ПОСТАНОВА

Іменем України

22 січня 2020 року

Київ

справа №2а-15057/09/2670

адміністративне провадження №К/9901/12973/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,

суддів - Бевзенка В.М.,

Шевцової Н.В.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу Державною екологічною інспекцією України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 грудня 2015 року (головуючий суддя - Іщук І.О., судді - Погрібніченко І.М., Шулежко В.П.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 10 березня 2016 року (головуючий суддя - Літвіна Н.М., судді - Коротких А.Ю., Хрімлі О.Г.) у справі

за позовом ОСОБА_1

до Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, Державної екологічної інспекції у Київській області, Державної екологічної інспекції України

про поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, -

у с т а н о в и в :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) подав до Окружного адміністративного суду міста Києва клопотання про заміну сторони виконавчого провадження, а саме з Міністерства охорони навколишнього природного середовища України на правонаступника Державну екологічну інспекцію України (далі - Держекоінспекцію України) та Державну екологічну інспекцію у Київській області.

В обґрунтування вказаної заяви ОСОБА_1 зазначив, що Державна екологічна інспекція України є правонаступником Міністерства охорони навколишнього природного середовища України та видає накази про призначення та поновлення на посадах керівників обласних, в місті Києві та Севастополі державних екологічних інспекцій.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 грудня 2015 року клопотання ОСОБА_1 задоволено частково. Замінено Міністерство охорони навколишнього природного середовища України на Державну екологічну інспекцію України. В іншій частині клопотання відмовлено.

Задовольняючи клопотання частково, суд першої інстанції зазначив, що Міністерство охорони навколишнього природного середовища України було ліквідовано та утворено Державну екологічну інспекцію України, яка є його правонаступником. Голова Держекоінспекції України призначає на посади та звільняє з посад за погодженням з Міністром керівників і заступників керівників структурних підрозділів апарату Держекоінспекції України, призначає на посади та звільняє з посад інших державних службовців та працівників апарату Держекоінспекції України. Враховуючи, що реорганізацію міністерства завершено, суд дійшов висновку про наявність підстав для заміни Міністерства охорони навколишнього природного середовища України на Державну екологічну інспекцію України.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, Державна екологічна інспекція України подала апеляційну скаргу, в якій просила скасувати ухвалу суду першої інстанції і прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні клопотання про заміну сторони виконавчого провадження повністю.

Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 10 березня 2016 року апеляційну скаргу Державної екологічної інспекції України залишено без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 грудня 2015 року залишено без змін.

Апеляційний суд, залишаючи апеляційну скаргу без задоволення, погодився з висновками суду першої інстанції.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

Державна екологічна інспекція України (далі - скаржник) у квітні 2016 року звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 грудня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 10 березня 2016 року.

У касаційній скарзі скаржник, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 грудня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 10 березня 2016 року і ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні клопотання про заміну сторони виконавчого провадження повністю.

В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник вказує на відсутність нормативно-правового акта, який би визначав Держекоінспекцію України правонаступником державних екологічних інспекцій як спеціальних підрозділів Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, у тому числі Державної екологічної інспекції в Київській області, в якому працював позивач на час звільнення. Посилається на те, що Держекоінспекції України були передані повноваження ліквідованого Міністерства охорони навколишнього природного середовища України лише у чітко визначеній частині, до якої не віднесено вирішення питання кадрової політики. Крім того, судами не враховано того, що при ліквідації вказаного міністерства були створені також Міністерство екології та природних ресурсів України і Державна служба геології і надр України, яким так само були передані частина функцій і повноважень. Правонаступником відповідної державної екологічної інспекції, як спеціального підрозділу ліквідованого Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, з якою позивач перебував в трудових правовідносинах, згідно з п. 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 14 вересня 2011 року №995 «Про утворення територіальних органів Державної екологічної інспекції» є Державна екологічна інспекція у Київській області, а не сама Державна екологічна інспекція України. Крім того, посилається на неповідомлення скаржника судом першої інстанції про розгляд клопотання позивача.

Ухвалою Верховного Суду від 21 січня 2020 року зазначену адміністративну справу прийнято до провадження та призначено до розгляду.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

У листопаді 2009 року ОСОБА_1 звернувся в суд з адміністративним позовом, в якому зазначав, що з вересня 2008 року проходив публічну службу на посаді першого заступника начальника Державної екологічної інспекції в Київській області-першого заступника Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища в Київській області з якої був звільнений у жовтні 2009 року на підставі пункту 6 частини першої статті 30 Закону України "Про державну службу" (за порушення Присяги державного службовця).

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 листопада 2010 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 7 червня 2011 року, відмовлено в задоволенні позову.

Постановою Вищого адміністративного суду України від 11 лютого 2015 року скасовано постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 листопада 2010 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 7 червня 2011 року й в частині, що стосується поновлення на роботі ухвалено нове рішення, яким ОСОБА_1 поновлено на посаді першого заступника начальника Державної екологічної інспекції в Київській області-першого заступника Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища в Київській області з 29 жовтня 2009 року. У частині, що стосується стягнення середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Державним виконавцем Відділу примусового виконання рішень Управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у м. Києві розпочато примусове виконання виконавчого документу № 2а-15057/09/2670 від 01.04.2015, виданого Окружним адміністративним судом м. Києва про поновлення ОСОБА_1 на посаді першого заступника начальника Державної екологічної інспекції в Київській області - першого заступника Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Київської області з 29 жовтня 2009 року.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Пунктом 1 Указу Президента України від 9 грудня 2010 року № 1085/2010 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» (далі - Указ № 1085/2010) утворено Міністерство екології та природних ресурсів України, Державну екологічну інспекцію України, Державну службу геології та надр України, реорганізувавши Міністерство охорони навколишнього природного середовища України.

Відповідного до п. 5 Указу № 1085/20105 установлено, що міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, що утворюються шляхом реорганізації інших центральних органів виконавчої влади, є правонаступниками органів, які реорганізуються.

Центральні органи виконавчої влади, на які цим Указом покладені функції з реалізації державної політики у відповідній сфері, виконують повноваження у визначених сферах компетенції відповідних органів, що ліквідуються згідно з цим Указом.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 11 липня 2012 року № 451-р «Питання Державної екологічної інспекції» вирішено погодитися з пропозицією Міністерства екології та природних ресурсів щодо можливості забезпечення здійснення покладених на Державну екологічну інспекцію функцій і повноважень Міністерства охорони навколишнього природного середовища, що припиняється, у частині реалізації державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Підпунктом 2 п. 5 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 року № 454/2011 (далі - Положення № 454/2011), передбачено, що Держекоінспекція України з метою організації своєї діяльності: здійснює в установленому порядку добір кадрів в апарат Держекоінспекції України та на керівні посади в її територіальних органах, на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери її управління, формує в установленому порядку кадровий резерв на відповідні посади, організовує роботу з підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців та працівників апарату Держекоінспекції України, її територіальних органів.

Пунктом 7 Положення № 454/2011 передбачено, що Держекоінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, морські екологічні інспекції (Азовська, Азово-Чорноморська, Північно-Західного регіону Чорного моря).

Відповідно до пп. 12 п. 10 вказаного Положення встановлено, що Голова Держекоінспекції України: призначає на посади за погодженням із Міністром та головами відповідних місцевих державних адміністрацій, звільняє за погодженням з Міністром з посад керівників територіальних органів Держекоінспекції України, призначає на посади та звільняє з посад за погодженням з Міністром заступників керівників територіальних органів Держекоінспекції України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 14 вересня 2011 року № 995 «Про утворення територіальних органів Державної екологічної інспекції» (далі - Постанова №995) утворено як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної екологічної інспекції за переліком згідно з додатком, зокрема Державна екологічна інспекція у Київській області. Установлено, що територіальні органи Державної екологічної інспекції, які утворюються згідно з пунктом 1 цієї постанови, є правонаступниками прав та обов`язків відповідних державних екологічних інспекцій як спеціальних підрозділів Міністерства охорони навколишнього природного середовища.

Пунктом 9 Положення про державну екологічну інспекцію в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України 04.11.2011 № 429, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25 листопада 2011 р. за № 1347/20085, встановлено, що перший заступник, заступник начальника Державної екологічної інспекції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі призначаються на посади та звільняються з посад Головою Держекоінспекції України за погодженням з Міністром екології та природних ресурсів.

Згідно зі ст. 1 Закону України від 21 квітня 1999 року № 606-XIV «Про виконавче провадження» визначено, що виконавче провадження як завершальна стадія судового провадження та примусове виконання рішень інших органів (посадових осіб) - це сукупність дій органів і посадових осіб, визначених у цьому Законі, що спрямовані на примусове виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), які провадяться на підставах, в межах повноважень та у спосіб, визначених цим Законом, іншими нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону та інших законів, а також рішеннями, що відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню (далі - рішення).

Приписами ч. 1, ч. 2 і ч. 5 ст. 8 вказаного Закону визначено, що сторонами у виконавчому провадженні є стягувач і боржник.

Стягувачем є фізична або юридична особа, на користь чи в інтересах якої видано виконавчий документ. Боржником є фізична або юридична особа, визначена виконавчим документом.

У разі вибуття однієї із сторін державний виконавець з власної ініціативи або за заявою сторони, а також сама заінтересована сторона мають право звернутися до суду із заявою про заміну сторони її правонаступником. Для правонаступника усі дії, вчинені до його вступу у виконавче провадження, обов`язкові тією мірою, якою вони були б обов`язковими для сторони, яку правонаступник замінив.

Згідно з ч. 1 ст. 264 КАС України передбачено, що у разі вибуття однієї із сторін виконавчого провадження за поданням державного виконавця або за заявою заінтересованої особи суд може замінити сторону виконавчого провадження її правонаступником.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

Публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва, під таким терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов`язків одного суб`єкта права іншому. При цьому обов`язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід до правонаступника обов`язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.

Отже, правонаступництво у сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого або внаслідок припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.

У такому разі також відбувається вибуття суб`єкта владних повноважень із публічних правовідносин.

При цьому, можна виділити дві форми адміністративного (публічного) правонаступництва: 1) фактичне (або компетенційне адміністративне правонаступництво), тобто таке, де вирішуються питання передачі фактичних повноважень від одного до іншого органу, посадової особи (або повноважень за компетенцією) та 2) процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво.

Фактичне (компетенційне) адміністративне (публічне) правонаступництво - це врегульовані нормами адміністративного права умови та порядок передання адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого, який набуває певні владні повноваження внаслідок ліквідації органу чи посади суб`єкта владних повноважень, припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення компетенції органу публічної адміністрації чи припинення повноважень посадової особи.

Процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво - це унормована можливість заміни адміністративним судом (на будь-якій стадії процесу судового розгляду справи в суді першої, апеляційної та касаційної інстанцій (крім випадків перегляду справи за винятковими чи нововиявленими обставинами) сторони чи третьої особи іншим суб`єктом, коли права та обов`язки суб`єкта владних повноважень перейшли від сторони (в адміністративній справі) до іншого суб`єкта владних повноважень, а також можливість суб`єкта публічної адміністрації (правонаступника) вступити в судовий процес як сторона чи третя особа.

Встановлена законодавством можливість реорганізації державної установи (організації) шляхом її приєднання до іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) особи, що приєднується, не виключає, а включає зобов`язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників такої установи.

При цьому, у випадку незаконного звільнення працівника з роботи, його порушене право повинно бути відновлене шляхом поновлення його на посаді, з якої його було незаконно звільнено.

У такому разі, при реорганізації до правонаступника переходять права та обов`язки юридичної особи, які стосуються не лише майнових правовідносин, але і правовідносин з приводу проходження публічної служби, зокрема, в частині продовження дії трудового договору з працівником.

Постановою Вищого адміністративного суду України від 11 лютого 2015 року поновлено ОСОБА_1 на посаді першого заступника начальника Державної екологічної інспекції в Київській області-першого заступника Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища в Київській області з 29 жовтня 2009 року.

Враховуючи те, що відповідно до Постанови №995 Державна екологічна інспекція у Київській області є правонаступником Державної екологічної інспекції в Київській області, як спеціального підрозділу Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, а повноваження щодо призначення першого заступника і заступника начальника Державної екологічної інспекції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі надані Голові Держекоінспекції України, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку щодо наявності підстав для заміни сторони виконавчого провадження з Міністерства охорони навколишнього природного середовища України на Державну екологічну інспекцію України в частині виконання постанови Вищого адміністративного суду України від 11 лютого 2015 року про поновлення ОСОБА_1 на посаді.

Також у матеріалах справи наявні докази направлення на адресу електронної пошти скаржника ухвали від 04.11.2015 про призначення до розгляду клопотання про заміну сторони виконавчого провадження, а тому Суд вважає, що відсутні підстави для скасування правильних по суті і законних судових рішень.

Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи вищенаведене, відповідно до частини 1 статті 350 КАС України Суд касаційної інстанції вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін, оскільки судами не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права.

З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, підстави для скасування судових рішень відсутні.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Державною екологічною інспекцією України - залишити без задоволення.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 грудня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 10 березня 2016 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.А. Данилевич

Судді В.М. Бевзенко

Н.В. Шевцова