П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

17 липня 2019 р.м.ОдесаСправа № 420/250/19

Головуючий в 1 інстанції: Бутенко А. В.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Осіпова Ю.В.,

суддів - Бойка А.В., Танасогло Т.М.,

при секретарі Чугунові С.О.,

за участю представника позивача Станкової А.В. , представників відповідачів - адвоката Дабіжа О.А. та Михайлова О.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Одесі апеляційну скаргу Арцизької районної державної адміністрації Одеської області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 березня 2019 року (м. Одеса, дата складання повного тексту рішення - 20.03.2019р.) по справі за адміністративним позовом Арцизької районної державної адміністрації Одеської області до Арцизського міського голови ОСОБА_3 , Арцизької міської ради Одеської області про визнання протиправною бездіяльності та скасування рішень, -

В С Т А Н О В И В:

17.01.2019 року Арцизька РДА Одеської області звернулась до Одеського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Арцизського міського голови Міхова В.М., Арцизької міської ради Одеської області, в якому просила суд:

- визнати протиправною бездіяльність Арцизського міського голови Міхова В.М., що виявилася у невинесенні на розгляд виконавчого комітету Арцизської міської ради Одеської області проектів рішень виконавчого комітету про схвалення проектів рішень Арцизської міської ради Одеської області «Про встановлення надбавки за вислугу років», «Про внесення змін до міського бюджету на 2018 рік», «Про внесення змін до рішення Арцизської міської ради від 11.10.2018 року №1117-VI1 «Про внесення змін до міського бюджету на 2018 рік», «Про затвердження проектно-кошторисної документації», «Про затвердження Програми «Здійснення компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян автомобільним транспортом на автобусних маршрутах загального користування м. Арциз» на 2019 рік», «Про затвердження фіксованої середньоденної кількості пільговиків на одному автомобільному транспорті по кожному автобусному маршруту загального користування м.Арциз на 2019 рік» та у їх неоприлюдненні у встановлені законом строки;

- скасувати рішення Арцизської міської ради Одеської області від 07.12.2018 року

-№1159-VII «Про встановлення надбавки за вислугу років»;

- №1160-VII «Про внесення змін до міського бюджету на 2018 рік»;

- №1161-VII «Про внесення змін до рішення Арцизької міської ради від 11.10.2018 року №1117-VII «Про внесення змін до міського бюджету на 2018 рік»;

- №1162-VII «Про затвердження проектно-кошторисної документації»;

- №1163-VII «Про відхилення проекту рішення «Про затвердження Програми «Здійснення компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян автомобільним транспортом на автобусних маршрутах загального користування м. Арциз» на 2019 рік».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач виявив ознаки протиправної бездіяльності Арцизького міського голови ОСОБА_3 , який не забезпечив належну підготовку та передбачене законом оприлюднення питань, які 07.12.2018 року були розглянуті міською радою. В результаті такої бездіяльності міського голови, міськрадою були прийняті рішення, які є незаконними, оскільки були прийняті з порушенням процедури та суперечать закону.

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 11.03.2019 року - закрито провадження у справі №420/250/19 щодо частини позовних вимог про скасування рішень Арцизької міської ради Одеської області від 07.12.2018 року №1160-VII, №1161-VII та №1163-VII.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 11 березня 2019 року - у задоволенні адміністративного позову Арцизької РДА Одеської області - відмовлено у повному обсязі.

Не погоджуючись з вищезазначеним рішенням суду 1-ї інстанції, представник Арцизької РДА Одеської області 06.05.2019 року подав апеляційну скаргу, в якій зазначив, що судом, при винесенні оскаржуваного рішення порушено норми матеріального та процесуального права, просив скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11.03.2019 року та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

Заслухавши суддю-доповідача, виступи сторін та перевіривши матеріали справи і доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про відсутність належних підстав для її задоволення.

Судом першої інстанції встановлені наступні обставини справи.

03.12.2018 року Арцизьким міським головою були видані розпорядження: №132 «Про скликання та порядок денний позачергової сімдесят третьої сесії Арцизької міської ради VII скликання», згідно якого позачергову сесію вирішено скликати 07.12.2018 року о 14 год., та №133 «Про скликання та порядок денний чергової 74 сесії Арцизької міської ради VII скликання», згідно з яким чергову сесію вирішено скликати 13.12.2018р. 14 год., з яких вбачається, що контроль за їх виконанням міський голова залишив собою.

Проекти рішень, що виносилися на позачергову сесію, не були опубліковані одночасно з розпорядженнями, а були оприлюднені 04, 05 та 06.12.2018 року.

04.12.2018 року відбулося засідання виконавчого комітету Арцизької міської ради, на якому мали розглядатися усі рекомендовані міським головою питання порядку денного сесії, однак у порядку денному засідання виконкому було зазначене лише питання щодо виконання п.3 рішення Арцизької міської ради №1122-VI1 про запровадження надання пільг з оплати за проїзд усіма видами транспорту загального користування на міських маршрутах м. Арциз.

Під час даного засідання виконкомом було прийняте рішення №354 «Про виконання п.3 рішення Арцизької міської ради №1122-VII «Про запровадження надання пільг з оплати проїзду усіма видами транспорту загального користування на міських маршрутах м. Арциз».

07.12.2018 року міською радою були прийняті рішення: №1159-VII «Про встановлення надбавки за вислугу років», №1160-VII «Про внесення змін до міського бюджету на 2018 рік»; №1161-VII «Про внесення змін до рішення Арцизької міської ради від 11.10.2018 року №1117-VII «Про внесення змін до міського бюджету на 2018 рік»; №1162-VII «Про затвердження проектно-кошторисної документації»; №1163-VII «Про відхилення проекту рішення «Про затвердження Програми «Здійснення компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян автомобільним транспортом на автобусних маршрутах загального користування м. Арциз» на 2019 рік».

Не погоджуючись з бездіяльністю щодо невинесення на розгляд виконавчого комітету Арцизської міської ради Одеської області проектів рішень та прийнятими рішеннями відповідачів, позивач звернувся до суду із даним позовом.

Вирішуючи справу по суті та повністю відмовляючи в задоволені позову, суд першої інстанції виходив з необґрунтованості та недоведеності позовних вимог та, відповідно, з правомірності дій та спірних рішень відповідача.

Колегія суддів апеляційного суду, уважно дослідивши матеріали справи та наявні в них докази, погоджується з такими висновками суду 1-ї інстанції і вважає їх обгрунтованими, з огляду на наступне.

Частиною 2 ст.19 Конституції України та ст.24 Закону України «Про місцеве самоврядування» встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Як визначено положеннями ч.2 ст.2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення; з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Так, спірні правовідносини, як і повноваження органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб визначені Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» №280/97-ВР та «Про місцеві державні адміністрації» №586-XIV.

Відповідно до приписів ч.4 ст.42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сільський, селищний, міський голова, серед іншого, здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету; скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради.

А як слідує зі змісту вимог ч.3 ст.50 цього ж Закону №280/97-ВР, секретар сільської, селищної, міської ради, серед іншого, повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце проведення сесії ради, питання, які передбачається внести на розгляд ради; організує підготовку сесій ради, питань, що вносяться на розгляд ради, забезпечує оприлюднення проектів рішень ради відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації" та інших законів, за дорученням сільського, селищного, міського голови координує діяльність постійних та інших комісій ради, дає їм доручення, сприяє організації виконання їх рекомендацій; сприяє депутатам ради у здійсненні їх повноважень.

Як визначено ст.46 вказаного Закону №280/97-ВР, сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради.

Рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Згідно з п.1 ч.2 ст.52 Закону України №280/97-ВР, виконавчий комітет ради попередньо розглядає та схвалює проекти місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, прогноз місцевого бюджету, проект місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради.

При цьому, слід звернути увагу на те, що в пункт 1 частини 2 статті 52 цього Закону були внесені зміни згідно із Законом №2646-VIII від 06.12.2018р. «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо запровадження середньострокового бюджетного планування». Так, цим Законом у пункті 1 частини 2 статті 52 після слова "розглядає" доповнено словами "та схвалює", а слова "місцевого бюджету" замінено словами "прогноз місцевого бюджету, проект місцевого бюджету". Отже, відповідні зміни внесені до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» 06.12.2018 року, який набрав чинності з дня опублікування, тоді як спірну позачергову сесію фактично було проведено 07.12.2018 року.

Таким чином, на думку судової колегії, Арцизький міський голова Міхов В.М. під час прийняття спірного розпорядження №132 від 03.12.2018 року «Про скликання та порядок денний позачергової сімдесят третьої сесії Арцизької міської VII скликання» фактично не мав передбаченого законом обов`язку внесення на розгляд виконавчого комітету Арцизської міської ради проектів рішень виконавчого комітету про схвалення проектів рішень міської ради, а також не мав і обов`язку щодо забезпечення оприлюднення проектів рішень ради відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» та інших законів, забезпечення їх попереднього розгляду на засіданнях постійних комісій ради, оскільки виконання таких функцій належить виключно до повноважень секретаря міської ради, а тому, відповідно, за таких обставин, позовні вимоги в цій частині дійсно не підлягають задоволенню, що, в свою чергу, в даному випадку, цілком вірно встановив суд 1-ї інстанції.

Що ж стосується позовних вимог про скасування рішень Арцизької міської ради Одеської області від 07.12.2018 року №1159-VII та №1162-VII, то суд 2-ї інстанції з цього приводу вважає за необхідне зазначити наступне.

Так, як вбачається зі змісту позовної заяви, позивач вважає, що зазначені вище рішення міськради були прийняті незаконно внаслідок незабезпечення міським головою належної підготовки пленарного засідання 07.12.2018 року, т.б. в результаті його бездіяльності, а безпосередньо спірне рішення №1159-VII не аргументоване жодними правовим підставами, які б дозволяли зарахувати міському голові до своєї вислуги років в органах місцевого самоврядування 2 роки стажу державної служби, а прийняття рішення №1162-VII віднесено до повноважень виконавчого комітету Арцизької міської ради.

Разом з тим, судами обох інстанцій з матеріалів справи та пояснень представників відповідачів встановлено, що 07.12.2018 року Арцизькою міською радою було прийнято рішення №1159-VII «Про встановлення надбавки за вислугу років», яким, в свою чергу, у зв`язку з набуттям 16.11.2018 року міським головою ОСОБА_3 права на встановлення надбавки за вислугу років, стаж служби якого в органах місцевого самоврядування становить більше 5 років (т.б. 3 роки на посаді міського голови + 2 роки строкової військової служби), та на підставі ст.21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» та п.п.3,6 Постанови КМУ від 09.03.2016р. №268, вирішено встановити міському голові ОСОБА_3 з 17.11.2018р. надбавку за вислугу років в розмірі 15% до посадового окладу з урахуванням доплати за ранг.

Далі, по справі встановлено, що в той же день, т.б. 07.12.2018 року, Арцизькою міською радою було прийнято ще одне рішення №1162-VII «Про затвердження проектно-кошторисної документації», яким, в свою чергу, міськрада, діючи в межах наданих їй повноважень та на підставі положень ст.26 Закону України №280/97-ВР та «Порядку затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи» (затв. Постановою КМУ від 11.05.2011р. №560), затвердила 6 (шість) робочих проектів щодо капітального ремонту певних об`єктів інфраструктури міста Арциз Одеської області.

Відповідно до вимог ст.10 Закону №280/97-ВР, сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами

У відповідності до змісту вимог ст.16 вказаного Закону №280/97-ВР, органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону. Органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст.

Від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради, місцеві бюджети яких - є самостійними.

Державний же контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень (ст.20 ЗУ №280/97-ВР).

Окрім того, як вже зазначалося вище, правовідносини місцевих державних адміністрацій з органами місцевого самоврядування територіальних громад і їх посадовими особами безпосередньо врегульовані статтею 35 Закону України «Про місцеві державні адміністрації».

Так, як вбачається з приписів ст.35 вказаного Закону №586-XIV, місцеві державні адміністрації на відповідній території взаємодіють з сільськими, селищними і міськими радами, їх виконавчими органами та сільськими, селищними і міськими головами, сприяють у здійсненні ними власних повноважень місцевого самоврядування, зокрема у вирішенні питань економічного, соціального та культурного розвитку відповідних територій, зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування, контролюють виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади, розглядають та враховують у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб.

У разі розгляду місцевою державною адміністрацією питань, які зачіпають інтереси місцевого самоврядування, про це повідомляється заздалегідь відповідним органам місцевого самоврядування. Представники цих органів та посадові особи територіальних громад мають право брати участь у розгляді таких питань місцевою державною адміністрацією, висловлювати зауваження і пропозиції.

Голови місцевих державних адміністрацій, їх заступники, керівники структурних підрозділів місцевої державної адміністрації або їх представники мають право бути присутніми на засіданнях органів місцевого самоврядування та бути вислуханими з питань, що стосуються їх компетенції.

При цьому, слід наголосити й на тому, що як визначено цією ж статтею 35, місцеві державні адміністрації не мають права втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень.

Разом з тим, позивачем - Арцизькою районною державною адміністрацією Одеської області у своєму адміністративному позові не наведено та не надано будь-яких доказів та не наведено жодної норми бюджетного або іншого законодавства, яку було порушено Арцизькою міською радою при прийняті оскаржуваних рішень, які позивач просить скасувати.

Не зазначено також позивачем і про виконання відповідачами наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади, необхідності здійснення державного контролю та втручання у повноваження відповідачів шляхом звернення до суду в інтересах держави. Також, при розгляді справи судами обох інстанцій не встановлено і фактів бездіяльності Арцизького міського голови Міхова В . М . , внаслідок якої позивач вважає усі ці прийняті міською радою рішення протиправними.

Отже, враховуючи вищевикладене, судова колегія, оцінивши надані сторонами докази в їх сукупності, вважає, що суд 1-ї інстанції дійшов обґрунтованого висновку про правомірність оскаржуваних рішень міськради та відповідно, відсутність належних і достатніх підстав для задоволення позовних вимог.

До того ж, ще слід зазначити й про те, що відповідно до приписів ст.ст.9,77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а суд, згідно ст.90 цього ж Кодексу, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

А відповідно до ч.2 ст.77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Враховуючи вищевикладене, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції порушень норм матеріального і процесуального права при вирішенні даної справи не допустив, вірно встановив фактичні обставини справи та надав їм належної правової оцінки. Наведені ж у апеляційній скарзі доводи, правильність висновків суду не спростовують, оскільки ґрунтуються на припущеннях та невірному трактуванні норм матеріального права.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.315 КАС України, суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Отже, за таких обставин, колегія суддів апеляційного суду, діючи виключно в межах заявлених позовних вимог та доводів апеляційної скарги, відповідно до ст.316 КАС України, залишає цю апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення суду 1-ї інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст.308,310,315,316,321,322,325,329 КАС України, апеляційний суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Арцизької районної державної адміністрації Одеської області - залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 березня 2019 року - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст постанови виготовлено 22.07.2019р.

Головуючий у справі

суддя-доповідач: Ю.В. Осіпов

Судді: А.В. Бойко

Т.М. Танасогло