22 серпня 2019 року

м. Київ

Справа № 9901/826/18

Провадження № 11- 322 заі 19

О К Р Е М А Д У М К А

суддів Великої Палати Верховного Суду Яновської О.Г., Антонюк Н.О. в адміністративній справі № 9901/826/18, провадження № 11-322 заі 19, за апеляційною скаргою фізичної особи - підприємця (далі - ФОП) ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) про скасування рішення, зобов`язання вчинити дії.

Ухвалою колегії суддів Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 04 березня 2019 року було закрито провадження у справі за позовом ФОП ОСОБА_1 до ВРП, яке було мотивоване тим, що скарга на рішення Дисциплінарної палати може бути подана виключно до ВРП і не може бути самостійним предметом судового розгляду, а право на таке оскарження має суддя, щодо якого ухвалено відповідне рішення.

22 серпня 2019 року Великою Палатою Верховного Суду ухвалено постанову, якою апеляційну скаргу ФОП ОСОБА_1 залишено без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 04 березня 2019 року залишено без зміни.

Вважаємо за необхідне по даній справі висловити окрему думку, виходячи з наступного.

Щодо порушеного права скаржника в аспекті мети та завдань адміністративного судочинства:

1. Посилаючись на статтю 55 Конституції України, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що право на судовий розгляд передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, що має бути обґрунтованим і реальним, має стосуватись індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

2. Виходячи з того, що скарга на рішення Дисциплінарної палати ВРП може бути подана виключно до ВРП і не може бути самостійним предметом судового розгляду, Велика Палата прийшла до висновку, що Касаційний адміністративний суд правомірно відмовив у відкритті провадження за скаргою ОСОБА_1

3. Разом з тим, не можна не враховувати, що кожен громадянин (особа) сподівається на добросовісне та правомірне здійснення суддею його професійної діяльності на засадах, передбачених статтею 2 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 02 червня 2016 року (далі - Закон № 1402-VIII).

4. Таким чином, звернення до ВРП з підстав порушення суддею прав особи або вимог закону забезпечує захист порушеного права громадянина (особи) на правомірну, добросовісну та кваліфіковану діяльність судді.

5. Загалом, у рішенні Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18рп/2004 проаналізовано поняття «порушене право», за захистом якого може звертатися особа до суду, яке має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». У свою чергу, «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони, має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб, не суперечить Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права.

6. Право особи на доступ до правосуддя визначено в статті 55 Основного Закону, положення якого є нормами прямої дії. Відповідно до ст. 55 Конституції України кожному гарантується судовий захист його прав та свобод і можливість оскаржити до суду рішення, дії та бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, громадських об`єднань та посадових осіб.

7. Правосуддя здійснюють виключно суди, юрисдикція яких поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення (ст.124 Конституції), судам підвідомчі всі спори про захист прав і свобод громадян.

8. Відповідно до змісту статті 2 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. У справах щодо оскаржень рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); … 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.

9. Також, у нерозривному зв`язку з метою адміністративного процесу, перебуває мета реалізації громадянином (особою)свого адміністративно-процесуального статусу, котра забезпечує його визнання повноправним учасником адміністративно-процесуальних правовідносин; наділяє його комплексом процесуальних прав і обов`язків та надає їм офіційного характеру шляхом закріплення їх у правових нормах.

10. При цьому, процес формування такого адміністративно-процесуального статусу має бути спрямованим на режим «найбільшого сприяння» особі в його взаєминах з іншими суб`єктами адміністративного процесу.

11. Таким чином, процес формування та реалізації цього статусу є тісно пов`язаним із регламентацією правового становища інших суб`єктів адміністративного процесу, які вчиняють процесуальні дії.

12. На нашу думку, така регламентація повинна відбуватися з позиції пріоритету прав і законних інтересів громадянина (особи), що включає в себе забезпечення реальної можливості безперешкодного використання наданих процесуальних прав і виконання обов`язків учасником адміністративного процесу, а також в усуненні можливих перешкод для реалізації своїх прав.

13. При цьому перевірка доводів поданої скарги ВРП повинна максимально забезпечити охоронюваний законом інтерес такого скаржника, який полягає в отриманні визначеної законом реакції шляхом належного реагування на доводи скарги або їх спростування.

14. У даному випадку розгляд адміністративного позову ОСОБА_1 стосувався захисту його права на відповідний розгляд доводів скарги ВРП, з рішенням якої останній не погодився, оскільки вважав, що факти наведені в його скарзі не перевірено належним чином, тому сподівався на судовий захист охоронюваного законом інтересу та судову перевірку рішення саме Дисциплінарної палати.

15. Таким чином, з урахуванням змісту статті 22 КАС України та особливостей провадження в справах щодо оскарження Рішення ВРП, які визначені статтею 266 КАС України, такі спори, на нашу думку, підлягають судовому розгляду і предметно та інстанційно відносяться до юрисдикції Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду як суду першої інстанції.

Щодо права скаржника на оскарження рішень Дисциплінарної палати:

16. Ухвалою ВРП від 07 вересня 2018 року № 9260/0/18-18 «Про залишення без розгляду та повернення скарги ОСОБА_1 на рішення Другої Дисциплінарної палати ВРП від 23 липня 2018 року № 2359/2дп/15-18 про відмову у притягненні до дисциплінарної відповідальності суддів Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ ОСОБА_2 , апеляційного суду Київської області ОСОБА_3, ОСОБА_4» залишено без розгляду та повернуто позивачу скаргу на рішення Другої Дисциплінарної палати ВРП від 23 липня 2018 року № 2359/2дп/15-18.

17. Рішення відповідача мотивоване тим, що згідно з положеннями частини першої статті 51 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» від 21 грудня 2016 року (далі - Закон № 1798-VІІІ), скаржник має право оскаржити рішення Дисциплінарної палати у дисциплінарній справі до ВРП за наявності дозволу Дисциплінарної палати на таке оскарження, тоді як позивачу Дисциплінарною палатою дозволу на таке оскарження надано не було.

18. У рішенні Другої Дисциплінарної палати ВРП від 23 липня 2018 року

№ 2359/2дп/15-18 зазначено, що це рішення може бути оскаржене суддями до ВРП в порядку і строки, встановлені статтею 51 Закону № 1798-VІІІ.

19. Як убачається з ухвали колегії суддів Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 04 березня 2019 року, з якою погодилась Велика Палата Верховного Суду, закриваючи провадження у справі за позовом ФОП ОСОБА_1 до ВРП, колегія суддів, посилаючись на положення частини 3 статті 51 Закону Закон № 1798-VІІІ, мотивувала прийняте рішення тим, що скарга на рішення Дисциплінарної палати може бути подана виключно до ВРП і не може бути самостійним предметом судового розгляду.

20. Одночасно в ухвалі колегія суддів послалася на правову позицію Верховного Суду зазначивши, що при розгляді адміністративної справи № 9901/748/18 за цим же позовом ФОП ОСОБА_1 до ВРП на ухвалу Касаційного адміністративного суд у складі Верховного Суду від 28 серпня 2018 року, дійшла висновку про те, що суд правомірно відмовив у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС, оскільки позивач мав би керуватися нормами спеціального Закону № 1798-VІІІ, який регламентує порядок оскарження рішення ВРП.

21. Вважаємо такі висновки хибними і такими, що суперечать принципам верховенства права та правової визначеності, з таких міркувань.

22. Метою дисциплінарного провадження щодо судді є встановлення ВРП достовірних відомостей про вчинення суддею, на дії чи бездіяльність котрого направлено скаргу, дисциплінарного проступку.

23. Порядок дисциплінарного провадження щодо судді врегульовано Законом № 1402-VIII, зокрема частиною першою статті 107 визначено право на звернення зі скаргою щодо дисциплінарного проступку судді (дисциплінарною скаргою) має будь-яка особа.

24. Дисциплінарне провадження щодо судді здійснюють дисциплінарні палати ВРП у порядку, визначеному Законом № 1798-VІІІ, з урахуванням вимог Закону № 1402-VІІІ (cтаття 108 цього Закону).

25. Аналогічні положення закріплені і в частині другій статті 42 Закону № 1798-VIII. Водночас, за змістом частини 1 статті 51 Закону № 1798 - VIII право оскаржити рішення Дисциплінарної палати у дисциплінарній справі до ВРП має суддя, щодо якого ухвалено відповідне рішення. Скаржник має право оскаржити рішення Дисциплінарної палати у дисциплінарній справі до ВРП за наявності дозволу Дисциплінарної палати на таке оскарження.

26. Згідно частини 2 статті 52 Закону № 1798 - VIII право на оскарження до суду рішення ВРП, ухваленого за результатами розгляду скарги на рішення Дисциплінарної палати, має суддя, щодо якого було ухвалено відповідне рішення, та скаржник, якщо рішення ВРП ухвалене за його скаргою.

27. Тобто, зі змісту Законів № 1402-VIIIта 1798-VIІI убачається, що право на оскарження рішення Дисциплінарної палати до ВРП виникає і в судді, так і в особи яка подала дисциплінарну скаргу.

28. До того ж, згідно з положеннями пунктів 13.1, 13.2 Регламенту ВРП право оскаржити рішення Дисциплінарної палати до Ради не пізніше тридцяти днів із дня його ухвалення має суддя, а також за наявності дозволу Дисциплінарної палати - скаржник. Питання про надання дозволу скаржнику на оскарження рішення Дисциплінарної палати вирішується під час постановлення нею рішення у дисциплінарній справі.

29. Однак, в такому підході вбачається порушення гарантованого ст. 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) права на ефективний засіб юридичного захисту, яке передбачає, що кожен, чиї права та свободи, визнані в Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження. Так, в рішенні ЄСПЛ у справі "Кац та інші проти України» від 18 грудня 2008 року (п. 95) вказується, що існування засобів юридичного захисту має бути достатньо певним як на практиці, так і в теорії, оскільки без цього їм не вистачатиме належної доступності та ефективності.

30. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини «навіть у разі, коли судовий орган, що виносить рішення у спорах щодо «прав та обов`язків цивільного характеру», у певному відношенні не відповідає пункту 1 статті 6 Конвенції, порушення Конвенції не констатується за умови, якщо провадження у вищезазначеному органі «згодом є предметом контролю, здійснюваного судовим органом, що має повну юрисдикцію та насправді забезпечує гарантії пункту 1 статті 6 Конвенції».

31. Дійсно, право на оскарження до суду рішень, дій чи бездіяльності державних органів є однією із найважливіших гарантій захисту громадянами своїх прав та свобод від їх порушення. При цьому значення адекватного реагування суду на скарги полягає в їх розгляді і відповідній перевірці законності, обґрунтованості та справедливості рішень, дій чи бездіяльності державних органів, в наданні можливості судам виявити помилки і недоліки правозастосовної діяльності.

32. Порівняно із іншими процедурами судовий порядок розгляду скарг на рішення, дії чи бездіяльність державних органів забезпечує більшу об`єктивність, більш широкі можливості зацікавлених осіб у відстоюванні своїх інтересів, більшу авторитетність та обов`язковість прийнятого за результатами розгляду скарги рішення.

33. Також слід відзначити і змагальні засади судового розгляду скарг, що притаманні судовій системі, які визначаються особливою роллю судової влади у системі поділу влад. Суд виступає найвищим арбітром у вирішенні конфліктів на ґрунті реалізації норм права, гарантом захисту прав і свобод людини та громадянина.

34. Вважаємо, що єдиним критерієм, який дозволяє визначити, які рішення, дії чи бездіяльність державних органів можуть бути оскаржені до суду та хто саме має право на таке оскарження, є обмеження консти­туційних прав і свобод громадян або створення перепон для доступу до правосуддя. При цьому, єдиною підставою для обмеження доступу до правосуддя при оскарженні рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади чи посадових осіб є існування прямої законодавчої заборони.

35. Дисциплінарний орган ВРП не є судом держави, однак має характеристики «суду» з точки зору автономного трактування статті 6 Конвенції та під час здійснення своїх функцій може розглядатися як «суд» у змістовному значенні цього терміна.

36. Вважаємо, що в таких випадках ВРП фактично виконує функцію «квазі-суду», оскільки цей орган наділений Законом № 1798-VІІІ широкими повноваженнями з приводу вирішення питання про притягнення або відмову в притягненні до дисциплінарної відповідальності судді.

37. Так, оскарження рішення Дисциплінарної палати до ВРП є альтернативним варіантом оскарження його до суду, тому, з урахуванням положень статей 2, 5 КАС України, рішення Дисциплінарної палати ВРП до адміністративного суду може оскаржити крім судді, і особа, яка подала дисциплінарну скаргу, оскільки положення КАС України не містять прямої заборони на звернення громадянина (особи) скаржника в зв`язку з незгодою із прийнятим актом, дією чи бездіяльністю Дисциплінарної палати ВРП.

38. До того ж, умови, за яких Дисциплінарна палата надає дозвіл на оскарження її рішення, Законом не визначені і встановлюються на її розсуд. Окремі умови зазначені, зокрема, у пункті 12.39 Регламенту ВРП, за яким про надання дозволу на оскарження рішення має бути прямо зазначено у його резолютивній частині.

39. Тобто, фактично, по-перше, в такій ситуації порушується принцип, відповідно до якого ніхто не може бути суддею у своїй справі і, очевидно, встановлення залежності можливості реалізувати право на оскарження рішення Дисциплінарної палати від дозволу цієї ж палати, робить таке право ілюзорним та неефективним. По-друге, у разі відсутності у скаржника дозволу на оскарження рішення Дисциплінарної палати у дисциплінарній справі до ВРП, обмежується право скаржника на доступ до суду.

40. Право на доступ до суду було визначене аспектом права на суд відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції (див. згадане рішення у справі «Голдер проти Сполученого Королівства» (Golder v. the United Kingdom), пункти 28-36). Суд визнав право на доступ до суду невід`ємним аспектом гарантій, закріплених у статті 6 Конвенції, посилаючись на принципи верховенства права та запобігання свавіллю влади, що лежать в основі більшості положень Конвенції.

41. Право на доступ до суду має бути «практичним та ефективним», а не «теоретичним або ілюзорним». Це зауваження особливо стосується гарантій, закріплених у статті 6 Конвенції, з огляду на важливе місце, яке займає у демократичному суспільстві право на справедливий суд (див. рішення у справі «Зубац проти Хорватії» (Zubac v. Croatia), заява № 40160/12, пункт 77, від 05 квітня 2018 року та зазначені у ньому справи). Право доступу до суду не може бути обмежено таким чином або у такій мірі, що буде порушена сама його сутність. Ці обмеження повинні мати законну мету та бути пропорційними між використаними засобами та досягнутими цілями (див. the Guerin v. France, рішення від 29 липня 1998 року, параграф 37).

42. Зокрема, право на розгляд справи означає право особи звернутися за захистом до суду та право на те, що його справа буде розглянута та вирішена судом. Обов`язковою умовою дотримання цього права є те, що для осіб має бути забезпечена можливість реалізації зазначених прав без будь-яких обмежень, перешкод чи ускладнень. Можливість людини без перепон одержати судовий захист є головним змістовним аспектом поняття доступу до правосуддя.

43. Так, у рішенні Суду у справі «Belletv. France»зазначено, що стаття 6 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права.

44. Керуючись однією з аксіом цивільного судочинства: «Placuit in omnibus rebus praecipuum esse iustitiae aequitatisque quam stricti iuris rationem», що означає: «У всіх юридичних справах правосуддя й справедливість мають перевагу перед строгим розумінням права», вважаємо, що, необхідність отримання дозволу Дисциплінарної палати на оскарження її ж рішення та фактичне неотримання такого дозволу, свідчить про порушення права скаржника на звернення до суду за захистом порушеного права.

Висновки

45. З огляду на вищенаведене, вважаємо, що закриваючи провадження в справі за позовом ОСОБА_1 згідно пункту 1 частини першої статті 238 КАС України з тих підстав, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду не дотримався вимог статей 55, 64 Конституції України, статті 6, 13 Конвенції, положень статей 2, 5, 22, 266 КАС України, підпункту 1 частини 5 статті 26 Закону № 1798-VІII, чим порушив реалізацію права на судовий захист скаржника, що відповідно до пункту 4 частини 1 статті 317 КАС України є порушенням норм процесуального права.

46. Доводи апеляційної скарги ОСОБА_1 є обґрунтованими та містять підстави для скасування ухвали Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 04 березня 2019 рокута направлення позову на новий розгляд до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.

Судді Великої Палати Верховного Суду

Яновська О.Г. Антонюк Н.О.