ОКРЕМА  ДУМКА

суддів Великої Палати Верховного Суду Антонюк Н. О., Гудими Д. А., Золотнікова  О.  С., Прокопенка О. Б ., Яновської О.  Г.

у справі № 826/13768/16 (провадження № 11-609апп18)

за позовом Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Генеральної прокуратури України (далі - САП) до Міністерства екології та природних ресурсів України (далі - Мінприроди), Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра), третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Парі» (далі - ТОВ «Парі»), про визнання недійсним рішення і наказу в частині та спеціального дозволу.

Короткий виклад історії справи

29 серпня 2016 року САПзвернулася до суду з позовом до Мінприроди, Держгеонадр, у якому з урахуванням уточнень позовних вимог просила:

- визнати недійсним протокольне рішення міжвідомчої робочої групи з питань надрокористування від 30 грудня 2010 року № 10-11 у частині погодження надання ТОВ «Парі» дозволу на користування надрами з метою видобування природного газу на Нікловицькому родовищі;

- визнати недійсним наказ Мінприроди від 10 січня 2011 року № 6 в тій частині, якою оформлено й видано ТОВ «Парі» спеціальний дозвіл на користування надрами Нікловицького родовища від 13 січня 2011 року № 5386;

- визнати недійсним спеціальний дозвіл на користування надрами від 13 січня 2011 року № 5386, виданий Міністерством охорони навколишнього природного середовища України ТОВ «Парі» з метою видобування природного газу на Нікловицькому родовищі.

Суди попередніх інстанцій установили, що предметом позову є протокольне рішення міжвідомчої робочої групи з питань надрокористування від 30 грудня 2010 року № 10-11 у частині погодження надання ТОВ «Парі» дозволу на користування надрами з метою видобування природного газу на Нікловицькому родовищі, наказ Мінприроди від 10 січня 2011 року № 6 у тій частині, якою оформлено й видано ТОВ «Парі» спеціальний дозвіл на користування надрами Нікловицького родовища від 13 січня 2011 року № 5386 та спеціальний дозвіл на користування надрами від 13 січня 2011 року № 5386, виданий Міністерством охорони навколишнього природного середовища України ТОВ «Парі» з метою видобування природного газу на Нікловицькому родовищі.

Вважаючи недійсними вказані вище рішення, наказ та дозвіл, 29 серпня 2016 року позивач звернувся із цим позовом до суду.

Вимоги про визнання недійсними оскаржуваних рішень САП обґрунтовує порушенням установленого порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами при розгляді документів, поданих TOB «Парі», а саме тим, що спеціальний дозвіл на користування надрами видано 13 січня 2011 року без погодження Львівської обласної ради, яке було отримано лише 18 жовтня 2011 року.

При цьому позивач зазначив, що таке порушення було виявлено в ході здійснення процесуального керівництва у кримінальному провадженні від 16 червня 2015 року № 42015000000001142 за фактом вчинення неправомірних дій службовими особами Мінприроди при видачі у 2010 - 2012 роках спеціальних дозволів на користування надрами та стало очевидним 18 квітня 2016 року після отримання від Мінприроди (лист від 15 квітня 2016 року № 5/3-15/3830-16) завіреної належним чином копії наказу цього органу від 06 серпня 2010 року № 326 і додатку до нього та його вивчення, що дозволило зробити висновок про можливість передачі отриманої інформації для її використання уповноваженим органом у судовому процесі без шкоди для судового розслідування. А відтак, на думку позивача, строк звернення до суду він не пропустив.

Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 28 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року, залишив без розгляду позовну заяву САПз підстав пропущення позивачем строку звернення до адміністративного суду, встановленого частиною другою статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; тут і далі - у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), без поважних причин.

Залишаючи позовну заяву САПбез розгляду з підстави пропуску нею строку звернення до адміністративного суду, передбаченого частиною другою статті 99 КАС України, суд першої інстанції виходив з того, що про наявність обставин, які є підставою для звернення до суду з позовом про визнання недійсними оскаржуваних рішень, позивач повинен був дізнатися ще в січні 2016 року під час здійснення процесуального керівництва у кримінальному провадженні № 42015000000001142 та ознайомлення зі змістом листа Львівської обласної ради від 21 січня 2016 року № 02-вих-95. Крім цього, документи, на підставі яких ТОВ «Парі» отримало оскаржуваний дозвіл, знаходилися в матеріалах зазначеного кримінального провадження з жовтня 2015 року. До того ж обставини отримання позивачем 18 квітня 2016 року копії наказу Мінприроди від 06 серпня 2010 року № 326 не впливають на перебіг строку звернення до адміністративного суду, оскільки процедура видачі спеціального дозволу та правові наслідки некомплектності поданих документів регулюються Порядком надання у 2010 році спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 червня 2010 року № 596, а не документом Мінприроди, що визначає порядок взаємодії його структурних підрозділів. Отже, з огляду на цей Порядок, позивач міг виявити ймовірні порушення при отриманні ТОВ «Парі» спеціального дозволу без необхідного погодження Львівської обласної ради.

Також суд зазначив, що позивач не просив визнати причини пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними та не надав відповідних доказів, які б свідчили про таку поважність. При цьому суд першої інстанції, мотивуючи своє рішення, використав практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) в рішеннях «Стаббінгс на інші проти Сполученого Королівства», «Девеер проти Бельгії» про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, у тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав.

Залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, апеляційний суд дійшов висновку, що шестимісячний строк на оскарження спірних рішень повинен обчислюватися з дати їх винесення. Такий висновок суду узгоджується з висновком Верховного Суду України, викладеним у постанові від 03 листопада 2015 року у справі № 810/2041/14, відповідно до якого статтею 99 КАС України встановлюється шестимісячний строк для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень і обчислення цього строку починається з дня виникнення підстав, що дають право на таке звернення; підставою для такого звернення є факт порушення, вчинений у певний час, а не факт, коли стало про це відомо прокурору.

Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду

Велика Палата Верховного Суду погодилась з висновками судів попередніх інстанцій про залишення позовної заяви без розгляду, оскільки позивач, звернувшись 29 серпня 2016 року до суду із цим позовом, у якому просив визнати недійсними оскаржувані рішення від 30 грудня 2010 року, 10 та 13 січня 2011 року, пропустив строк звернення до суду, доказів поважності причин пропуску строку звернення до суду не надав.

При цьому Велика Палата Верховного Суду не вбачала підстав для відступлення від висновку, викладеного в постанові Верховного Суду України від 03 листопада 2015 року у справі № 810/2041/14, щодо застосування норм права у подібних правовідносинах.

Велика Палата Верховного Суду також вказала, що положення частин третьої та четвертої статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (у редакції з 01 січня 2016 року; далі - Закон № 1697-VII) регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

На обґрунтування своєї позиції Велика Палата Верховного Суду зазначила, що з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб'єкта владних повноважень.

Початок перебігу строку, встановленого для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень, не пов'язується з моментом створення такого суб'єкта чи наділення його відповідними функціями та компетенцією, адже іншепризводить до можливості держави через такі дії практично необмежено у часі реалізувати право на звернення з позовом за власним волевиявленням.

Таким чином, за своєю правовою природою повідомлення прокурором відповідного суб'єкта владних повноважень про майбутнє звернення прокурора до суду, витребування ним документів для підтвердження підстав представництва в суді не може слугувати механізмом продовження встановлених законом строків звернення до суду з адміністративним позовом, оскільки це призведе до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах, порушення стабільності у діяльності суб'єктів владних повноважень щодо виконання ними своїх функцій.

Підставою звернення прокурора з вимогами до адміністративного суду є порушення або загроза порушення інтересів держави у випадках, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Установлені статтею 99 КАС України строки покликані забезпечити належне здійснення правосуддя і дотримання принципів визначеності, і сторонам слід очікувати, що ці норми будуть застосовані.

Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що обставини виявлення прокурором під час здійснення процесуального керівництва у кримінальному провадженні відповідних порушень інтересів держави, які підлягають захисту в суді, поза межами строку звернення до суду повинні враховуватися судами як поважні причини пропуску строку звернення до адміністративного суду, якщо прокурор звернувся до суду протягом шести місяців з дня виявлення таких порушень. Проте направлення прокурором листів до відповідних державних органів щодо здійснення заходів захисту інтересів держави не зупиняє та не перериває перебігу встановленого процесуальним законом шестимісячного строку звернення до суду.

Підстави і мотиви для висловлення окремої думки

Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.

Залишаючи без змін оскаржувані судові рішення про залишення без розгляду позовної заяви САП з підстав пропущення позивачем строку звернення до адміністративного суду, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що за статтею 99 КАС України у випадках звернення до суду суб'єкта владних повноважень (прокурора) відлік строку для такого звернення цей Кодекс пов'язує з виникненням підстав, що надають цьому суб'єкту право на таке звернення, проте із цим висновком не погоджуємося з огляду на таке.

Частиною третьою статті 6 КАС Українипередбачено, що суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Строк звернення до адміністративного суду визначений у статті 99 КАС України.

Відповідно до частини першої зазначеної статті КАС України адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Частиною другою статті 99 КАС Українивстановлено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення передбачених законом вимог. Для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень щодо справ, зазначених у пункті 5 частини першої статті 183-2 цього Кодексу, встановлюється 15-денний строк, який обчислюється з дня виявлення суб'єктом владних повноважень підстав для звернення до адміністративного суду. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень.

Проаналізувавши зміст статті 99 КАС України, на нашу думку, можна дійти висновку, що у випадках звернення до суду суб'єкта владних повноважень відлік строку для звернення до суду цей Кодекс пов'язує з настанням підстав, що надають йому право на таке звернення, а не з часом, коли цей суб'єкт дізнався або повинен був дізнатися про порушення відповідних інтересів держави.

Оскаржувана ухвала суду апеляційної інстанції ґрунтується на висновку, що підставою для звернення прокурора з позовом є факт порушення, вчинений у певний час, а не факт, коли про це стало відомо прокурору. Такий правовий висновок наведено у постанові Верховного Суду України від 03 листопада 2015 року у справі № 810/2041/14.

Відповідно до такої правової позиції сплив шестимісячного строку з моменту вчинення порушення (незалежно від причин) призводить до пропуску строку звернення до суду, унеможливлює звернення суб'єкта владних повноважень, зокрема й прокурора, на захист інтересів держави в порядку адміністративного судочинства. Такий правовий підхід має наслідком неможливість ефективного захисту інтересів держави в адміністративному судочинстві від порушень, про які було невідомо або які приховувалися протягом шести місяців з дня їх вчинення.

Вважаємо за необхідне відступити від висновку Верховного Суду України в цій категорії справ.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Згідно із частиною четвертою цієї ж статті Закону № 1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Водночас прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Отже, обставини витребовування прокурором під час кримінальних проваджень документів з метою виявлення порушень під час прийняття рішення, що у подальшому було оскаржене позивачем до суду, та направлення листів щодо самостійного вжиття заходів суб'єктом владних повноважень, який таке рішення прийняв, повинні враховуватися судом під час вирішення питань виникнення підстав та дотримання строків звернення з позовом до суду.

Ураховуючи вимоги частини другої статті 99 КАС України, вважаємо за необхідне зазначити, що у разі звернення прокурора із самостійним позовом, шестимісячний строк звернення до суду слід обчислювати з дня виникнення відповідних підстав, які дають йому право на пред'явлення позову.

Аналіз частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

У постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду вже зробив правовий висновок щодо застосування частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII, з яким ми погоджуємося.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокурором у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Матеріалами справи установлено, що підставою для звернення прокурора з цим позовом до суду стало виявлення ознак порушення відповідачами законодавства під час розгляду документів та надання спеціальних дозволів на користування надрами ТОВ «Парі», що, на думку прокурора, свідчить про порушення інтересів держави.

Водночас, з'ясовуючи підстави представництва відповідно до статті 131-1 Конституції Українита частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII, САП повинна була пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави або робить це неналежним чином, або відповідний орган відсутній.

З матеріалів справи вбачається, що прокуратура надсилала Міністру екології та природних ресурсів матеріали для вжиття заходів реагування в межах наданої компетенції, який надав відповідне доручення Держгеонадрам, про що свідчать листи заступника Генерального прокурора України - керівника САП від 30 травня 2016 року № 06-22389-15 та Міністра екології та природних ресурсів від 07 червня 2016 року № 5/1-6/5311-16 (а. с. 48-58, т. 1). У відповіді від 08 серпня 2016 року № 13704/13/04-16, що надійшла до Генеральної прокуратури України 12 серпня 2016 року за вхідним № 180098-16, Держгеонадра повідомило Генеральну прокуратуру України про те, що захист інтересів держави здійснювати не буде (а. с. 61-63, т. 1).

Таким чином, саме з 12 серпня 2016 року були встановлені обставини, передбачені частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII, і у прокурора виникли підстави для звернення з самостійним позовом на захист інтересів держави.

Пересвідчившись у тому, що суб'єкт владних повноважень усупереч вимогам закону не буде здійснювати захист інтересів держави, САП звернулася з цим позовом до адміністративного суду 29 серпня 2016 року.

Зважаючи на дату виникнення підстави для звернення прокурора до суду і дату звернення з цим адміністративним позовом, можна дійти висновку, що САП подала адміністративний позов в межах шестимісячного строку звернення до суду, передбаченого частиною другою статті 99 КАС України.

За наведених обставин вважаємо, що висновок судів попередніх інстанцій про залишення адміністративного позову САП без розгляду з підстав пропуску прокурором шестимісячного строку звернення до суду є помилковим. Відтак касаційна скарга позивача про скасування оскаржуваних судових рішень підлягала задоволенню, а справа - направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Судді Великої Палати

Верховного Суду                                                                                                 Н. О. Антонюк

                                                                                                                                  Д. А. Гудима

                                                                                                                                  О. С. Золотніков

                                                                                                                                  О. Б. Прокопенко

                                                                                                                                  О. Г. Яновська