ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 лютого 2020 року           справа №360/5239/19

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Міронової Г.М., суддів: Арабей Т.Г., Геращенка І.В., секретаря судового засідання Ашумова Т.Е., представника позивача Деріглазової М.О., розглянув у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу  Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Луганській області  на ухвалу  Луганського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2019 р. (у повному обсязі складено 28 грудня 2019 року у м. Сєвєродонецьк) у справі  № 360/5239/19 (головуючий І інстанції суддя О.В. Захарова)  за позовом  Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Луганській області  до  Головного управління Держпраці у Луганській області,  третя особа - Нижнєнська селищна рада      про визнання недійсними та скасування наказів,

                                        В С Т А Н О В И В:

Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Луганській області  звернулось до суду з адміністративним позовом до відповідача, в якому, з урахуванням уточнень, просило визнати протиправним та скасувати накази Головного Управління Держпраці у Луганській області «Про призначення комісії зі спеціального розслідування нещасного випадку з тяжкими наслідками, що стався у Нижнєнській селищній раді» від 12.09.2019 року № 942, «Про внесення змін до наказу Головного управління від 12 вересня 2019 року № 942» від 20.09.2019 року № 1007 та «Про внесення змін до наказу Головного управління від 12 вересня 2019 року № 942» від 25.09.2019 року № 1034; зобов`язати відповідача відшкодувати позивачу витрати, пов`язані зі сплатою судового збору (а.с. 13-16).

Ухвалою Луганського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2019 року відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі (а.с. 20-23).

Не погодившись з таким судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить суд скасувати ухвалу суду першої інстанції та  направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.   

В обґрунтування зазначає, що відповідач, здійснюючи публічно-владні управлінські функції, прийняв рішення (індивідуальний акт) про створення комісії зі спеціального розслідування, оформлене наказом «Про призначення комісії зі спеціального розслідування нещасного випадку з тяжкими наслідками, що стався у Нижнєнській селищній раді» від 12.09.2019 року № 942, зі змінами, внесеними наказами № 1007 від 20.09.2019 року № 1034 від 25.09.2019 року. Рішення відповідач не відповідає вимогам законодавству,  а саме: у порушення п. 15 Порядку № 337 до складу комісії із спеціального   розслідування нещасного випадку, що стався з ОСОБА_1 , безпідставно включено  другого представника відповідача. Дане рішення відповідача безпосередньо впливає на права та інтереси позивача, оскільки підставою для оплати потерпілому витрат на медичну допомогу, проведення медичної, професійної та соціальної реабілітації, а також страхових виплат згідно ч. 3 ст. 36 Закону № 1105 за рахунок коштів Фонду соціального страхування, є акт розслідування нещасного випадку, складений комісією, утвореною відповідачем.

Створення відповідачем з порушенням законодавства комісії з спеціального розслідування призвело до невірного визначення кількості голосів при прийнятті  членами цієї комісії рішення пов`язаний чи не пов`язаний нещасний випадок, що стався з ОСОБА_1 , з виробництвом. Зазначені обставини викликають сумніви щодо правильності прийнятого комісією зі спеціального розслідування рішення та законності підстав призначення позивачем страхових виплат ОСОБА_1 , що підлягають виплаті за рахунок коштів Фонду соціального страхування України.

Таким чином, апелянт вважає, що саме відповідач у даних правовідносинах є суб`єктом владних повноважень, який прийняв рішення з порушенням вимог законодавства та видав неправомірні накази, що впливають на інтереси позивача.

З урахуванням наведеного апелянт посилається на п. 2 ч. 1 ст. 5, ч. 1 ст. 2, ст. 19, п. 2 ст. 4 КАС України та зазначає, що висновок суду першої інстанції стосовно того, що адміністративний позов Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Луганській області  до  Головного управління Держпраці у Луганській області не повинен розглядатись за правилами адміністративного судочинства, є помилковим та не відповідає обставинам справи.

Представник позивача в судовому засіданні підтримала доводи апеляційної скарги.

Представник  відповідача до судового засідання не з`явився, про розгляд справи повідомлений належним чином (а.с. 42-43).

Представник  третьої особи надав до суду заяву про розгляд справи без участі Нижнєнської селищної ради (а.с. 44).      

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції розглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Суд апеляційної інстанції, заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення апелянта, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги,  перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги, виходячи з такого.

Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною четвертою статті 46 КАС України передбачено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень:

1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання;

2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання;

3) про затримання іноземця або особи без громадянства чи примусове видворення за межі території України;

4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);

5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

З уточненої позовної заяви вбачається, що підставою для звернення до суду з даним позовом стало створення з порушенням законодавства, на думку відповідача, комісії зі спеціального розслідування, що призвело до невірного визначення кількості голосів при прийнятті членами цієї комісії рішення - пов`язаний чи не пов`язаний нещасний випадок, що стався з ОСОБА_1 , з виробництвом. Зазначені обставини у відповідача викликають сумніви  щодо правильності прийнятого комісією зі спеціального розслідування рішення та законності підстав призначення позивачем страхових виплат ОСОБА_1 .

Пунктами 1, 2 частини першої статті 4 цього Кодексу визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

Публічно-правовий спір - спір, у якому:

- хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій;

- хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг;

- хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

За унормуванням частини першої 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» позначає суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

За змістом частини першої статті 4 Закону України от 23.09.1999 № 1105-XIV «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування» (далі – Закон № 1105-XIV) Фонд соціального страхування України є органом, який здійснює керівництво та управління загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням від нещасного випадку, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності та медичним страхуванням, провадить акумуляцію страхових внесків, контроль за використанням коштів, забезпечує фінансування виплат за цими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування та здійснює інші функції згідно із затвердженим статутом.

Пунктом 1 Статуту Фонд соціального страхування України визначений органом, який здійснює керівництво та управління загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням від нещасного випадку, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності та медичним страхуванням, провадить акумуляцію страхових внесків, контроль за використанням коштів, забезпечує фінансування виплат за цими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Виконавча дирекція є підзвітною правлінню Фонду та провадить діяльність від імені Фонду в межах та в порядку, визначених статутом Фонду та положенням про виконавчу дирекцію Фонду, що затверджується його правлінням, організовує та забезпечує виконання рішень правління Фонду (частина перша статті 8 Закон № 1105-XIV).

Робочими органами виконавчої дирекції Фонду є її управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, що створюються за рішенням правління Фонду на підставі затвердженої ним структури органів Фонду. Управління виконавчої дирекції Фонду є юридичними особами, мають самостійні кошториси, печатки із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, а також мають відділення в районах і містах обласного значення. Відділення управлінь виконавчої дирекції Фонду є відокремленими підрозділами робочих органів виконавчої дирекції Фонду, що створюються за рішенням правління Фонду без статусу юридичної особи. Робочі органи виконавчої дирекції Фонду та їх відділення провадять свою діяльність від імені виконавчої дирекції Фонду в межах та порядку, визначених цим Законом, статутом Фонду, типовим положенням про робочі органи виконавчої дирекції Фонду та їх відділення, що затверджується правлінням Фонду, та положенням, затвердженим директором виконавчої дирекції Фонду (частина третя статті 8 Закон № 1105-XIV).

Таким чином, за змістом наведених правових норм на Фонд покладено функції державного управління у сфері загальнообов`язкового державного соціального страхування від нещасного випадку, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності та медичним страхуванням.

Процедуру проведення розслідування та обліку нещасних випадків, професійних захворювань та аварій на виробництві, що сталися з особами, визначеними частиною першою статті 35 Закону України «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування» визначає Порядок розслідування та обліку нещасних випадків, професійних захворювань та аварій на виробництві, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 17 квітня 2019 року № 337 (далі – Порядок № 337).

Держпраці та/або її територіальним органом утворюється комісія із спеціального розслідування (далі - спеціальна комісія) (пункт 14 Порядку № 337).

До складу комісії входять, зокрема, посадова особа Держпраці та/або її територіального органу (голова комісії); представник робочого органу Фонду.

Таким чином, у спірних правовідносинах у цій справі Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Луганській області як робочий орган виконавчої дирекції Фонду безпосередньо здійснює владні управлінські функції на основі законодавства у сфері загальнообов`язкового державного соціального страхування від нещасного випадку.

За результатами перевірки об`єктивності розслідування, проведеного комісією підприємства (установи, організації), та у разі виявлення факту недотримання вимог нормативно-правових актів з охорони та гігієни праці під час визначення відповідності умов праці та її безпеки вимогам законодавства про охорону праці, з`ясування обставин і причин настання нещасного випадку та/або гострого професійного захворювання (отруєння), встановлення осіб, які допустили порушення вимог нормативно-правових актів з охорони праці, розроблення плану заходів щодо запобігання подібним нещасним випадкам та/або гострим професійним захворюванням (отруєнням) Держпраці або її територіальним органом може бути прийнято рішення про призначення одного спеціального розслідування нещасного випадку та/або гострого професійного захворювання (отруєння). Якщо Держпраці не прийнято рішення про проведення спеціального розслідування, результати роботи комісії, утвореної роботодавцем, оскаржуються потерпілим (членами його сім`ї чи уповноваженою ними особою) лише у судовому порядку. Рішення комісії (спеціальної комісії), зміст акта за формою Н-1 можуть бути оскаржені в судовому порядку потерпілим, членами його сім`ї або уповноваженою ними особою, робочим органом Фонду, а також іншими органами, установами, підприємствами та організаціями, представники яких брали участь у розслідуванні (спеціальному розслідуванні)  (пункт 57 Порядку № 337).

Протягом трьох років з дати отримання акта за формою Н-1 потерпілий, член його сім`ї чи уповноважена ними особа або органи, установи та організації, представники яких брали участь у розслідуванні нещасного випадку та/або гострого професійного захворювання (отруєння), мають право звернутися до роботодавця, Держпраці або її територіального органу щодо призначення повторного розслідування (спеціального розслідування) у зв`язку з незгодою з обставинами та причинами настання нещасного випадку та/або гострого професійного захворювання (отруєння) та/або з висновком комісії, які викладені в акті за формою Н-1 (абзац 1 пункту 58 Порядку № 337).

З аналізу вищенаведених положень Порядку № 337 вбачається, що у робочого органу Фонду передбачена можливість оскаржити лише рішення спеціальної комісії та зміст акту за формою Н-1, а у разі незгоди з обставинами та причинами настання нещасного випадку або з висновком комісії звернутись до Держпраці щодо призначення повторного спеціального розслідування як орган, представники якого брали участь у розслідуванні нещасного випадку.

В спірних правовідносинах Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Луганській області виступає суб`єктом владних повноважень, представник якого включається до складу комісії зі спеціального розслідування нещасного випадку.

Крім того,  Порядком № 337 не передбачено права робочого органу виконавчої дирекції Фонду соціального страхування за місцем настання нещасного випадку як суб`єкта, який входить у склад комісії зі спеціального розслідування звертатись за оскарженням наказів Держпраці про її призначення.

Звернення до суду є способом здійснення повноважень відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб.

Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання. Суб`єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен обґрунтувати підстави звернення та зазначити їх у позовній заяві. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам закону.

Суд зауважує, що захисту адміністративним судом підлягають фактично порушені права особи у публічно-правових відносинах з суб`єктом владних повноважень і саме при здійсненні ним чітко визначених чинним законодавством владних управлінських функцій. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Враховуючи наведене у сукупності та визначені позивачем у позовній заяві позовні вимоги, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що даний позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства і суб`єктивне тлумачення позивачем спірних наказів Головного управління Держпраці у Луганській області як рішень суб`єкта  владних повноважень не може бути розцінено судом як правомірне.

Приписами пункту 1 частини першої статті 170 КАС України окреслено, що суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Згідно частини п`ятої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.

У разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави,  встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.

Однак, оскільки  даний спір не належить до юрисдикції жодного іншого суду, то не потребує роз`яснення до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.

За приписами  ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ч. 4 ст. 241, ч. 5 ст. 250, ст. 310, п.1 ч.1 ст. 315, ст. 316, ст. 321, ч.1 ст.325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

                                        П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу   Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Луганській області  на ухвалу  Луганського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2019 р.   - залишити без задоволення.

Ухвалу  Луганського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2019 р.   у справі  № 360/5239/19    - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та   підлягає касаційному оскарженню до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 12 лютого 2020 року.

Колегія суддів:                                                                            Г.М. Міронова

                                                                                                     Т.Г. Арабей

                                                                                                    І.В. Геращенко