ПОСТАНОВА

Іменем України

02 жовтня 2019 року

Київ

справа №821/2137/15-а

адміністративне провадження №К/9901/35582/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Шевцової Н.В. (суддя-доповідач),

суддів: Бевзенка В.М., Уханенка С.А.

за участю секретаря судового засідання Івашка О.Л.

учасники справи:

позивача ОСОБА_1

представника позивача ОСОБА_2

представника відповідача Гудзь О.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження в режимі відоеконференції у касаційній інстанції адміністративну справу №821/2137/15-а

за позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Херсонської області про визнання дій протиправними та скасування висновку службового розслідування

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2017 року, прийняту суддею Поповим В.Ф.

та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2018 року, постановлену у складі колегії суддів: головуючого - Турецької І.О., суддів Стас Л.В., Косцової І.П.

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. У липні 2015 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Херсонського окружного адміністративного суду з позовом до Прокуратури Херсонської області (далі - відповідач), в якому просив суд:

1.1. визнати дії посадових осіб прокуратури Херсонської області по складанню висновку службового розслідування від 02 червня 2015 року за фактом начебто отримання 23 травня 2015 року позивачем неправомірної вигоди від 02 червня 2015 року;

1.2. висновок службового розслідування за фактом начебто отримання 23 травня 2015 року позивачем неправомірної вигоди від 02 червня 2015 року - скасувати.

2. На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначає, що висновок службового розслідування є необґрунтованим та суперечить Конституції та законам України, Інструкції про порядок проведення службових розслідувань (перевірок) в органах прокуратури, істотно порушує його права, а тому є протиправним.

3. Також позивач зазначає, що відповідач позбавив позивача можливості повно та всебічно ознайомитись із висновком службового розслідування через встановлення ліміту часу, відповідач відмовив в отриманні копій зазначеного висновку. Крім того, копії матеріалів, на підставі яких відповідач дійшов висновку про доведеність вини позивача, ОСОБА_1 надані не були.

4. Позивач вважає, що під час службового розслідування не було здійснено самостійних комплексних заходів, направлених на встановлення наявності або відсутності в його діях проступку, що інкримінується, а висновок службового розслідування від 02 червня 2015 року ґрунтується виключно на повідомленні йому про підозру та матеріалах кримінального провадження за фактом вчинення кримінального правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 368 Кримінального кодексу України.

5. Представник відповідача позов не визнав.

6. В обґрунтування своїх доводів указав, що метою проведення службового розслідування є не з`ясування обставин вчинення кримінального правопорушення, а швидке, всебічне, повне та неупереджене з`ясування обставин, за яких скоєно ганебні вчинки, виявлення причин і умов, що їм сприяли, зміцнення службової дисципліни та попередження правопорушень серед особового складу. Зазначив, що в ході службового розслідування було опитано працівників прокуратури та інших осіб, які були обізнані щодо обставин, що стали підставою для призначення службового розслідування. Одержано від них письмові пояснення, вивчено матеріали та процесуальні документи кримінального та наглядових проваджень.

7. Відповідач уважає необґрунтованими доводи позивача про встановлення йому ліміту часу на ознайомлення з Висновком, оскільки його особистий надпис про ознайомлення Висновком це спростовують. Таким чином, відповідач доводить дотримання ним під час проведення службового розслідування та складання за його наслідками висновку вимог Інструкції про порядок проведення службових розслідувань (перевірок) в органах прокуратури України.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

8. З 1998 року ОСОБА_1 перебував на службі в органах прокуратури України.

9. 04 лютого 2011 року прийняв присягу працівника прокуратуру, а з 29 грудня 2012 року ознайомлений з положеннями Кодексу професійної етики та поведінки працівника прокуратури (т. 1 а.с. 62-63).

10. Наказом Генерального прокурора № 1675-к від 11 грудня 2014 року ОСОБА_1 призначено прокурором Генічевського району Херсонської області (т. 1 а.с. 84).

11. Розпорядженням виконуючого обов`язки прокурора Херсонської області від 25 травня 2015 року № 83 було призначено проведення службового розслідування за фактом вчинення корупційного правопорушення прокурором Генічеського району Херсонської області Бриковим М. В., а саме - отримання неправомірної винагороди.

12. Зазначене службове розслідування призначено на підставі п.п. 1.2, 2.1.2, 3.4 Інструкції про порядок проведення службових розслідувань (перевірок) в органах прокуратури України, затвердженої наказом Генерального прокурора України від 24 вересня 2014 року № 104 (далі - Інструкція №104) та з метою повного, об`єктивного і всебічного з`ясування обставин вчинення працівниками прокуратури корупційного правопорушення (т.1 а.с.21-22).

13. У ході службового розслідування було опитано працівників прокуратури, адвоката підозрюваних ОСОБА_3 , ОСОБА_4 та ОСОБА_5 - ОСОБА_6 , які були обізнані та мали відношення до обставин, що стали підставою для призначення службового розслідування, одержано від них письмові пояснення, а також документи, що стосувались службового розслідування, зібрано, отримано та вивчено матеріали та копії процесуальних документів кримінального провадження, номенклатурних справ, службового листування, розгляду звернень, інші документи та матеріали, що стосувались службового розслідування.

14. Під час проведення службового розслідування було підтверджено, що:

14.1. Позивач вступив у позаслужбові стосунки з адвокатом ОСОБА_6 з метою отримання незаконної вигоди від підозрюваних ОСОБА_3 , ОСОБА_4 та ОСОБА_5 у кримінальному провадженні №12015230140000211. Генеральною прокуратурою України за вказаним фактом здійснюється досудове розслідування та позивачу повідомлено про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 368 КК України.

14.2. Указана подія набула негативного суспільного резонансу та завдала шкоди авторитету органів прокуратури. Своїми діями ОСОБА_1 порушив Присягу працівника прокуратури, Кодекс професійної етики та поведінки працівників прокуратури та скоїв проступок, який порочить його, як працівника прокуратури та є несумісним з перебуванням в органам прокуратури.

14.3. ОСОБА_1 порушив вимоги Інструкції щодо поводження з ключовими документами і носіями, затвердженої заступником Генерального прокурора України 05 листопада 2012 року, під час тимчасового припинення виконання своїх обов`язків як власник особистого ключа до системи Єдиного реєстру досудових розслідувань.

14.4. Причинами та умовами, які сприяли вчиненню злочину, порушенню Присяги працівника прокуратури, Кодексу професіональної етики та поведінки працівників прокуратури, скоєнню проступку, які порочить його як працівника прокуратури, стали грубі порушення Закону України «Про прокуратуру», організаційно-розпорядчих документів поза робочим часом прокурором Бриковим М.В.

15. За наслідками службового розслідування комісія дійшла висновку:

15.1. Ураховуючи, що факт протиправних дій ОСОБА_1 , порушення ним Присяги працівника прокуратури, вимог Кодексу професіональної етики та поведінки працівників прокуратури, вчинення проступку, що порочить працівника прокуратури знайшов своє підтвердження, рекомендувати виконуючому обов`язки прокурора Херсонської області направити подання Генеральному прокурору України про звільнення ОСОБА_1 із займаної посади та органів прокуратури з позбавленням класного чину «радник юстиції».

15.2. У ході службового розслідування також виявлено порушення ОСОБА_1 вимог Інструкції щодо поводження з ключовими документами і носіями.

16. Висновок про результати службового розслідування за фактом отримання неправомірної вигоди прокурором Генічевського району Херсонської області Бриковим М. В. складений 02 червня 2015 року та затверджений виконуючим обов`язки прокурора Херсонської області старшим радником юстиції С. Поповим (т. 1 а.с. 154-167).

17. Про завершення службового розслідування позивача повідомлено листом від 02 червня 2015 року за №12/1/11-4659-15, який його отримав цього ж дня, що засвідчив особистим підписом (т.1 а.с.169).

18. Також 02 червня 2015 року позивача ознайомлено із висновком службового розслідування, про що свідчить власноручно написана позивачем заява (т. 1 а.с. 168).

19. 02 червня 2015 року позивачем подано рапорт про надання йому копії висновку службового розслідування.

20. Листом від 02 червня 2015 року за № 12/1/11-4659-15 його повідомлено, що вимогами Інструкції №104 не передбачено порядку і підстав надання копій висновку службового розслідування, окрім спрямування останньої до управління внутрішньої безпеки та захисту працівників прокуратури Генеральної прокуратури України (а.с.171).

ІІІ. Рішення судів у цій справі та мотиви їхнього ухвалення

21. Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2017 року, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.

22. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що:

22.1. Прокуратурою Херсонської області при проведенні службового розслідування дотримано приписи Інструкції №104, повно та всебічного встановлені всі обставин події та дотримано права позивача, як при проведенні службового розслідування, так і при складанні його висновків.

22.2. Під час проведення службового розслідування було обґрунтовано встановлено, що ОСОБА_1 своїми діями порушив Присягу працівника прокуратури, приписи Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, оскільки вступив у позаслужбові стосунки з адвокатом з метою отримання неправомірної вигоди.

22.3. Комплекс заходів, направлених на встановлення відповідачем наявності або відсутності в діях ОСОБА_1 проступку був проведений з метою з`ясування фактів порушень вимог Присяги працівника прокуратури і Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, які дискредитують їх та шкодять авторитету органів прокуратури.

22.4. У ході службового розслідування не допущено порушень прав позивача, оскільки, ним було реалізовано право на участь у проведенні розслідування, ознайомленні з його результатами та висловлення своєї думки, щодо встановлених обставин.

ІV. Касаційне оскарження

23. Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судами першої і апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, а саме вимог Інструкції № 104, приписів статей 2, 72, 77, 90 КАС України, пункту 4 частини першої статті 27 КАС України (в редакції, яка діяла на момент розгляду справи в суді першої інстанції).

24. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач указує на помилковість висновків судів першої та апеляційної інстанцій щодо дотримання відповідачем процедури та порядку проведення службового розслідування, визначених Інструкцією № 104, та вжиття достатніх заходів, направлених на встановлення наявності або відсутності в його діях проступку, що йому інкримінується.

25. Позивач указує, що судами попередніх інстанцій необґрунтовано встановлено, що висновок службового розслідування містить посилання на конкретні порушення ОСОБА_1 присяги працівника прокуратури, приписів Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури.

26. Крім того, позивач посилається на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права в частині безпідставної відмови в задоволенні заяви про відвід судді ОСОБА_9 , який раніше працював в органах прокуратури та особисто знайомий з ОСОБА_9 , що організовував та приймав участь у проведенні службового розслідування щодо позивача. Також позивач вказує на безпідставну відмову в задоволенні заяви про відкладення судового розгляду справи у зв`язку з відрядженням адвокатів позивача, та вважає, що суддя проявляє до позивача упереджене ставлення.

27. Представник відповідача надав відзив на касаційну скаргу, в якому посилаючись на її необґрунтованість та безпідставність, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів без змін. На обґрунтування відзиву представник відповідача зазначив, що під час службового розслідування прокуратурою було вжито всіх необхідних заходів для встановлення порушень, отримано та досліджено всі можливі докази, які свідчать про наявність чи відсутність в діях позивача дисциплінарного проступку, висновок службового розслідування складений з дотриманням вимог Інструкції №104 від 24 вересня 2014 року. На думку представника відповідача неодноразове подання позивачем відводів та клопотань про відкладення розгляду справи є свідченням безпідставного затягування розгляду справи. Таким чином, представник відповідача вважає, що судами першої та апеляційної інстанції рішення прийняті з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

28. 28 березня 2018 року ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Желтобрюх І. Л., суддів Білоуса О. В., Стрілець Т. Г. відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2018 року.

29. Розпорядженням Заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 30 травня 2019 року № 550/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл справи.

30. Протоколом повторного автоматизованого розподілу справ між суддями від 31 травня 2019 року визначено склад суду: суддя-доповідач - Шевцова Н. В., судді - Радишевська О. Р., Уханенко С. А.

31. 21 червня 2019 року ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Шевцової Н. В. справу прийнято до свого провадження.

V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

32. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

33. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

34. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

35. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

36. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

37. Пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

38. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

39. Пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України встановлено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

40. Згідно частини першої статті 239 КАС України, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

41. Відповідно до вимог частини другої статті 6, частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

42. За змістом частини другої статті 124 Конституції України, юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

43. Відповідно до статей третьої та четвертої Закону України «Про прокуратуру» від 14 листопада 2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697-VII, тут і надалі в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) повноваження прокурорів, організація, засади та порядок діяльності прокуратури визначається Конституцією України, цим Законом, іншими законодавчими актами.

44. Пунктом 5 частини першої статті 43 Закону №1697-VII визначено, що прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з підстав вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури;

45. Відповідно до частини третьої та пункту 4 частини четвертої статті 19 Закону №1697-VII, прокурор зобов`язаний неухильно додержуватися присяги прокурора. За порушення присяги прокурор несе відповідальність, передбачену законом. Також, прокурор зобов`язаний додержуватися правил прокурорської етики, зокрема не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури.

46. Правила прокурорської етики визначені Кодексом професійної етики та поведінки працівників прокуратури, схваленим всеукраїнською конференцією працівників прокуратури 28 листопада 2012 року та затвердженим наказом Генерального прокурора України 28 листопада 2012 року № 123 (далі - Кодекс професійної етики).

47. Розділом III зазначеного Кодексу встановлено основні вимоги до позаслужбової поведінки працівника прокуратури.

48. Відповідно до частин першої та третьої статті 18 цього Кодексу працівник прокуратури не має права використовувати своє службове становище в особистих інтересах або в інтересах інших осіб, працівнику прокуратури слід уникати особистих зв`язків, що можуть вплинути на неупередженість і об`єктивність виконання професійних обов`язків, скомпрометувати високе звання працівника прокуратури, не допускати дій, висловлювань і поведінки, які можуть зашкодити його репутації та авторитету прокуратури, викликати негативний громадський резонанс.

49. Підстави та порядок проведення службового розслідування (перевірки) стосовно прокурорсько-слідчих працівників та прийняття рішень, а також компетенцію структурних підрозділів, посадових та інших осіб органів прокуратури при його проведенні визначено Інструкцією про порядок проведення службових розслідувань (перевірок) в органах прокуратури України, затвердженої наказом Генерального прокурора України від 24 вересня 2014 року № 104 (далі - Інструкція № 104)

50. Відповідно до пункту 1.2 Інструкції № 104 службове розслідування (перевірка) - це комплекс заходів, які проводяться у випадках скоєння працівниками прокуратури ганебних вчинків - кримінальних, корупційних правопорушень, керування транспортними засобами у стані алкогольного чи наркотичного сп`яніння або відмови від проходження огляду з метою виявлення стану сп`яніння, порушення Присяги працівника прокуратури, а також за фактами порушень виконавської та трудової дисципліни, неправомірного втручання у службову діяльність працівників прокуратури, передбачених цією Інструкцією.

51. Метою службових розслідувань (перевірок) є швидке, всебічне, повне та неупереджене з`ясування обставин, за яких скоєно ганебні вчинки, допущено неправомірне втручання у службову діяльність працівників прокуратури, посягання на їх життя, здоров`я та майно, виявлення причини і умов, що їм сприяли, зміцнення службової дисципліни та попередження правопорушень серед особового складу (пункт 1.3. Інструкції № 104).

52. Відповідно до пункту 1.4 Інструкції № 104 службові розслідування (перевірки) проводяться незалежно від проведення стосовно працівників прокуратури досудового розслідування у кримінальних провадженнях, здійснення проваджень у справах про адміністративні правопорушення.

53. За змістом підпунктів 2.1.11, 2.1.12, 2.1.13 пункту 2 Інструкції № 104 підставами для проведення службового розслідування (перевірки) є:

53.1. невиконання або неналежне виконання працівниками прокуратури своїх службових обов`язків що призвело до порушення законних прав і свобод громадян та інтересів держави;

53.2. інші грубі порушення закону, трудової та виконавської дисципліни, Присяги працівника прокуратури і Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, які дискредитують їх як працівників прокуратури шкодять авторитету органів прокуратури;

53.3. доручення Генерального прокурора України, його заступників про проведення службового розслідування (перевірки).

54. Відповідно до пункту 3.4 Інструкції № 104 про призначення службового розслідування (перевірки) уповноваженим керівником органів прокуратури видається розпорядження, у якому визначається склад комісії (голова та члени), підстава, мета та строки його проведення, прізвище, ім`я, по батькові особи щодо якої проводиться розслідування, та її посада.

55. Службове розслідування (перевірка) проводиться в строк не більше одного місяця з дня його призначення (пункт 3.5 Інструкції № 104).

56. Підпунктом 6.2.12 Інструкції № 104 передбачено, що не пізніше наступного робочого дня після затвердження керівником висновку службового розслідування (перевірки) голова та члени комісії зобов`язані повідомити про його завершення особу, стосовно якої воно проведено, про що зробити відповідну відмітку.

57. Права особи, стосовно якої проводиться службове розслідування (перевірка) визначені в пункті 7 Інструкції № 104, а саме: отримувати інформацію про підстави проведення службового розслідування (перевірки), склад комісії, заявляти обґрунтовані клопотання про відвід голови або членів комісії; брати участь у службовому розслідуванні (перевірці), у тому числі давати усні чи письмові пояснення, робити заяви, у встановленому порядку подавати документи, які мають значення для його проведення; висловлювати письмові зауваження щодо об`єктивності та повноти проведення службового розслідування (перевірки) оскаржувати дії або бездіяльність голови та членів комісії; відмовлятися давати будь-які пояснення щодо себе, членів своєї сім`ї чи близьких родичів, коло яких визначено законодавством України; порушувати питання про витребування додаткових документів, одержання додаткових пояснень осіб тощо; отримувати повідомлення про завершення службового розслідування (перевірки); у семиденний строк після отримання повідомлення про завершення службового розслідування (перевірки) ознайомлюватися із затвердженим висновком; у десятиденний строк з дня ознайомлення зі змістом висновку про результати службового розслідування (перевірки) оскаржити керівнику, який призначив службове розслідування (перевірку), прокурору вищого рівня та у встановленому порядку до суду.

VІ. Позиція Верховного Суду

58. Дії посадових осіб щодо проведення службового розслідування та порядок оформлення результатів службового розслідування стосовно прокурорсько-слідчих працівників, метою якого є швидке, всебічне, повне та неупереджене з`ясування обставин, за яких скоєно ганебні вчинки, допущено неправомірне втручання у службову діяльність працівників прокуратури, посягання на їх життя, здоров`я та майно, виявлення причини і умов, що їм сприяли, зміцнення службової дисципліни та попередження правопорушень серед особового складу, визначено Інструкцією № 104.

59. Аналіз наведених правових норм та обставин справи дають підстави для висновку, що судами попередніх інстанцій правильно встановлено дотримання відповідачем приписів Інструкції № 104 під час проведення службового розслідування з метою всебічного встановлення обставин події.

60. Суди обґрунтовано дійшли висновку, що комплекс заходів, направлених на встановлення відповідачем наявності або відсутності в діях ОСОБА_1 проступку був проведений з метою з`ясування фактів порушень вимог Присяги працівника прокуратури і Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, які дискредитують їх та шкодять авторитету органів прокуратури, а не тільки на підставі матеріалів кримінального провадження.

61. Висновок службового розслідування, як результат проведеного розслідування містить посилання на здійснені відповідачем можливі заходи, направлені на встановлені порушення, а саме, опитування працівників прокуратури та інших осіб, які були обізнані щодо обставин, що стали підставою для призначення службового розслідування, одержання від них письмових пояснень, вивчення матеріалів та процесуальних документів кримінального провадження.

62. Колегія суддів відхиляє доводи позивача про встановлення йому ліміту часу на ознайомлення з висновком службового розслідування, оскільки його особистий надпис про ознайомлення з висновком це спростовують.

63. Отже, відповідачем дотримано вимоги Інструкції № 104 при складанні висновку службового розслідування.

64. Суд також відхиляє доводи позивача про протиправність висновку службового розслідування через проведення перевірки з підстав наявного кримінального провадження, підозри у вчиненні злочину, протоколу обшуку, за недоведеності його вини у вчиненні кримінального правопорушення, оскільки відсутність кримінальної відповідальності за вчинення певних дій не є тотожним із застосуванням до позивача дисциплінарної відповідальності за вчинення дій, які дискредитують звання працівника прокуратури. Натомість Суд зазначає, що підставою для висновків службового розслідування стали обставини вчинення позивачем дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у її об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури, тобто судом в рамках розгляду даної справи не досліджується питання наявності або відсутності вини в діях позивача, а надається правова оцінка обставинам наявності або відсутності вчинення ним дисциплінарного проступку.

65. Суд також відхиляє доводи касаційної скарги про упереджене ставлення судді при прийнятті рішення та відмови у задоволенні заяви про відвід судді, оскільки вказані в клопотанні про відвід судді Попова В.Ф. доводи не знайшли свого підтвердження під час розгляду зазначеної адміністративної справи.

66. Аналізуючи встановлені обставини справи суди дійшли обґрунтованого висновку про правомірність дій посадових осіб прокуратури при складанні та затвердженні висновку службового розслідування та, відповідно, відсутність підстав для задоволення позовних вимог в цій частині.

67. Разом з тим, згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 вказаного Кодексу, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

68. Рішення суб`єкта владних повноважень у контексті положень КАС України необхідно розуміти як нормативно-правові акти, так і правові акти індивідуальної дії.

69. Нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

70. Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

71. Тобто, обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.

72. За частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

73. Водночас право на судове оскарження не є абсолютним, наявність лише формальної або процедурної помилки, без врахування рішення, яке має для суб`єкта конкретні юридичні наслідки, не є підставою для звернення до суду.

74. Отже, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.

75. Водночас лише участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

76. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту, юридичної природи обставин у справі та реалізації суб`єктом владних повноважень у спірних правовідносинах владних управлінських функцій.

77. Визначальним для розуміння спору як адміністративно-правового є не тільки участь суб`єкта владних повноважень, але й характер відповідного спору та його наслідки для суб`єкта спірних правовідносин. Спір набуває ознак публічно-правового за умов здійснення органом публічної влади та /або їх посадовими особами у цих відносинах владних управлінських функцій.

78. Як встановлено судами та вбачається зі змісту позовної заяви, однією з позовних вимог ОСОБА_1 є скасування висновку службового розслідування від 02 червня 2015 року.

79. Разом з тим, висновок службового розслідування лише фіксує певні обставини та не є остаточним документом, зобов`язуючим до вчинення будь-яких дій. Висновок службового розслідування, не породжує певних правових наслідків, його результати не мають обов`язкового характеру для позивача, а є лише передумовою для прийняття уповноваженим суб`єктом відповідного рішення.

80. Висновок службового розслідування не є документом, який містить норми права загальної або індивідуальної дії. Він не може створювати нових правових норм, доповнювати чи змінювати чинне законодавство та не має обов`язкового характеру для суб`єкта по відношенню, до якого він винесений. Питання правомірності та обґрунтованості висновку службового розслідування є предметом оцінки судом у разі оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятих на його реалізацію.

81. Таким чином, оскаржуваний висновок не має обов`язкового характеру і не набуває статусу рішення у розумінні статті 19 КАС України, а тому позовна вимога про скасування цього акта не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

82. Відповідна правова позиція наведена у постанові Верховного Суду від 05 квітня 2019 року в справі № 817/3305/15.

83. Тлумачення поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» наведено у правових позиціях Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18 та від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18.

84. Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» необхідно розуміти в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

85. Відповідно до частини п`ятої частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

86. Згідно з пунктом 1 частини першій статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

87. У зв`язку з наведеним, а також з огляду на те, що висновок службового розслідування не створює безпосередньо для позивача жодних юридичних прав та/чи обов`язків, спір щодо його оскарження не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, тому рішення судів попередніх інстанцій в частині відмови в задоволенні позову про скасування висновку службового розслідування за фактом начебто отримання 23 травня 2015 року позивачем неправомірної вигоди від 02 червня 2015 року підлягають скасуванню із закриттям в цій частині провадження у справі.

VIІ. Судові витрати

70. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 350, 354, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2018 року у справі № 821/2137/15-а скасувати в частині відмови в задоволенні позову ОСОБА_1 щодо скасування висновку службового розслідування за фактом начебто отримання 23 травня 2015 року ОСОБА_1 неправомірної вигоди від 02 червня 2015 року та закрити в цій частині провадження у справі.

3. В іншій частині постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2018 року у справі № 821/2137/15-а залишити без змін.

4. Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Повний текст постанови складено 03 жовтня 2019 року.

Головуючий суддя: Н. В. Шевцова

Судді: В. М. Бевзенко

С. А. Уханенко