647/2001 «Про заснування посад головнокомандувачів Збройних Сил України» засновано посади головнокомандувачів Сухопутних військ, Військово-Повітряних Сил, військ Протиповітряної оборони та Військово-Морських Сил Збройних Сил України.

Відповідно до частини 2 зазначеного Указу Міністерству оборони України доручено привести свої акти у відповідність із цим Указом та подати у тримісячний строк пропозиції щодо переліку посад, які підлягають заміщенню особами вищого офіцерського складу Збройних Сил України.

Указом Президента України від 20.08.2001 року № 649/2001 «Про призначення В.Стрельникова головнокомандувачем Військово-Повітряних Сил Збройних Сил України» призначено генерал-полковника Стрельникова Віктора Івановича - головнокомандувачем Військово-Повітряних Сил Збройних Сил України, звільнивши його з посади заступника Міністра оборони України - командувача Військово-Повітряних Сил України.

21.08.2001 року Міністр оборони України, на виконання Указу Президента України від 20.08.2001 року № 647/2001 «Про заснування посад головнокомандувачів Збройних Сил України», видав наказ за № 289 «Про головнокомандувачів видами Збройних Сил України», яким оголошено Укази Президента України про призначення, зокрема, генерал-полковника Стрельникова В.І. - головнокомандувачем Військово-Повітряних Сил Збройних Сил України та звільнення його з посади заступника Міністра оборони України - командувача Військово-Повітряних Сил України (Указ Президента України  від 20.08.2001 року № 649/2001).

Відповідно до пункту 6 оскаржуваного наказу до приведення нормативних актів Міністерства оборони України у відповідність до вищезазначеного Указу Президента України головнокомандувачі видами Збройних Сил України користуються повноваженнями заступника Міністра оборони України - командувача виду Збройних Сил України, наданими їм Міністром оборони України.

Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у п. 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить п. 1 ст. 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення ч. 2 ст. 55 Основного Закону України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист (п. 4.1 мотивувальної частини вказаного Рішення).

За змістом ч. 3 ст. 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 щодо «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».

Як вбачається із оскаржуваного пункту 6 наказу Міністра оборони України від 21.08.2001 року № 289 «Про головнокомандувачів видами Збройних Сил України», він стосується конкретно визначених суб`єктів (Головнокомандувачів) , тобто є актом індивідуальної дії.

ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п. 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

За приписами п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Відповідно до п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України).

За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Натомість, індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

Зважаючи на наведені вище положення КАС України та загальновідомі ознаки, властивості нормативно-правового й індивідуального актів оскаржений наказ (в частині) є актом індивідуальної дії, оскільки: виданий Міністром оборони України на виконання Указу Президента України від 20 серпня 2001 року №647/2001; не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а передбачає індивідуалізовані приписи щодо повноважень головнокомандувачів видів Збройних Сил України; адресований головнокомандувачам видів Збройних Сил України; не регулює певний вид суспільних відносин; не розрахований на багаторазове застосування, а вичерпує дію після приведення нормативних актів Міністерства оборони України у відповідність до Указу Президента України.

Велика Палата Верховного Суду  у постанові від 16.10.2018 року у справі №9901/415/18 прийшла до висновку про те, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.

Оскільки ОСОБА_1 не є учасником (суб`єктом) правовідносин, то такий наказ не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення з цим адміністративним позовом.

Близька за змістом правова позиція викладена також у постанові Великої Палати Верховного Суду від 06 червня 2018 року у справі № 800/489/17.

Крім того, суд першої інстанції вірно звернув увагу, шо оскаржуваний позивачем наказ втратив чинність відповідно до наказу Міністра оборони України за № 474 від 12.09.2016 року «Про визнання такими, що втратили чинність, деяких наказів Міністра оборони України», тобто на час звернення ОСОБА_1 з позовом (20.07.2018 року) був відсутній предмет розгляду.

Щодо покликань апелянта на розгляд його справи не уповноваженим складом суду, колегія суддів зазначає, що клопотання позивача про відвід судді Матуляку Я.П. було вирішено ухвалою суду від 18.07.2019 року (а.с.184-185), а в апеляційній скарзі ОСОБА_1 не наводить жодних аргументів в підтвердження своєї позиції.

Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що оскаржуваний наказ не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача, тому він не може бути предметом спору.

Велика Палата Верховного Суду зазначає, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

З огляду на вищевикладене, такі вимоги не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Отже, доводи апеляційної скарги дають підстави для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення справи, рішення суду підлягає скасуванню, а провадження у справі – закриттю.

Керуючись ст.ст.  229, 243, 308,  315, 319, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

                                                         постановив:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Скасувати  рішення  Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2019 року у справі № 0940/1271/18.

Провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Міністра оборони України   про часткове скасування наказу Міністра оборони України  - закрити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя І. М. Обрізко

судді Т. В. Онишкевич

Я. С. Попко

Повне судове рішення складено 18.02.2020 року.