ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

4 лютого 2010 року                                                                                  справа №2а-5967/09/2370

12 год. 45  хв.                                                                                                                     м. Черкаси

Черкаський окружний адміністративний суд в складі:

головуючого – судді Кульчицького С.О.,

при секретарі судового засідання – Руденко Ю.В.,

за участю:

представника позивача –  Упира П.І. (за довіреністю),

представників відповідача – Стадника О.М., Поліщук Ю.В. (за довіреністю),

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Черкаси адміністративну справу за позовом прокурора міста Черкаси до Черкаської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення ,

ВСТАНОВИВ:

Прокурор міста Черкаси звернувся до суду з адміністративним позовом до Черкаської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач  зазначає, що відповідач, в порушення постанов Кабінету Міністрів України від 04.11.1993р. № 909, від 21.02.2001р. № 163, від 05.11.2007р. № 1290, спільного наказу Міністерства праці та соціальної політики та МОЗ України від 05.10.2005р. № 308/519 незаконно прийняв рішення від 16.07.2009р. № 4-1349 «Про реорганізацію шляхом перетворення лікувально-профілактичних закладів міста в комунальні некомерційні підприємства Черкаської міської ради та затвердження їх Статутів», просить визнати зазначене рішення протиправним та скасувати його.

Представник позивача під час судового розгляду справи позовні вимоги підтримав, позов просив задовольнити повністю та пояснив, що оскаржуваним рішенням обмежуються соціальні права працівників закладів охорони здоров’я міста Черкаси, а саме: право на пільгове пенсійне забезпечення, право на скорочений робочий час, право на пільги при оплаті праці та право на додаткову відпустку, а також створює загрозу порушення конституційних прав мешканців міста Черкаси.

Відповідачем позов не визнано, заперечення викладені письмово та наявні у матеріалах справи. Відповідач вважає відсутніми підстави для скасування спірного рішення, мотивуючи тим, що оскаржуване рішення прийняте на підставі та в межах вимог чинного законодавства України.

Представники відповідача під час судового розгляду справи проти задоволення позову заперечували повністю, в задоволенні позовних вимог просили відмовити та пояснили, що рішення Черкаської міської ради  № 4-1349 від 16.07.2009 року «Про реорганізацію шляхом перетворення лікувально-профілактичних закладів міста в комунальні некомерційні підприємства Черкаської міської ради та затвердження їх Статутів» прийняте на виконання Національного плану розвитку системи охорони здоров’я на період до 2010 року, затвердженого постановою КМУ №815 від 13.06.2007 року та Європейського проекту сприяння реформі вторинної медичної допомоги, що впроваджується консорціумом EPOS Health Consultants in спільно з  NICO/ECORYS.

Розглянувши подані позивачем документи і матеріали, заслухавши пояснення представників сторін, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд зазначає наступне.

Прокуратурою м. Черкаси, в порядку нагляду, проведено перевірку на предмет законності рішення Черкаської міської ради № 4-1349 від 16.07.2009 року «Про реорганізацію шляхом перетворення лікувально-профілактичних закладів міста в комунальні некомерційні підприємства Черкаської міської ради та затвердження їх Статутів».

За результатами перевірки позивачем було встановлено, що даним рішенням передбачене створення некомерційних комунальних підприємств на базі існуючих закладів охорони здоров’я «Перша Черкаська міська стоматологічна поліклініка», «Черкаська міська стоматологічна поліклініка», «Перша Черкаська міська лікарня», «Черкаський міський реабілітаційно-оздоровчий комплекс «Астра», «Четверта Черкаська міська поліклініка», «Черкаська міська поліклініка», «Черкаська міська лікарня», «Черкаська міська інфекційна лікарня» на базі існуючих закладів охорони здоров’я.

Прокуратурою міста Черкаси 24.11. 2009 року внесено протест за № 07/-2526 вих. 09 на рішення Черкаської міської ради  № 4-1349 від 16.07.2009 року «Про реорганізацію шляхом перетворення лікувально-профілактичних закладів міста в комунальні некомерційні підприємства Черкаської міської ради та затвердження їх Статутів»     в якому поставлена  вимога про скасування  рішення № 4-1349 від 16.07.2009 року «Про реорганізацію шляхом перетворення лікувально-профілактичних закладів міста в комунальні некомерційні підприємства Черкаської міської ради та затвердження їх Статутів»   та повідомлення  прокуратури міста  про результати розгляду протесту  в 10-денний строк.

Протест прокурора  залишений  відповідачем без розгляду, що стало підставою для звернення органу нагляду до суду відповідно до ст. 21 Закону України «Про прокуратуру» № 1789-ХІІ  від 05.11.1991р.

Позивач вважає рішення Черкаської міської ради № 4-1349 від 16.07.2009 року «Про реорганізацію шляхом перетворення лікувально-профілактичних закладів міста в комунальні некомерційні підприємства Черкаської міської ради та затвердження їх Статутів» таким, що не відповідає вимогам ст.21 Конституції України, оскільки воно обмежує  соціальні права працівників закладів охорони здоров’я міста Черкаси, а саме: право на пільгове пенсійне забезпечення, право на скорочений робочий час, право на пільги при оплаті праці та право на додаткову відпустку.

Представник позивача в судовому засіданні також пояснив, що зміна організаційно-правової форми лікувально-профілактичних закладів м. Черкаси позбавить працівників медичної галузі м. Черкаси прав на пільгове пенсійне забезпечення, на скорочений робочий час, на пільги при оплаті праці та на додаткову відпустку, у зв’язку з тим, що постановами Кабінету Міністрів України № 909 від 04.11.1993 року, № 163 від 21.02.2001 року, № 1290 від 05.11.2007 року та спільним наказом Мінпраці та соціальної політики МОЗ України № 308/519 від 05.10.2005 року, дані права передбачені виключно для працівників закладів охорони здоров’я, а не підприємств.

Крім того, представник позивача під час судового розгляду справи стверджував, що оскаржуване рішення створює загрозу порушення конституційних прав мешканців міста Черкаси на надання безоплатної медичної допомоги.

Судом встановлено, що рішення Черкаської міської ради № 4-1349 від 16.07.2009 року «Про реорганізацію шляхом перетворення лікувально-профілактичних закладів міста в комунальні некомерційні підприємства Черкаської міської ради та затвердження їх Статутів» (далі – Рішення № 4-1349)  прийнято представницьким органом місцевого самоврядування територіальної громади м. Черкаси – Черкаською міською радою відповідно до п.30 ч.1 ст.26,  ч.2 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» з метою удосконалення первинної медико-санітарної дороги на підставі Указу Президента України від 07.12.2000 року № 1312/2000 «Про концепцію розвитку охорони здоров’я України», Указу Президента України «Про невідкладні заходи щодо реформування системи охорони здоров’я населення» від 06.12.2006 року № 1694/2005, Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров’я» та наказу Міністерства охорони здоров’я «Про додаткові заходи щодо забезпечення реалізації Проекту Європейського Союзу «Фінансування та управління в сфері охорони здоров’я в Україні» № 160 від 24.03.2006 року.

Пунктом 30 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання   про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади.

Лікувально-профілактичні медичні заклади, на які поширює свою дію оскаржуване рішення є закладами комунальної власності територіальної громади м. Черкаси.

Статтею 59 Господарського кодексу України визначено, що реорганізація суб’єкта господарювання здійснюється шляхом злиття, приєднання, поділу, перетворення.

Відповідно до статті 108 Цивільного кодексу України перетворенням юридичної особи є зміна її організаційно-правової форми. Реорганізація суб’єкта господарювання здійснюється за рішенням власника (власників) чи уповноважених ним органів.

Разом з тим, суд зазначає, що згідно ст.62 ГК України, підприємство - самостійний суб'єкт господарювання, створений компетентним органом державної влади або органом місцевого самоврядування, або іншими суб'єктами для задоволення суспільних та особистих потреб шляхом систематичного здійснення виробничої, науково-дослідної, торговельної, іншої господарської діяльності в порядку, передбаченому цим Кодексом та іншими законами.

Підприємства можуть створюватись як для здійснення підприємництва, так і для некомерційної господарської діяльності.

Підприємство, якщо законом не встановлено інше, діє на основі статуту.

Судом встановлено, що статутами комунальних некомерційних підприємств, затвердженими Рішенням № 4-1349 визначено, що комунальні некомерційні підприємства Черкаської міської ради є закладами охорони здоров’я, основною метою діяльності яких є медична практика та медичні послуги.

Предметом діяльності комунальних некомерційних підприємств є безпосереднє забезпечення медичного обслуговування населення м. Черкаси шляхом надання йому безоплатної амбулаторно-поліклінічної допомоги, а також лікувально-профілактичної допомоги у відповідності з договорами про надання медичних послуг, що закуповуються за рахунок коштів міського бюджету з використанням власних кадрових та матеріально-технічних ресурсів. Всі медичні послуги, за винятком тих, що входять до переліку платних послуг, затвердженого постановою КМУ надаються безоплатно за рахунок фінансових ресурсів, що передаються їй згідно з договором про закупівлю медичних послуг за кошти міського бюджету.

Крім того, представники відповідача в судовому засіданні пояснили, що відповідно до п.7.11.1 статті 7.11. Закону України «Про оподаткування прибутку підприємств» установи і організації які створені органами державної влади України та органами місцевого самоврядування є неприбутковими. До них застосовуються норми статті 7.11. цього Закону «Оподаткування неприбуткових установ та організацій».

Підпунктом 6 пункту 1 статті 6 Бюджетного кодексу України визначено, що бюджетна установа – орган, установа чи організація визначена Конституцією України, а також установа чи організація, створена у встановленому порядку органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим чи органами місцевого самоврядування, яка повністю утримується за рахунок  відповідного державного бюджету чи місцевих бюджетів. Бюджетні установи є неприбутковими.

Таким чином, з урахуванням системного аналізу норм чинного законодавства України, суд приходить висновку про необґрунтованість доводів позивача що реорганізація лікувальних закладів міста Черкаси призведе до введення платної медицини, оскільки комунальні заклади охорони здоров’я, які створені Черкаською міською радою  утримуються за рахунок міського бюджету і є неприбутковими бюджетними установами.

Більш того, юридичний статус комунального некомерційного підприємства, особливості його функціонування визначаються Господарським кодексом України.

Зокрема, частиною 1 статті 52 цього Кодексу передбачено, що некомерційна господарська діяльність – самостійна систематична господарська діяльність,що здійснюється суб’єктами господарювання, спрямована на досягнення економічних, соціальних та інших результатів без мети одержання прибутку.

Частиною 2 статті 62 ГК України визначено, що підприємства можуть створюватись як для здійснення підприємництва, так і для некомерційної господарської діяльності.

Відповідно до частини 3 статті 78 ГК України майно комунального  унітарного  підприємства  перебуває  у комунальній  власності  і  закріплюється за таким підприємством на праві господарського відання (комунальне комерційне  підприємство) або  на  праві  оперативного  управління  (комунальне некомерційне підприємство).

Згідно статутів реорганізованих закладів судом встановлено, що майно передається їм на праві оперативного управління.

Відповідно до ч.1 ст.53 ГК України некомерційна господарська  діяльність  може  здійснюватися суб'єктами  господарювання  на  основі  права  власності або права оперативного управління в організаційних формах,  які визначаються власником  або відповідним органом управління чи органом місцевого самоврядування з урахуванням вимог,  передбачених цим Кодексом  та іншими законами.  

Також судом встановлено, що оскаржуване рішення прийняте у зв’язку з необхідністю проведення реорганізації охорони здоров’я, що визначена Національним планом розвитку системи охорони здоров’я та Європейським проектом сприяння реформі вторинної медичної допомоги, що впроваджується консорціумом EPOS Health Consultants in спільно з  NICO/ECORYS  та фінансується Європейським союзом.

Національним планом розвитку системи охорони здоров’я на період до 2010 року затвердженим постановою КМУ від 13.06.2007 року № 815, з метою оптимізації мережі закладів охорони здоров’я,  відповідно до потреб населення, визначено завдання зміни господарського статусу державних і комунальних закладів охорони здоров’я шляхом їх реорганізації в державні (комунальні) некомерційні підприємства.

Пунктом 3 наказу Міністерства охорони здоров’я «Про додаткові заходи щодо забезпечення реалізації Проекту Європейського Союзу «Фінансування та управління в сфері охорони здоров’я в Україні» зобов’язано начальника головного управління охорони здоров’я Черкаська державної адміністрації забезпечити вивчення досвіду Проекту Європейського Союзу та сприяти його поширенню в найбільш підготовлених лікувально-профілактичних закладах відповідних територій.

Представники відповідача під час судового розгляду справи пояснили, що запровадження європейської системи реформування медичних закладів призведе до того, що лікарні отримуватимуть набагато більше свободи та можливостей вирішувати, як  ефективно використати свої фінансові, матеріальні та людські ресурси. До них більше не застосовуються, зокрема, стандарти навантаження на персонал (кількості ліжок на одну особу тощо) та методи бюджетного постатейного фінансування. Це значно підвищує гнучкість в управлінні лікарнею і дає можливість підвищити якість медичних послуг шляхом більш раціонального використання наявних ресурсів.

Рішення №4-1349 прийнято після ґрунтовного дослідження Європейського досвіду реформування закладів охорони здоров’я, а також за результатами аналізу діяльності Черкаської міської поліклініки №5, яка протягом року працювала у формі комунального некомерційного підприємства.

Крім того представники відповідача наголошували, що доказом того, що лікувальний заклад може успішно працювати у формі комунального некомерційного підприємства, є діяльність комунального некомерційного підприємства Черкаської міської ради «Черкаська міська поліклініка №5». У 2009 році цей заклад отримав вищу акредитаційну категорію державної акредитаційної комісії МОЗ України.

Щодо посилання позивача про те, що внаслідок реорганізації працівники лікувально-профілактичних закладів м. Черкаси втратять права та соціальні гарантії працівників  охорони здоров’я суд зазначає наступне.

Відповідно до п. 3 ст. 3 Основ законодавства України про охорону здоров’я від 19.11.1992 року №2801-ХІІ заклади  охорони  здоров'я  -  підприємства,   установи    та організації, завданням яких є  забезпечення  різноманітних  потреб населення  в    галузі    охорони    здоров'я    шляхом    подання медико-санітарної    допомоги,    включаючи    широкий      спектр профілактичних  і  лікувальних  заходів  або   послуг    медичного характеру, а також виконання інших функцій на  основі  професійної діяльності медичних працівників.

Таким чином, суд приходить висновку, що на комунальні некомерційні підприємства охорони здоров’я м. Черкаси поширюються усі законодавчі акти щодо прав, обов’язків, пільг і соціальних гарантій працівників закладів охорони здоров’я.

Крім того, норми Закону України «Про пенсійне забезпечення» та «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» не містять виключень для реалізації прав на пенсійне забезпечення, оскільки це право є рівним для усіх громадян України, які працюють на умовах трудового договору на підприємства незалежно від форм власності та організаційно правової форми суб’єкта господарювання.

Щодо права на скорочений робочий час, то суд зазначає, що норми робочого часу для працівників закладів та установ охорони здоров’я затверджені Наказом Міністерства охорони здоров’я України від 25.05.2006 року № 319 «Про затвердження норм робочого часу для працівників закладів та установ охорони здоров’я», вимоги якого є обов’язковими для усіх закладів охорони здоров’я.

Щодо інших пільг медичних працівників, то вони передбачені ст.77 Основ законодавства України про охорону здоров'я. Згідно цієї статті, медичні і фармацевтичні працівники мають право, зокрема, на обов'язкове страхування за рахунок власника закладу охорони здоров'я у разі заподіяння шкоди їх життю і здоров'ю у зв'язку з виконанням професійних обов'язків у випадках, передбачених законодавством; скорочений робочий день і додаткову оплачувану відпустку у випадках, встановлених законодавством; пільгові умови пенсійного забезпечення.

Судом також встановлено, що Статутами комунальних некомерційних підприємств Черкаської міської ради, затвердженими оскаржуваним рішенням передбачено створення належних умов для високопродуктивної праці працівників підприємства, забезпечення додержання законодавства про працю, соціальне страхування, правил та норм охорони праці, здійснення заходів з удосконалення організації заробітної плати працівників з метою посилення їх матеріальної заінтересованості як у результатах особистою праці, так і у загальних підсумках діяльності закладів, забезпечення своєчасних розрахунків з працівниками підприємств.

Крім того, працівники вказаних комунальних некомерційних підприємств в обов’язковому порядку підлягають державному соціальному страхуванню  та пенсійному забезпеченню згідно чинного законодавства.

Щодо посилання позивача про прийняття Рішення № 4-1349 в порушення принципів, викладених у ч.3 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України, суд зазначає наступне.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Стаття 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначає, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Суд, в свою чергу, у випадку оскарження такого рішення, з врахуванням матеріалів справи оцінює законність прийнятого рішення згідно вимог ст. 2 КАС України, а саме, чи прийняте воно:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Оскаржуване рішення прийняте представницьким органом місцевого самоврядування територіальної громади м. Черкаси – Черкаською міською радою.

Відповідно до ч. 2 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», рішення приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Статтею 2 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» визначено, що депутат міської ради є представником інтересів територіальної громади міста.

Депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов'язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.

Відповідно до статті 10 цього Закону у виборчому окрузі депутат місцевої ради зобов'язаний:

1) підтримувати зв'язок з виборцями, відповідною територіальною громадою, трудовими колективами і громадськими організаціями, які висунули його кандидатом у депутати місцевої ради, а також колективами інших підприємств, установ, організацій, незалежно від форми власності, органами місцевого самоврядування, місцевими органами виконавчої влади, розташованими на відповідній території;

2) не рідше одного разу на півріччя інформувати виборців про роботу місцевої ради та її органів, про виконання планів і програм економічного і соціального розвитку, інших місцевих програм, місцевого бюджету, рішень ради і доручень виборців;

3) брати участь у громадських слуханнях з питань, що стосуються його виборчого округу, в організації виконання рішень ради та її органів, доручень виборців, у масових заходах, що проводяться органами місцевого самоврядування на території громади або виборчого округу;

4) вивчати громадську думку; вивчати потреби територіальної громади, інформувати про них раду та її органи, брати безпосередню участь у їх вирішенні;

5) визначити і оприлюднити дні, години та місце прийому виборців, інших громадян; вести регулярний, не рідше одного разу на місяць, прийом виборців, розглядати пропозиції, звернення, заяви і скарги членів територіальної громади, вживати заходів щодо забезпечення їх оперативного вирішення.  

Таким чином, суд погоджується з відповідачем, що оскаржуване рішення, яке прийняте на черговому пленарному засіданні сесії Черкаської міської ради більшістю голосів депутатів є вираженням інтересів та потреб територіальної громади міста Черкаси.

Також суд погоджується з твердженням відповідачем, що той факт, що Рішення №4-1349 прийнято переважною більшістю голосів депутатів міської ради, без зауважень та пропозицій направлення проект на доопрацювання, свідчить про відповідність суті рішення інтересам територіальної громади міста.

  Таким чином, суд дійшов висновку про  відсутність підстав  для  задоволення позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення Черкаської міської ради № 4-1349 від 16.07.2009 року «Про реорганізацію шляхом перетворення лікувально-профілактичних закладів міста в комунальні некомерційні підприємства Черкаської міської ради та затвердження їх Статутів».

Відповідно  до ч. 1 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на  яких ґрунтуються її вимоги та  заперечення, крім  випадків, встановлених статтею 72 цього кодексу.

Інших доказів сторони суду не назвали та не надали.    

Керуючись ст.ст. 9, 69-71, 79, 86, 97, ст.ст. 158-163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,        

ПОСТАНОВИВ:

У задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

Постанова відповідно до ч. 1 ст. 254 КАС України набирає законної сили після закінчення строку подання заяви про апеляційне оскарження, встановленого цим Кодексом, якщо таку заяву не було подано.

Заява про апеляційне оскарження постанови суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення, а в разі складення постанови у повному обсязі відповідно до статті 160 цього Кодексу - з дня складення в повному обсязі. Якщо постанову було проголошено у відсутності особи, яка бере участь у справі, то строк подання заяви про апеляційне оскарження обчислюється з дня отримання нею копії постанови. Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом двадцяти днів після подання заяви про апеляційне оскарження.

Апеляційна скарга може бути подана без попереднього подання заяви про апеляційне оскарження, якщо скарга подається у строк, встановлений для подання заяви про апеляційне оскарження.

Повний текст постанови виготовлений 8 лютого 2010 року.    

Головуючий                                        

                     С.О. Кульчицький