ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

26 червня 2019 року м. Дніпросправа № 0840/4026/18

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Божко Л.А. (доповідач),

суддів: Баранник Н.П., Дурасової Ю.В.,

за участю секретаря судового засідання Комар Н.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу заступника прокурора Запорізької області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 24.01.2019 р. (суддя Батрак І.В., повний текст ухвали складено 04.02.2019 р.) по справі за позовом ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до Василівської районної державної адміністрації Запорізької області про визнання розпорядження незаконним в частині-,

в с т а н о в и В:

27.09.2018 р. ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулися до Запорізького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Василівської районної державної адміністрації Запорізької області про визнання розпорядження незаконним в частині, де, посилаючись на те, що 26.03.2018 р. їх представнику на адвокатський запит відповідачем надано відповідь про те, що позивачі викликалися на засідання комісії з визначення та відшкодування збитків, заподіяних землевласникам та землекористувачам у Василівському районі Запорізької області та повідомлені про результати засідання комісії листом від 22.02.2018 р., до чого долучено розпорядження голови відповідача № 74 від 21.02.2018 р. «Про затвердження актів з визначення збитків, заподіяних Василівській міській та Степногірській селищній радам у вигляді неодержаних доходів за використання земельних ділянок без правовстановлюючих документів» та акт визначення збитків, заподіяних Василівській міській раді у вигляді неодержаного доходу за використання позивачами земельних ділянок без правовстановлюючих документів від 16.02.2018 р. Оскільки вважають розпорядження в частині незаконним, просять суд визнати розпорядження відповідача №74 від 21.02.2018 р. «Про затвердження актів з визначення збитків, заподіяних Василівській міській та Степногірській селищній радам у вигляді неодержаних доходів за використання земельних ділянок без правовстановлюючих документів» в частині затвердження акту визначення збитків, заподіяних Василівській міській раді Запорізької області у вигляді неодержаного доходу за використання позивачами земельної ділянки площею 0,1748 га без правовстановлюючих документів в розмірі 62 249,48 грн від 16.02.2018 р. - незаконним.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 24.01.2019 р. позовну заяву задоволено.

Рішення суду обгрунтовано тим, що відповідач не надав суду доказів, що спростували б доводи позивача, а тому не довів правомірності свого розпорядження.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції заступник прокурора Запорізької області подав апеляційну скаргу, де просив скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 24.01.2019 р., прийняти нове рішення, яким закрити провадження по справі.

Апеляційна скарга обгрунтована тим, що повноваження відповідача обмежувалися лише затвердженням акту про розмір збитків, але встановлені збитки не можуть бути примусово відшкодовані на підставі оскаржуваного розпорядження відповідача, оскільки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

В судовому засіданні апеляційної інстанції представник прокуратури просила задовольнити апеляційну скаргу, представник позивачів проти апеляційної скарги заперечував, інші особи, які приймають участь у справі, до суду не з`явилися, про дату слухання справи повідомлені належним чином.

Дослідивши матеріали справи, суд дійшов висновку про часткове задоволення апеляційної скарги та закриття провадження по справі в зв`язку з наступним.

З матеріалів справи вбачається, що 24.01.2018 до Василівської РДА Запорізької області надійшов лист Василівської міської ради Запорізької області № 03-01-19/158, де просили райдержадміністрацію скликати комісію з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам та нарахувати збитки, заподіяні Василівській міській раді у вигляді неодержаного доходу орендної плати за використання земельної ділянки без правовстановлюючих документів ОСОБА_1 та ОСОБА_2 .

На виконання даного листа головою райдержадміністрації прийнято розпорядження від 05.02.2018 № 54 «Про затвердження складу комісії з визначення та відшкодування розміру збитків, заподіяних Василівській міській та Степногірській селищній радам у вигляді неодержаного доходу за використання земельних ділянок без правовстановлюючих документів» та на засідання комісії, призначене на 16.02.2018 р. запрошені позивачі, які на засідання комісії не з`явилися.

З акту визначення збитків, заподіяних Степногірський селищній раді, у вигляді неодержаного доходу за використання громадянками ОСОБА_1 та ОСОБА_2 земельної ділянки без правовстановлюючих документів від 16.02.2018 вбачається, що на підставі договору купівлі-продажу від 13.04.2016 у позивачів виникло право власності на об`єкт незавершеного будівництва в АДРЕСА_1 , розташований на земельній ділянці площею 0,1748 га, кадастровий номер НОМЕР_2. У попереднього землекористувача земельна ділянка перебувала в оренді площею 0,1748 га для реконструкції незавершеного будівництва житлового будинку під житлово-готельний комплекс. Листами від 20.04.2016 № 02-01-19/0993 та від 20.04.2016 № 02-01-19/991 міська рада зверталася до позивачів про необхідність укладання договору оренди земельної ділянки, після чого 25.05.2016 р. вони зверталися до міської ради з заявою про надання їм дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).

Згідно ст. 123 Земельного кодексу України надання і користування земельних ділянок, зареєстрованих в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України «Про державний земельний кадастр» право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без змін її меж та цільового призначення здійснюється без укладання документації із землеустрою, в зв`язку з чим рішенням одинадцятої (позачергової) сесії Василівської міської ради від 28.07.2016 №26 ОСОБА_2 та ОСОБА_1 було передано в оренду земельну ділянку кадастровий НОМЕР_2 та зобов`язано в місячний термін укласти договір оренди землі. Але договори оренди в зазначений термін не були укладені, оскільки позивачі не погоджувалися з встановленою ставкою орендної плати 12% від нормативної грошової оцінки землі, в зв`язку з чим звернулися до міської ради з заявою про зниження ставки орендної плати за землю. Рішенням шістнадцятої сесії Василівської міської ради від 24.11.2016 № 35 встановлено ставку орендної плати в розмірі 3% від нормативної грошової оцінки землі терміном на один рік. Але незважаючи на зниження ставки орендної плати договір оренди так і не було укладено, плата за користування земельною ділянкою до міського бюджету не надходила, чим завдано збитків міському бюджету.

Судом встановлено, що на підставі розрахунків, комісією визначено розмір збитків, заподіяних Василівській міській раді внаслідок неодержаного доходу (орендної плати) за використання позивачами земельної ділянки площею 0,1748 га, в АДРЕСА_1 за період з 01.05.2016 по 31.12.2017р., що становить 62 249,48 грн., який підлягав відшкодуванню у місячний термін.

Крім того, 21.02.2018 року головою Василівської РДА прийнято оскаржуване позивачами розпорядження №74 від 21.02.2018 «Про затвердження актів з визначення збитків, заподіяних Василівській міській та Степногірській селищній радам у вигляді неодержаних доходів за використання земельних ділянок без правовстановлюючих документів», де п. 2 в частині затвердження акту визначення збитків, заподіяних Василівській міській раді Запорізької області у вигляді неодержаного доходу за використання позивачами земельної ділянки площею 0,17448 га без правовстановлюючих документів визначено збитки у розмірі 62 249,48 грн.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку, що оспорюване розпорядження голови Василівської РДА №74 від 21.02.2018 р. «Про затвердження актів з визначення збитків, заподіяних Василівській міській та Степногірській селищній радам у вигляді неодержаних доходів за використання земельних ділянок без правовстановлюючих документів» повинно бути розглянуто в порядку адміністративного судочинства.

Однак, за правовим висновком Верховного Суду України, викладеним у постанові від 10 жовтня 2017 року у справі № 210/5803/13-а за позовом ПП "Автокортеж" до виконкому Криворізької міськради про скасування рішення в частині визначення розміру збитків та їх розміру за користування земельною ділянкою, такий спір повинен розглядатися в порядку господарського (або цивільного) судочинства, оскільки вимоги позивача були спрямовані не на статусні та/чи процедурні повноваження органу місцевого самоврядування, а власне на правильність визначення збитків цим органом як розпорядником (власником) об`єкта власності - земельної ділянки.

Згідно зі ст. 2 КАС України У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

За правилами п. 1 ч. 2 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно п. 7 ч. 1 статті 4 КАС України термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особу, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно - владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

З матеріалів справи слідує, що виникнення спірних правовідносин у даній справі обумовлено як незгодою позивачів з визначенням суми збитків органом місцевого самоврядування, як розпорядником (власником) об`єкта власності земельної ділянки, так і правомірністю прийняття оскаржуваного розпорядження.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що « 1. До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: а) власні (самоврядні) повноваження: 1) підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо встановлення ставки земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, вилучення (викупу), а також надання під забудову та для інших потреб земель, що перебувають у власності територіальних громад; визначення в установленому порядку розмірів відшкодувань підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності за забруднення довкілля та інші екологічні збитки; встановлення платежів за користування комунальними та санітарними мережами відповідних населених пунктів;…».

Згідно зі ст. 12, 152, 157 Земельного кодексу України, до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, серед інших, і здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства, у тому числі шляхом відшкодування заподіяних збитків, що здійснюється органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, громадянами та юридичними особами, які використовують земельні ділянки, а також діяльність яких обмежує права власників і землекористувачів або погіршує якість земель, розташованих у зоні їх впливу, у тому числі внаслідок хімічного і радіоактивного забруднення території, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами і стічними водами.

Як слідує з матеріалів справи, предметом спору у цій справі є питання щодо правомірності дій відповідача як суб`єкта владних повноважень при ухваленні рішення щодо затвердження акту про визначення та відшкодування збитків власнику землі.

Згідно статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 157 Земельного кодексу України порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.

19 квітня 1993 року Кабінет Міністрів України своєю постановою № 284 затвердив Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, змістом пунктів 2, 3 якого передбачено, що розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії. Тобто повноваження відповідача обмежується лише затвердженням актів, де обчислені в установленому порядку розміри відшкодувань збитків, завданих органу місцевого самоврядування.

Щодо відшкодування виявлених збитків, то вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення міської ради чи розпорядження районної державної адміністрації. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Відповідно до ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, однак, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.

Тобто, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб`єкта владних повноважень, яке порушує безпосередньо права чи обов`язки позивача.

Але, як вбачається з матеріалів справи, оскаржуваним розпорядженням голови Василівської РДА, лише, затверджено акт про розмір збитків, а встановлені збитки не можуть бути примусово відшкодовані на підставі вказаного розпорядження відповідача, оскільки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів апеляційної інстанції дійшла висновку, що права позивачів в цій справі не можуть бути порушені внаслідок затвердження головою Василівської РДА акту про розмір збитків, завданих Василівській міськраді, як власнику землі за час користування позивачами земельною ділянкою з порушенням земельного законодавства.

Отже, встановлена правова природа оскаржуваного розпорядження голови Василівської РДА унеможливлює здійснення судового розгляду вимог про визнання незаконним та скасування даного розпорядження в частині затвердження акту визначення збитків, а тому провадження у цій справі підлягає закриттю.

Подібна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду по справі № 750/10172/17, провадження № 11-796апп18 від 23 січня 2019 року.

Приймаючи до уваги вищевикладене, суд апеляційної інстанції не погоджується з висновком суду першої інстанції про задоволення адміністративного позову, та вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити, рішення суду скасувати та провадження по справі закрити.

Керуючись ст. ст. 238,315,317,321,322 КАС України, суд -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу заступника прокурора Запорізької області - задовольнити.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 24.01.2019 р. - скасувати, провадження по справі закрити.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення, та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня проголошення.

Головуючий - суддя Л.А. Божко

суддя Н.П. Баранник

суддя Ю.В. Дурасова