ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 листопада 2009 року Судова колегія Одеського апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого Золотнікова О.С.,
суддів: Бойка А.В. та Кравець О.О.,
при секретарях Руденко І.Ю. та Бідній К.С.,
за участю представника позивача Біланчина Я.В. та представника відповідача Шевченко Ю.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі апеляційну скаргу голови Одеської обласної ради на постанову Приморського районного суду м. Одеси від 25 жовтня 2007 року по справі за адміністративним позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Термопал» до Одеської обласної ради про скасування рішення та зобов’язання виконати певні дії, -
В С Т А Н О В И Л А:
У вересні 2007 року ТОВ «Термопал» звернулось до суду з позовом до Одеської обласної ради. Із врахуванням уточнень до позовної заяви позивач просив визнати протиправними дії та скасувати рішення постійної комісії обласної ради з питань земельних відносин та адміністративно-територіального устрою (протокол № 9) від 13 серпня 2007 року та рішення погоджувальної ради обласної ради від 14 серпня 2007 року в частині погодження проекту рішення щодо погодження передачі позивачу в оренду земельної ділянки для несільськогосподарських потреб на території Красносільської сільської ради Комінтернівського району Одеської області після остаточного визначення меж села Красносілка. Одночасно позивач просив зобов’язати відповідача погодити Проект із землеустрою та прийняти на черговій сесії рішення «Про погодження передачі в оренду ТОВ «Термопал» земельної ділянки для несільськогосподарських потреб на території Красносільської сільської ради Комінтернівського району Одеської області».
В обґрунтування заявлених вимог зазначалося, що ТОВ «Термопал» придбало об’єкт нерухомого майна, розташований в Одеській області, Комінтернівському районі, на 21-му км. Старокиївського шосе, 30. Відповідно до діючого законодавства позивач з дозволу Одеської обласної державної адміністрації розробив проект, який узгодив з відповідними державними органами. 06 серпня 2007 року на засіданні постійної комісії з питань земельних відносин та адміністративно-територіального устрою було одноголосно підтримано проект рішення обласної ради «Про погодження передачі в оренду ТОВ «Термопал» земельної ділянки для несільськогосподарських потреб на території Красносільської сільської ради Комінтернівського району Одеської області» (протокол № 8). Однак вже 13 серпня 2007 року рішенням постійної комісії з питань земельних відносин та адміністративно-територіального устрою Одеської обласної ради встановлено, що погодження зазначеної земельної ділянки доцільно провести після остаточного визначення меж села Красносілка. Рішення комісії від 13 серпня 2007 року винесено без участі представника ТОВ «Термопал» та не відповідає вимогам чинного законодавства.
Постановою Приморського районного суду м. Одеси від 25 жовтня 2007 року позовні вимоги ТОВ «Термопал» задоволено. Скасовано рішення постійної комісії Одеської обласної ради з питань земельних відносин та адміністративно-територіального устрою від 13 серпня 2007 року (протокол № 9) і рішення погоджувальної ради Одеської обласної ради від 14 серпня 2007 року у частині рішення Одеської обласної ради щодо погодження передачі в оренду ТОВ «Термопал» земельної ділянки для несільськогосподарських потреб на території Красносільської сільської ради Комінтернівського району Одеської області після остаточного коригування, встановлення та визначення меж села Красносілка. Зобов’язано Одеську обласну раду погодити Проект із землеустрою та прийняти на черговій сесії у 2007 році рішення про погодження передачі в оренду ТОВ «Термопал» земельної ділянки загальною площею 0,531763 га забудованих земель в довгострокову оренду терміном на 10 років для обслуговування та експлуатації виробничої бази, за адресою 21-й км. Старокиївського шосе, 30, із земель промисловості на території Красносільської сільської ради Комінтернівського району Одеської області.
Не погоджуючись з постановленим по справі судовим рішенням, голова Одеської обласної ради в апеляційній скарзі зазначає, що судом порушено норми матеріального права. Так, судом першої інстанції не прийнято до уваги зміст п. п. 4.1.2 п. 4.1 розділу 4 Регламенту Одеської обласної ради V скликання, затвердженого рішенням від 23 червня 2006 року № 18, щодо обов’язковості рішення постійної комісії для винесення на пленарному засіданні обласної ради позитивного рішення по передачі земельної ділянки в оренду. Проекти рішень, які готують постійні комісії, відповідно до п. п. 13.1.1 п. 13.1 ст. 13 Положення про постійні комісії обласної ради V скликання, затвердженого рішенням від 25 квітня 2007 року № 274, не є обов’язковою підставою для винесення на пленарному засіданні позитивного рішення. Висновки та рекомендації постійної комісії носять лише рекомендаційний характер і не є нормативно-правовими актами чи правовими актами індивідуальної дії в розумінні п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС України. Крім того, зобов’язання обласної ради погодити проект землеустрою суперечить Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» щодо прийняття рішень депутатами місцевої ради на основі колективного і вільного обговорення питань, віднесених до відання відповідної ради. У зв’язку з викладеним в апеляційній скарзі ставиться питання про скасування постанови суду першої інстанції та винесення нової постанови із відмовою у задоволенні позовних вимог.
Заслухавши суддю - доповідача, виступи представника відповідача в підтримку апеляційної скарги, а також представника позивача, який вважав за необхідне залишити постановлене судове рішення без змін, розглянувши матеріали справи та перевіривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про необхідність її часткового задоволення.
Судом встановлено, що відповідно до Свідоцтва про право власності на нерухоме майно серії САА № 442683 від 29 грудня 2005 року, виданого на підставі рішення сесії Красносільської сільської ради Комінтернівського району Одеської області від 24 грудня 2005 року № 684-ІV, ТОВ «Термопал» є власником об’єкту нерухомого майна (виробничо – адміністративного комплексу), що розташований за адресою: Одеська обл., Комінтернівський р-н, Красносільська сільська рада, 21-й км Старокиївського шосе, буд. 30.
Розпорядженням Одеської обласної державної адміністрації № 314/А-2006 від 27 квітня 2006 року дозволено ТОВ «Термопал» замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,531763 га забудованих земель у довгострокову оренду строком на 10 років для обслуговування та експлуатації виробничої бази із земель промисловості, що перебувають у запасі на території Красносільської сільської ради (поза межами населеного пункту) Комінтернівського району Одеської області.
Розроблений позивачем проект землеустрою узгоджено з відповідними державними органами, пройшов землевпорядну експертизу, погоджений з Комінтернівською районною державною адміністрацією, Комінтернівською районною радою, Красносільською районною радою та направлений до Одеської обласної ради.
Проект землеустрою розглянуто на засіданні постійної комісії Одеської обласної ради з питань земельних відносин та адміністративно-територіального устрою від 13 серпня 2007 року та на погоджувальній раді обласної ради від 14 серпня 2007 року. За результатами розгляду постійною комісією обласної ради та погоджувальною радою прийнято рішення про доцільність погодження проекту землеустрою після коригування меж села Красносілка Комінтернівського району Одеської області.
Вирішуючи справу, суд першої інстанції обґрунтовано виходив з того, що позивач звернувся до відповідача щодо погодження проекту землеустрою у встановленому законом порядку за наявності всіх передбачених чинним законодавством документів, а тому відповідач повинен був розглянути питання про погодження проекту та винести відповідне рішення у порядку і строки, що передбачені ст. 123 Земельного кодексу України.
Проте, з висновком суду першої інстанції про повне задоволення вимог позивача погодитися не можна.
Так, відповідно до п. «б» ст. 8 Земельного кодексу України в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин та винесення рішення судом першої інстанції, до повноважень обласних рад у галузі земельних відносин на території області належала підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок із земель державної власності, що проводяться органами виконавчої влади.
Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлений ст. 123 Земельного кодексу України. Згідно ч. 7 названої статті Кодексу в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин та винесення рішення судом першої інстанції, при наданні земельної ділянки у користування обласними державними адміністраціями обласні ради за місцем розташування земельної ділянки подають свій висновок щодо проекту землеустрою відведення земельної ділянки обласній державній адміністрації.
Як встановлено матеріалами справи, розроблений позивачем на підставі Розпорядження Одеської обласної державної адміністрації № 314/А-2006 від 27 квітня 2006 року проект землеустрою відведення земельної ділянки, узгоджений з відповідними державними органами, разом з висновком землевпорядної експертизи, погодженнями з Комінтернівською районною державною адміністрацією, Комінтернівською районною радою, Красносільською районною радою у серпні 2007 року подано до Одеської обласної ради.
На підставі наведених вище положень чинного на час виникнення спірних правовідносин законодавства наданий позивачем проект землеустрою відведення земельної ділянки підлягав розгляду Одеською обласною радою в строки, встановлені ч. 6 ст. 123 Земельного кодексу України, що відповідачем зроблено не було.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Згідно частин 1 та 8 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» обласна рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Голова обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.
На підставі ч. 1 ст. 47 названого Закону постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. Частинами 4 та 10 названої статті Закону встановлено, що постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями. За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації. Висновки і рекомендації постійної комісії приймаються більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії, а в разі його відсутності - заступником голови або секретарем комісії. Протоколи засідань комісії підписуються головою і секретарем комісії.
Згідно п. 21 ч. 1 ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» питання регулювання земельних відносин вирішуються відповідно до закону виключно на пленарних засіданнях обласної ради.
Системний аналіз наведених вище положень процесуального та матеріального законів призводить до висновку, що під рішеннями обласної ради (нормативно-правовими актами чи правовими актами індивідуальної дії), які відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС України можуть бути оскаржені в порядку адміністративного судочинства, слід розуміти рішення обласної ради та розпорядження голови обласної ради. При цьому висновки і рекомендації постійних комісій, викладені в протоколах засідань комісій, рішеннями органу місцевого самоврядування не являються, а, отже, і не підлягають скасуванню в судовому порядку.
На підставі викладеного, колегія суддів апеляційного суду приходить до висновку, що на момент розгляду справи судом першої інстанції для повного захисту прав та інтересів позивача, із застосуванням положень ч. 2 ст. 11 КАС України про можливість виходу суду за межі позовних вимог, підлягали задоволенню вимоги по визнанню протиправною бездіяльності Одеської обласної ради стосовно не розгляду питання щодо погодження передачі в оренду ТОВ «Термопал» земельної ділянки для несільськогосподарських потреб та зобов’язання відповідача розглянути зазначене питання у встановленому законом порядку.
При цьому зобов’язання судом першої інстанції Одеської обласної ради погодити Проект із землеустрою та прийняти на черговій сесії у 2007 році рішення про погодження передачі в оренду ТОВ «Термопал» земельної ділянки суперечить положенням п. 21 ч. 1 ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ч. 1 ст. 20 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад».
Враховуючи, що судом першої інстанції при розгляді справи порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, постановлене судове рішення на підставі п. 4 ч. 1 ст. 202 КАС України підлягає скасуванню із винесенням нової постанови про часткове задоволення вимог позивача.
Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння будівництву» від 16 вересня 2008 року № 509-VI внесено зміни до Земельного кодексу України, якими виключено п. «б» ст. 8 названого Кодексу, тобто норми стосовно надання обласною радою висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок із земель державної власності, що проводяться органами виконавчої влади, та викладено в новій редакції ст. 123 цього Кодексу. Вказаний Закон України набрав чинності з 14 жовтня 2008 року.
Оскільки після внесення змін до Земельного кодексу України чинне законодавство не передбачає надання обласною радою висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок із земель державної власності, що проводяться органами виконавчої влади, однак при цьому відповідачем не повернуто позивачеві пакет документів щодо надання земельної ділянки в оренду, колегія суддів апеляційного суду для повного захисту прав та інтересів позивача, на підставі ч. 2 ст. 11 КАС України, вважає за необхідне вийти за межі позовних вимог, визнавши протиправною бездіяльність Одеської обласної ради стосовно не розгляду питання щодо погодження передачі в оренду ТОВ «Термопал» земельної ділянки в період з 13 серпня 2007 року по 13 жовтня 2008 року (останній день чинності п. «б» ст. 8 Земельного кодексу України), а також зобов’язавши Одеську обласну раду повернути ТОВ «Термопал» пакет документів щодо передачі в оренду земельної ділянки.
Керуючись ст. ст. 195, 196, 198, 202, 205, 207, 254 КАС України, судова колегія, –
П О С Т А Н О В И Л А:
Апеляційну скаргу голови Одеської обласної ради задовольнити частково.
Постанову Приморського районного суду м. Одеси від 25 жовтня 2007 року скасувати.
Прийняти нову постанову, якою позовні вимоги товариства з обмеженою відповідальністю «Термопал» задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Одеської обласної ради стосовно не розгляду питання щодо погодження передачі в оренду ТОВ «Термопал» земельної ділянки для несільськогосподарських потреб на території Красносільської сільської ради Комінтернівського району Одеської області в період з 13 серпня 2007 року по 13 жовтня 2008 року.
Зобов’язати Одеську обласну раду повернути ТОВ «Термопал» пакет документів щодо передачі в оренду ТОВ «Термопал» земельної ділянки для несільськогосподарських потреб на території Красносільської сільської ради Комінтернівського району Одеської області.
В іншій частині відмовити товариству з обмеженою відповідальністю «Термопал» у задоволенні позовних вимог.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з моменту проголошення, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого Адміністративного Суду України протягом одного місяця з дня набрання законної сили судовим рішенням апеляційного суду.
Повний текст постанови виготовлено 09 листопада 2009 року.
Головуючий:
Судді: