П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

13 березня 2019 р.м.ОдесаСправа № 420/5931/18

П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Коваля М.П.,

суддів - Вербицької Н.В.,

- Джабурії О.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі апеляційну скаргу Народного депутата України Гончаренка Олексія Олексійовича на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду, прийняту 10 грудня 2018 року у складі суду судді Андрухіва В.В. про відкриття провадження по справі за позовом ОСОБА_4 до Народного депутату України Гончаренка Олексія Олексійовича про визнання незаконною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

У листопаді 2018 року до Одеського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_4 до Народного депутату України Гончаренка Олексія Олексійовича, в якій позивач просить суд:

- визнати незаконною бездіяльність народного депутата України Гончаренка О.О., яка полягає у систематичному зволіканні обов'язків народного депутата України згідно ч.13 ст.24 Закону України "Про статус народного депутата України", у відповідності до якої народний депутат розглядає усі одержані ним пропозиції, заяви та скарги виборців, узагальнює їх, за необхідності вносить відповідні пропозиції до Верховної Ради України та її органів, а також до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а не надає зухвалі відписки, що ОСОБА_4 належить звернутися з порушеними питаннями до будь-яких закладів, державних установ чи суду, тільки но не до нього, шановного;

- визнати незаконною бездіяльність народного депутата України Гончаренка О.О., яка полягає у зволіканні ним Закону України "Про звернення громадян" та ненаданні відповіді на жодне з 2-х письмових звернень від 26.07.2018 р., наданих особисто до його громадської приймальні;

- зобов'язати народного депутата України Гончаренка О.О. надати відповіді на 2 звернення від 26.07.2018 р.;

- зобов'язати народного депутата України в процесі розгляду звернень громадян та надання відповіді суворо дотримуватися своїх обов'язків як народного депутата та його величі закону України "Про статус народного депутата України", а саме : ч.13 ст.24 означеного закону.

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року відкрито загальне позовне провадження в адміністративній справі за позовною заявою ОСОБА_4 до народного депутата України Гончаренка Олексія Олексійовича про визнання незаконною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії.

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції від 10 грудня 2019 року про відкриття провадження у справі, наголошуючи на порушенні судом першої інстанції правил підсудності.

В обґрунтування апеляційної скарги відповідач зазначає, що народні депутати України, в силу норм Конституції України та Закону України «Про статус народного депутата України» від 17.11.1992 № 2790-XII з подальшими змінами та доповненнями (далі - Закон України «Про статус народного депутата України»), з урахуванням положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не наділені владними управлінськими функціями, а тому не можуть бути відповідачами як суб'єкти владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління. На думку апелянта, народний депутат України не є ані посадовою, ані службовою особою органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, а є учасником законотворчої діяльності, не відноситься до суб'єктів владних повноважень і не наділений владними управлінськими функціями. Враховуючи викладене, апелянт зазначає, що з урахуванням того, що даний спір на його думку не є публічно-правовим та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства у зв'язку з тим, що народний депутат України особисто не здійснює владних управлінських функцій та не наділений правом видавати акти індивідуальної чи загальної дії, які є обов'язковими для виконання, відповідно при прийнятті ухвали про відкриття провадження по справі від 10.12.2018 року Одеським окружним адміністративним судом було допущено порушення норм процесуального права.

До суду апеляційної інстанції надійшов відзив на апеляційну скаргу позивача ОСОБА_4, в якій позивач просить суд зокрема прийняти рішення, яким відмовити відповідачу у задоволенні його апеляційної скарги та повернути матеріали адміністративної справи до суду першої інстанції для здійснення судового розгляду справи по суті.

В обґрунтування відзиву на апеляційну скаргу позивач, не погоджуючись із аргументами апеляційної скарги, відповідно до яких народний депутат України не є ані посадовою, ані службовою особою органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, а є учасником законотворчої діяльності, не відноситься до суб'єктів владних повноважень і не наділений владними управлінськими функціями, посилається на положення Закону України «Про статус народного депутата України». Так, посилаючись на норми статті 24 зазначеного Закону, позивач вказує, що до обов'язків відповідача як народного депутата України входить, зокрема, обов'язок постійно підтримувати зв'язки з виборцями, вивчати громадську думку, потреби і запити населення, а у разі необхідності повідомляти про них Верховну Раду України та її органи, вносити пропозиції та вживати в межах своїх повноважень заходи щодо їх врахування в роботі органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій; обов'язок розглядати звернення виборців відповідно до вимог та в порядку, встановленому Законом України "Про звернення громадян" від 02.10.1996 № 393/96-ВР з подальшими змінами та доповненнями (далі - Закон України "Про звернення громадян"); здійснювати безпосередньо або із залученням своїх помічників-консультантів, представників громадськості контроль за розглядом у органах державної влади та органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах та організаціях пропозицій, заяв та скарг громадян, які надійшли на його ім'я.

При прийняття оскаржуваної ухвали про відкриття провадження у справі за адміністративним позовом ОСОБА_4 до Народного депутата України Гончаренка Олексія Олексійовича про визнання незаконною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії суд першої інстанції виходив з того, що зазначений спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства та підсудний Одеському окружному адміністративному суду.

Розглянувши матеріали справи, проаналізувавши доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України та ст. 5 КАС України в порядку адміністративного судочинства.

Згідно з частиною першою статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

За змістом пункту 2 частини першої статті 4 КАС України, публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.

Відповідно до пункту 17 частини 1 статті 4 статті 4 КАС України, публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Разом з тим, у відповідності до положень пункту 7 частини 1 статті 4 статті 4 КАС України суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Отже, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.

При цьому, під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Як вбачається колегією суддів апеляційної інстанції з матеріалів справи, обґрунтовуючи свої вимоги, М.І. Десятніков посилається на бездіяльність народного депутата України Гончаренка О.О. у зв'язку з ненаданням відповіді на письмові звернення позивача, подані до громадської приймальні відповідача в порядку Закону України «Про звернення громадян» , а також просить зобов'язати відповідача надати відповідь на вищевказані звернення з урахуванням вимог Законів України «Про статус народного депутата України» та «Про звернення громадян».

Колегія суддів зазначає, що визначаючи юрисдикцію спору за критерієм предметності (об'єктом спору), варто встановити, чи вчинені оскаржувані дії, бездіяльність або прийнято рішення суб'єктом публічно-правових відносин в межах його компетенції або на виконання владних повноважень та чи зачіпаються при цьому права, свободи, інтереси позивача.

З'ясовуючи питання про наявність чи відсутність публічно-правового спору за критерієм суб'єктного складу, необхідно виходити з правового статусу суб'єктів спору у відносинах, що передували його виникненню.

За правилами частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Таким чином, об'єктом публічно-правових відносин потрібно вважати рішення, дії або бездіяльність усіх без винятку суб'єктів владних повноважень, а отже, і народного депутата, який здійснює діяльність на державній політичній посаді, тобто, перебуває на публічній службі. Проте варто відзначити, що це не будь-які рішення, дії або бездіяльність, а лише ті, що приймаються або вчиняються у зв'язку з виконанням правового обов'язку або у зв'язку зі здійсненням передбаченого законодавством права. Такі дії можуть бути пов'язані зі щоденною роботою, тобто владні управлінські функції суб'єкт владних повноважень повинен здійснювати саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.

Так, законом, який визначає статус (права, обов'язки і відповідальність) народного депутата України у Верховній Раді України та за її межами, встановлює правові і соціальні гарантії здійснення народним депутатом України своїх депутатських повноважень є Закон України «Про статус народного депутата».

Згідно із частиною 3 статті Закону України «Про статус народного депутата», при виконанні своїх повноважень народний депутат керується Конституцією України, законами України та загальновизнаними нормами моралі.

Відповідно до частини 2 статті 7 Закону України «Про статус народного депутата» народний депутат відповідно до закону розглядає звернення виборців, а також від підприємств, установ, організацій, органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, вживає заходів для реалізації їх пропозицій і законних вимог, інформує виборців про свою депутатську діяльність під час особистих зустрічей з ними та через засоби масової інформації.

Відповідно до пункту 13 статті 24 Закону України «Про статус народного депутата», народний депутат зобов'язаний розглядати звернення виборців відповідно до вимог та в порядку, встановленому Законом України «Про звернення громадян».

Аналізуючи вищезазначені положення національного законодавства, колегія суддів дійшла до висновку, що обов'язок народного депутата України розглядати звернення виборців відповідно до вимог та в порядку, встановленому Законом України «Про звернення громадян» прямо передбачений нормами чинного законодавства.

Разом з тим, згідно положень ст. 1 Закону України «Про звернення громадян» громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Згідно зі ст. 3 зазначеного Закону заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності.

Статтею 4 Закону України «Про звернення громадян» передбачено, що до рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, належать такі у сфері управлінської діяльності, внаслідок яких: порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян); створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод; незаконно покладено на громадянина які-небудь обов'язки або його незаконно притягнуто до відповідальності.

За приписами ст. 15 Закону України «Про звернення громадян» встановлено, що органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).

Таким чином, з системного аналізу вищезазначених положень національного законодавства випливає, що розгляд звернень громадян - це делеговані повноваження народного депутата, визначені Законом України «Про статус народного депутата». Народний депутат в даних правовідносинах виступає як суб'єкт владних повноважень, який здійснює діяльність на державній політичній посаді (перебуває на публічній службі).

Враховуючи викладене, колегія суддів критично оцінює посилання апелянта, що він є учасником законотворчої діяльності, оскільки вказані обставини жодним чином не можуть свідчити про відсутність владних (управлінських) відносин при розгляді звернень громадян у порядку Закону України «Про звернення громадян», обов'язок здійснення якого прямо передбачений положеннями пункту 13 статті 24 Закону України «Про статус народного депутата».

Крім того, колегія суддів звертає увагу, що у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої ст. 170 КАС України, на чому наполягає апелянт, суд повинен роз'яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи. При цьому апелянтом жодним чином не обґрунтовано, в порядку якого саме судочинства повинен на його думку здійснюватись судовий розгляд позову ОСОБА_4 Суд апеляційної інстанції з цього приводу зазначає, що у рішенні Європейського суду з прав людини по справі "Мельник проти України" від 28.03.2006 року, вказано, що право доступу до суду не може бути обмежено таким чином або у такій мірі, що буде порушена сама його сутність. У справі Bellet v. France Європейський суд з прав людини зазначив, що «стаття 6 параграфу 1 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданих національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права».

Статтею 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань". Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується (ч.3 ст. 8 Конституції).

Право на справедливий судовий розгляд також закріплено Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод (ч. 1 ст. 6). Право на справедливий судовий розгляд охоплює і право кожного на доступ до правосуддя. У доктрині Європейського суду з прав людини та його практиці "право на суд" охоплює три основні елементи: 1) наявність "суду", який встановлений відповідно до закону і відповідає вимогам незалежності і неупередженості; 2) наявність у суду достатньої компетенції для вирішення всіх аспектів спору чи обвинувачення, до яких застосовується ст. 6 Конвенції; 3) особа повинна мати доступ до такого суду.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та відкрив провадження у справі з додержанням правил підсудності, оскільки зазначений спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Згідно з ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 292, 311, 312, 316, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Народного депутата України Гончаренка Олексія Олексійовича на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року про відкриття провадження по справі за позовом ОСОБА_4 до Народного депутату України Гончаренка Олексія Олексійовича про визнання незаконною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії - залишити без задоволення.

Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року про відкриття провадження по справі за позовом ОСОБА_4 до Народного депутату України Гончаренка Олексія Олексійовича про визнання незаконною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення до Верховного Суду.

Суддя-доповідач: М.П. Коваль

Суддя: Н.В. Вербицька

Суддя: О.В. Джабурія