ПОСТАНОВА

Іменем України

12 грудня 2019 року

Київ

справа №640/18534/18

адміністративне провадження №К/9901/17732/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Тацій Л.В.,

суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 лютого 2019 року (ухвалене у складі головуючого судді Літвінової А.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2019 року (постановлена у складі: головуючого судді Сорочка Є.О., суддів: Коротких А.Ю., Федотова І.В) у справі № 640/18534/18 за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ШАХТА 1-3 "НОВОГРОДІВСЬКА" до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування наказу в частині,-

в с т а н о в и в:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

Товариство з обмеженою відповідальністю "ШАХТА 1-3 "НОВОГРОДІВСЬКА" (далі - позивач, ТОВ "ШАХТА 1-3 "НОВОГРОДІВСЬКА") звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Державної служби геології та надр України (далі - відповідач, Держгеонадра), в якому просило:

-визнати протиправним та скасувати пункт 1 наказу Державної служби геології та надр України від 15.05.2018 №160 «Про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами» в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 25.07.2012 №5615, виданого ТОВ "Шахта 1-3 "Новогродівська" та пункту 1 Додатку до наказу Державної служби геології та надр України від 15.05.2018 №160 «Перелік спеціальних дозволів на користування надрами, дію яких зупинено».

Позовні вимоги ТОВ "ШАХТА 1-3 "НОВОГРОДІВСЬКА" обґрунтовує тим, що спірний наказ відповідача в частині прийняття рішення про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 25.07.2012 №5615, виданого позивачеві, є незаконним та таким, що порушує право товариства на користування надрами.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 лютого 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2019, позов задоволено.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що норми чинного законодавства не наділяють комісії, зокрема створені Державною службою геології та надр України, без застосування процедури державного нагляду (контролю) встановлювати факти порушень надрокористувачами умов користування надрами як підстави для подальшого застосування до них заходів впливу. Суди також зазначили, що відповідач в обґрунтування своєї позиції не надав до суду належних доказів, які були покладені в основу оскаржуваного наказу. В свою чергу, суди також зазначили, що протоколи, рішення чи інші документи, складені комісією з питань надрокористування не можуть бути допустимими доказами, які у визначеному законом порядку фіксують порушення надрокористувачем умов користування надрами.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на касаційну скаргу

Державна служба геології та надр України, не погодившись із рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 лютого 2019 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2019 по справі № 640/18534/18, подала касаційну скаргу, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.

У скарзі посилається на те, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини, які мають суттєве значення для вирішення справи. Зазначив, що підставою прийняття оскаржуваного Наказу № 160 від 15 травня 2018 року Держгеонадрами стала наявність порушень в діяльності надрокористувача ТОВ "ШАХТА 1-3 "НОВОГРОДІВСЬКА", про встановлені порушення відповідача повідомлено листом Міністерства енергетики та вугільної промисловості від 19.03.2018 за № 04/34-2157.

Позивач надіслав до Суду відзив на касаційну скаргу, відповідно до якого проти її задоволення заперечує, посилається на те, що судами першої та апеляційної інстанції зроблено правильний та обґрунтований висновок про протиправність оскаржуваного Наказу, який мотивовано тим, що дія спеціального дозволу зупинена без проведення Держгеонадрами перевірки.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Верховний суд ухвалою від 01 липня 2019 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України.

Ухвалою від 10 грудня 2019 року Верховний Суд призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Державною службою геології та надр України видано ТОВ "Шахта 1-3 "Новогродівська" спеціальний дозвіл на користування надрами від 25.07.2012 №5615, а саме: на видобування кам`яного вугілля і супутніх корисних копалин, назва родовища «Шахтоділянка по пластах n1, L1, виділена у межах шахтного поля діючої шахти №1-3 «Новогродівська» ДП «Селидіввугілля» та ділянки Новогродівська глибока, строком на 20 років.

Державною службою геології та надр України 26.04.2018 видано наказ №144 «Про встановлення термінів на усунення порушень», яким позивачеві надано 10 календарних днів для надання пояснень та документів стосовно виконання особливих умов спеціального дозволу на користування надрами, наявності проекту розробки, затвердженого та погодженого в установленому законодавством порядку, а також фахівців, які здійснюють маркшейдерське та геологічне обслуговування.

Листом від 04.05.2018 № 61 позивач надав відповідачеві інформацію про користування надрами, пояснення з приводу виконання гірничих робіт з дотриманням умов Програми робіт, що є Додатком 2 до відповідної Угоди, у тому числі, стосовно підготовки родовища корисних копалин до розробки у вигляді проходження гірничих виробок та їх обсягу, а також забезпечення геолого-маркшейдерського обслуговування, як підрядною організацією.

15.05.2018 Державною службою геології та надр України видано оскаржуваний наказ №160 «Перелік спеціальних дозволів на користування надрами, дію яких зупинено», згідно з пунктом 1 якого прийнято рішення зупинити дію спеціальних дозволів на користування надрами згідно з переліком, наведеним у додатку до цього наказу.

ТОВ "Шахта 1-3 "Новогродівська" 21.05.2018 звернулось до Державної служби геології та надр України із запитом про надання інформації, в якому просила повідомити причини, що призвели до зупинення дії дозволу на користування надрами від 25.07.2012 №5615 та надати копію протоколу Комісії з питань надрокористування, з урахуванням якого було прийнято спірне рішення.

Листом від 25.05.2018 №9124/03/14 позивача повідомлено, що товариством не надано копій документів та пояснень стосовно виконання особливих умов спеціального дозволу на користування надрами, а також не надано інформації щодо наявності фахівця, який здійснює геологічне обслуговування, а також підтвердження того, що громадянин ОСОБА_1 має відповідну освіту.

У відповідь на вказаний лист позивачем надано Державній службі геології та надр України додаткові пояснення та документи з проханням їх розглянути та врахувати, проте, оскаржуваний наказ відповідача був залишений без змін.

Не погодившись з таким рішенням, вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся до суду з позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

Переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд приходить висновку, що судами не в повній мірі дотримано норми матеріального і процесуального права.

Відповідно до ст. 60, 61 Кодексу України про надра, державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

Органи, що здійснюють державний контроль і нагляд за веденням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням та охороною

Державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Державний контроль за використанням і охороною надр у межах своєї компетенції здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Статтею 3 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» встановлено, що міністерства, інші центральні органи виконавчої влади у своїй діяльності керуються Конституцією України, цим та іншими законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету міністрів України, іншими актами законодавства України.

Положення про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади затверджує Кабінет Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України (далі за текстом - Положення, в редакції на час виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до пункту 1 Положення, Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

За правилами пункту 9 Положення, Держгеонадра у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України та наказів міністерств видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.

Відповідно до підпунктів 9, 10, 14 пункту 4 Положення про Державну службу геології та надр України, Держгеонадра України відповідно до покладених на неї завдань видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення, проводить планові та позапланові перевірки надрокористувачів, за результатами яких (у разі виявлення порушень вимог законодавства) складає акти, видає обов`язкові для виконання вказівки (приписи) про усунення виявлених недоліків і порушень вимог законодавства;

Крім того, згідно з підпунктом 12 пункту 4 Положення, Держгеонадра України відповідно до покладених завдань здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним їх використанням.

Отже, Державна служба геології та надр України є органом державного нагляду (контролю).

Постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 затверджено Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі за текстом - Порядок №615, в редакції на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до пункту 22 Порядку №615, дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі, зокрема:

1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр;

2) виникнення внаслідок проведення робіт, пов`язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров`ю працівників або населення;

4) невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища.

Даний перелік є вичерпний та не підлягає розширенню під час прийняття відповідачем рішень щодо зупинення дозволів за вказаним переліком.

Також, вказаною статтею передбачено, що після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов`язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом.

Зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов`язку проводити на ділянці надр роботи, пов`язані із запобіганням виникненню аварійної ситуації або усуненням її наслідків.

Зупинення дії дозволу не є підставою для переривання строку його дії.

Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії.

У разі визнання судом незаконним зупинення дозволу строк дії дозволу вважається таким, що автоматично продовжений на строк незаконного зупинення.

Як зазначено в Наказі від 15 травня 2018 року за № 160 «Про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами», таке рішення прийнято Держгеонадра на підставі п. 22 Порядку 615 та з урахуванням пропозиції Комісії з питань надрокористування (протокол від 14.05.2018 за № 6/2018).

Також судами з`ясовано, що зупиненню спеціального дозволу передували звернення до Держгеонадр Міністерства енергетики та вугільної промисловості України щодо повернення у державне надрокористування відчужених запасів вугілля від 19.03.2018 та складений Держгеонадрами на підставі цього звернення Наказ від 26.04.2018 № 144.

Водночас, суд першої інстанції, надаючи оцінку оскаржуваному Наказу, як акту індивідуальної дії, послався виключно на те, що матеріали справи не містять даних про проведення Держгеонадрами державного нагляду (контролю) ТОВ "ШАХТА 1-3 "НОВОГРОДІВСЬКА" у формі перевірки та складання припису щодо усунення порушень.

Залишаючи рішення суду першої інстанції без змін, апеляційний суд виходив з того, що судом першої інстанції ухвалене законне та обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до частин 2 та 3 статті 242 КАС України законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідач як у суді першої, так і апеляційної інстанції посилався на наявність передбачених законом підстав для зупинення дії спеціального дозволу, оскільки надрокористувач порушив вимоги абзацу 4 п. 5.3 Угоди про умови користування надрами (дотримуватись вимог законодавства України, чинних стандартів, правил, норм виконання робіт, пов`язаних з користування надрами), абзацу 9 (дотримуватись вимог, передбачених Дозволом та цією Угодою) та абзацу 10 (надавати в установленому порядку Держгеонадрам інформацію щодо користування надрами); пункту 3 Особливих умов на користування надрами від 25.07.2012 № 5615, які передбачають обов`язок надрокористувача своєчасно та в повному обсязі здійснювати сплату обов`язкових платежів до державного бюджету згідно з чинним законодавством. Наведене є підставами для зупинення дії спеціального дозволу, які передбачені підпунктом 1 п. 22 Порядку 615.

Крім того, відповідач зазначав та відобразив в оскаржуваному Наказі, що при його прийнятті були враховані висновки Комісії з питань надрокористування (протокол від 14.04.2018 № 5/2018).

При цьому суд першої інстанції, обмежившись дослідженням питання наявності припису про усунення порушень, тільки з підстав відсутності такого припису дійшов висновку, що спірний Наказ прийнято без проведення Держгеонадрами перевірки, але жодним чином не дослідив та не надав оцінки фактичним обставинам, які слугували підставою для його прийняття та з якими відповідач пов`язував необхідність застосування такого заходу.

Суд апеляційної інстанції також не надав належної оцінки доводам апеляційної скарги відповідача та не усунув порушень норм процесуального права, допущених судом першої інстанції щодо повноти дослідження обставин по справі.

Визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі й обов`язок суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій чи рішень.

Принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі розкритий в частині четвертій статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України, якими встановлено, що суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

Статтею 72 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: письмовими, речовими і електронними доказами; висновками експертів; показаннями свідків.

Згідно з частиною 2 статті 73 Кодексу адміністративного судочинства України предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

Разом з тим, судами не витребувано від відповідача та не досліджено докази, в тому числі протокол Комісії, на який посилається Держгеонадра в оскаржуваному Наказі, матеріали, що перевірялись при застосуванні відповідачем заходу шляхом зупинення дії спеціального дозволу, тобто судами не перевірені обставини, якими керувався відповідач, приймаючи таке спірне рішення.

Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судами принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.

Водночас за відсутності усіх встановлених обставин, Верховний Суд в межах своїх повноважень позбавлений можливості прийняти рішення по суті вимог, заявлених у позовній заяві.

Таким чином, зважаючи на встановлені судами першої та апеляційної інстанцій обставини, касаційний суд вважає їх висновки передчасними, та такими, що зроблені без повного з`ясування обставин, що мають значення для вирішення справи, а відтак такі судові рішення не відповідають вимогам законності та обґрунтованості, що встановлені статтею 242 КАС України.

Згідно з пунктом 2 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд.

Частиною четвертою статті 353 КАС України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

З огляду на те, що встановлені порушення допущені судами першої та апеляційної інстанцій, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції, якому необхідно дослідити усі обставини, що мають значення для правильного вирішення справи та прийняття законного і обґрунтованого судового рішення.

Судам під час нового розгляду необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 КАС України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 лютого 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2019 по справі № 640/18534/18 - скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді : Т.Г. Стрелець

С.Г. Стеценко