П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 грудня 2018 року

м. Київ

Справа № 810/1224/17 (К/9901/17539/18)

Провадження № 11-733апп18

ВеликаПалата Верховного Суду у складі:

головуючого Князєва В. С.,

судді-доповідача Золотнікова О. С.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

за участю:

секретаря судового засідання - Мамонової І. В.,

представників Державної судової адміністрації України - Корнієнка В. І., Пристрого Є. В.,

розглянула у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_5 на постанову Київського окружного адміністративного суду від 27 червня 2017 року (суддя Лиска І. Г.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2017 року (судді Коротких А. Ю., Ганечко О. М., Літвіна Н. М.) у справі № 810/1224/17 (К/9901/17539/18) за позовом ОСОБА_5 до Державної судової адміністрації України (далі - ДСА) про визнання протиправним і скасування наказу та

ВСТАНОВИЛА:

30 березня 2017 року ОСОБА_5 звернувся до суду з позовом до ДСА, в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ голови ДСА від 20 березня 2017 року № 2/07 про застосування до нього як начальника Територіального управління ДСА в Київській області (далі - ТУ ДСА в Київській області) дисциплінарного стягнення у виді догани.

На обґрунтування позову ОСОБА_5 зазначив, що оскаржуваним наказом голови ДСА на нього накладено дисциплінарне стягнення у виді догани у зв'язку з неналежним виконанням посадових обов'язків, нездійснення організаційного забезпечення діяльності та невжиття заходів щодо проведення капітального ремонту Таращанського районного суду Київської області, що призвело до грубих порушень та має негативний вплив на виконання повноважень, визначених Законом України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII). Проте, на думку позивача, дисциплінарне стягнення накладено на нього безпідставно, оскільки порушення, перелічені в оскаржуваному наказі, він не вчиняв.

ОСОБА_5 вважає, що при прийнятті оскаржуваного наказу відповідач порушив строк для застосування дисциплінарного стягнення, визначений частиною п'ятою статті 74 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII), а також усупереч вимогам частини четвертої цієї статті застосував дисциплінарне стягнення під час його відсутності на службі у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю. Порушення, встановлені під час здійснення аудиту ТУ ДСА в Київській області, є необґрунтованими.

Київський окружний адміністративний суд постановою від 27 червня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2017 року, в задоволенні позову відмовив.

Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_5 21 листопада 2017 року подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Київського окружного адміністративного суду від 27 червня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2017 року йухвалити нове рішення, яким задовольнити позов.

Касаційну скаргу мотивовано тим, що суди дійшли помилкового та необґрунтованого висновку про відсутність підстав для задоволення позову, ухвалили судові рішення з порушенням норм процесуального права, зокрема статей 69, 71 Кодексу адміністративного судочинства України(в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року; далі - КАС України), оскільки не з'ясували питання щодо законності та наявності підстав застосування дисциплінарного стягнення шляхом підтвердження факту невиконання або неналежного виконання посадових обов'язків, а також неправильно застосували норми матеріального права, а саме частини четверту та п'яту статті 74 Закону № 889-VIII, не врахували, що ні Кодекс України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП), ні Кодекс законів про працю України (далі - КЗпП України) не містять визначення поняття «триваюче правопорушення».

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 22 листопада 2017 року відкрив касаційне провадження в цій справі.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції.

Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У лютому 2018 року справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 14 червня 2018 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Обґрунтовуючи підстави для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду послався на те, що при вивченні судової практики в цій категорії справ було виявлено неоднакове застосування норм права щодо строків притягнення до дисциплінарної відповідальності, а саме статті 148 КЗпП України та статті 74 Закону № 889-VIII, якими передбачено різні строки притягнення до дисциплінарної відповідальності. Крім цього, суд указав на те, що КЗпП України та Закон № 889-VIII не містять визначення поняття «триваюче правопорушення» та наголосив на необхідності правильного тлумачення частини четвертої статті 74 цього Закону.

Так, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду зазначив, що в Єдиному державному реєстрі судових рішень розміщені рішення в справах № 826/7243/16 та № 810/819/17, у яких ті ж самі позивач та відповідач, що й у цій справі (№ 810/1224/17), а предметом спору є визнання незаконним та скасування наказу про застосування до ОСОБА_5 дисциплінарного стягнення. Оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій у цій справі ґрунтуються на висновку, що початком перебігу шестимісячного строку притягнення до дисциплінарної відповідальності позивача є дата подання голові ДСА службової записки від 22 вересня 2016 року про передачу матеріалів аудиту до дисциплінарної комісії для здійснення дисциплінарного провадження, тобто саме з цього дня голова ДСА дізнався про наявність вчинених порушень за результатами аудиту, який виявив їх. При цьому суди керувалися нормами Закону № 889-VIII. Проте Вищий адміністративний суд України в ухвалі від 22 листопада 2016 року у справі № 826/7243/16, не скасованій при перегляді постановою Верховного Суду України від 17 жовтня 2017 року (справа № 21-212а17), погодився з висновком суду першої інстанції про необхідність застосування до подібних правовідносин норм КЗпП України. При цьому Вищий адміністративний суд України зазначив, що початком перебігу строку притягнення до дисциплінарної відповідальності позивача є виявлення та фіксування аудиторським звітом ДСА неналежного виконання службових обов'язків позивачем.

З огляду на зазначене колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду дійшла висновку, що неоднакове застосування норм права щодо обчислення строку притягнення до дисциплінарної відповідальності, а також довільне тлумачення судами при ухваленні оскаржуваних рішень поняття «триваюче правопорушення» й частини четвертої статті 74 Закону № 889-VIII є виключною правовою проблемою, яка потребує вирішення для формування єдиної правозастосовчої практики.

ВеликаПалата Верховного Суду ухвалою від 12 липня 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін відповідно до частини третьої статті 344 КАС України.

У запереченнях на касаційну скаргу ДСА указала на необґрунтованість тверджень позивача про порушення відповідачем положень частини четвертої статті 74 Закону № 889-VIII, оскільки в оскаржуваному наказі зазначено, що в разі відсутності ОСОБА_5 на службі дисциплінарне стягнення застосовується в перший робочий день повернення його на службу, тобто події оголошення і застосування дисциплінарного стягнення розрізнені. Оголошення догани відбулося в день видачі наказу - 20 березня 2017 року, а застосування дисциплінарного стягнення здійснено в перший робочий день повернення позивача на службу - 27 березня 2017 року. ДСА вважає, що діяла в порядку, межах та у спосіб, що визначені Конституцією України, Законом № 889-VIII та Положенням про ДСА, затвердженим рішенням Ради суддів України від 22 жовтня 2010 року № 12. На думку ДСА, касаційна скарга ОСОБА_5 є необґрунтованою, не відповідає дійсним обставинам справи, тому відповідач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.

07 грудня 2018 року до Великої Палати Верховного Суду надійшли додаткові пояснення ДСА, в яких відповідач зазначає, що починаючи з 2015 року ОСОБА_5 неодноразово приймав управлінські рішення, які суперечили законодавству України та призвели до систематичного невиконання (неналежного виконання) позивачем своїх посадових обов'язків, порушення приписів і вимог нормативно-правових актів, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, наслідком чого стали неналежні умови для здійснення судочинства в окремих судах Київської області та зниження авторитету судової влади в Україні загалом. Крім того, у грудні 2017 року ДСА зверталася до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК) з проханням здійснити перевірку фактів, які свідчать про наявність у діях начальника ТУ ДСА в Київській області ОСОБА_5 порушень антикорупційного законодавства України. За результатами проведеної перевірки НАЗК складено 22 протоколи (стосовно скоєних порушень), які направлено до Голосіївського районного суду міста Києва для розгляду. Відповідно до постанови Голосіївського районного суду міста Києва від 22 серпня 2018 року в справі № 752/6433/18, яка залишена в силі постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2018 року, ОСОБА_5 визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого частиною другою статті 172-7 КУпАП.

Указані обставини, на думку ДСА, безумовно підтверджують систематичне нехтування ОСОБА_5 приписами чинного законодавства України та неналежне виконання ним своїх службових обов'язків. Позивач на власний розсуд приймає необґрунтовані, безпідставні та неправомірні управлінські рішення, які призводять до погіршення показників роботи як ТУ ДСА в Київській області, так і судів загалом.

Позивач у судове засідання не з'явився, був належним чином повідомлений про дату, час та місце розгляду справи, просив розглядати справу без його участі.

За правилами частини четвертої статті 344 КАС України неприбуття учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце касаційного розгляду, не перешкоджає судовому розгляду справи.

У судовому засіданні 11 грудня 2018 рокупредставники відповідача просили касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, виступи представників відповідача, перевіривши матеріали справи та наведені на обґрунтування вимог касаційної скарги доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення.

Суди попередніх інстанцій установили, що відповідно до наказу ДСА від 27 липня 2016 року № 146 «Про проведення позапланового аудиту» утвореною аудиторською групою проведено позаплановий аудит відповідності та фінансовий аудит окремих питань у ТУ ДСА в Київській області, на підставі чого складено звіт від 05 серпня 2016 року № 6-16/13.

Аудиторська група дійшла висновків, що прийняття неефективних управлінських рішень начальником ТУ ДСА в Київській області ОСОБА_5 призвели до порушень, наслідком яких є неналежні умови для здійснення судочинства в Таращанському районному суді Київської області.

22 серпня 2016 року начальник відділу аудиту ДСА Лещенко О. П. звернувся до голови ДСА Холоднюка З. В. зі службовою запискою № 6-13/211, у якій за неналежне виконання начальником ТУ ДСА в Київській області ОСОБА_5 посадових обов'язків, нездійснення організаційного забезпечення діяльності та невжиття заходів щодо проведення капітального ремонту приміщення суду, що призвело до грубих порушень та негативно вплинуло на виконання повноважень, визначених Законом № 1402-VIII, запропонував передати до дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ ДСА матеріали позапланового аудиту відповідності та фінансового аудиту окремих питань у ТУ ДСА в Київській області для здійснення дисциплінарного провадження щодо його начальника ОСОБА_5

Розглянувши вказану службову записку, голова ДСА Холоднюк З. В. прийняв рішення від 22 вересня 2016 року № 6-6808/16, яким ініціював дисциплінарне провадження відносно позивача щодо неналежного виконання посадових обов'язків, нездійснення організаційного забезпечення діяльності та невжиття заходів щодо проведення капітального ремонту приміщення Таращанського районного суду Київської області, яке призвело до грубих порушень та негативно вплинуло на виконання повноважень, визначених Законом № 1402-VIII.

15 лютого 2017 року дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ ДСА щодо державних службовців, які займають посади державної служби категорії «Б» і «В» у ДСА, зокрема стосовно начальників ТУ ДСА та їх заступників, керівників апаратів апеляційних судів та їх заступників, складено висновок № 3 про наявність у діях начальника ТУ ДСА в Київській області ОСОБА_5 дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 5 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII, та достатність підстав для притягнення його до дисциплінарної відповідальності, визначеної пунктом 2 частини першої статті 66 цього Закону.

Також дисциплінарною комісією складено подання від 15 лютого 2017 року № 3, яким голові ДСА рекомендовано притягнути начальника ТУ ДСА в Київській області ОСОБА_5 до дисциплінарної відповідальності та застосувати до нього дисциплінарне стягнення у виді догани.

На підставі висновку від 15 лютого 2017 року № 3 та пояснень позивача 20 березня 2017 року ДСА видала наказ № 2/07 «Про оголошення догани ОСОБА_5».

У пункті 2 вказаного наказу зазначено, що в разі відсутності ОСОБА_5 на службі дисциплінарне стягнення застосовується до нього в перший робочий день його повернення до виконання службових обов'язків.

20 березня 2017 року посадові особи ДСА прибули до ТУ ДСА в Київській області для вручення позивачу копії оскаржуваного наказу, що підтверджується актом щодо оголошення та вручення наказу про накладення (застосування) дисциплінарного стягнення від 20 березня 2017 року, де були повідомлені про відсутність ОСОБА_5 на робочому місці у зв'язку з перебуванням на лікарняному.

Не погодившись із виданням оскаржуваного наказу, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Відмовляючи в задоволенні позову ОСОБА_5, суди першої й апеляційної інстанцій керувалися тим, що відповідач не пропустив передбачених частиною п'ятою статті 74 Закону № 889-VIII шестимісячного та річного строків притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності, оскільки про наявність вчинених позивачем порушень голова ДСА дізнався за результатами аудиту 22 вересня 2016 року (дата подання службової записки про передачу матеріалів аудиту до дисциплінарної комісії для здійснення дисциплінарного провадження). Крім того, порушення, викладені у звіті за результатами проведення позапланового аудиту відповідності та фінансового аудиту окремих питань у ТУ ДСА в Київській області від 05 серпня 2016 року № 6-16/13 і відображені у висновку дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ ДСА щодо державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В» у ДСА, зокрема начальників територіальних управлінь ДСА та їх заступників, керівників апаратів апеляційних судів та їх заступників, від 15 лютого 2017 року № 3, мають триваючий характер. До того ж дисциплінарне стягнення у виді догани було застосовано до позивача у перший робочий день його повернення до виконання службових обов'язків після періоду тимчасової непрацездатності (27 березня 2017 року), що не суперечить положенням частини четвертої статті 74 Закону № 889-VIII.

З метою забезпечення єдності правозастосовчої практики при вирішенні судових спорів такої категорії Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне надати правову оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, зокрема щодо обчислення строку притягнення до дисциплінарної відповідальності, тлумачення поняття «триваюче правопорушення» й частини четвертої статті 74 Закону № 889-VIII.

Відповідно до преамбули Закону № 889-VIII цей Закон визначає принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях.

Згідно зі статтею 1 цього Закону державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо:

1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів;

2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів;

3) забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг;

4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства;

5) управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням;

6) управління персоналом державних органів;

7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством.

Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов'язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.

На підставі частини першої статті 3 Закону № 889-VIII цей Закон регулює відносини, що виникають у зв'язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначає правовий статус державного службовця.

Частинами першою та другою статті 5 Закону № 889-VIII визначено, що правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.

Відносини, що виникають у зв'язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом.

Отже, Закон № 889-VIII є спеціальним законом з питань вступу, проходження та припинення державної служби, що включає в себе й питання дисциплінарної відповідальності державних службовців.

Відповідно до частини першої статті 8 згаданого Закону державний службовець зобов'язаний: 1) дотримуватися Конституціїта законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) дотримуватися принципів державної служби та правил етичної поведінки; 3) поважати гідність людини, не допускати порушення прав і свобод людини та громадянина; 4) з повагою ставитися до державних символів України; 5) обов'язково використовувати державну мову під час виконання своїх посадових обов'язків, не допускати дискримінацію державної мови і протидіяти можливим спробам її дискримінації; 6) забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів; 7) сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов'язки; 8) виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцієюта законами України; 9) додержуватися вимог законодавства у сфері запобігання і протидії корупції; 10) запобігати виникненню реального, потенційного конфлікту інтересів під час проходження державної служби; 11) постійно підвищувати рівень своєї професійної компетентності та удосконалювати організацію службової діяльності; 12) зберігати державну таємницю та персональні дані осіб, що стали йому відомі у зв'язку з виконанням посадових обов'язків, а також іншу інформацію, яка відповідно до закону не підлягає розголошенню; 13) надавати публічну інформацію в межах, визначених законом.

Згідно із частиною першою статті 64 Закону № 889-VIII за невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.

Частиною першою статті 65 Закону № 889-VIII передбачено, що підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов'язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

На підставі пункту 5 частини другої статті 65 вказаного Закону дисциплінарним проступком є невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень.

Положеннями частини першої статті 66 Закону № 889-VIII визначено, що до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби.

У разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4, 5, 12 та 15 частини другої статті 65 цього Закону, суб'єктом призначення або керівником державної служби такому державному службовцю може бути оголошено догану. Дисциплінарні стягнення, передбачені пунктами 2-4 частини першої цієї статті, накладаються виключно за пропозицією Комісії з питань вищого корпусу державної служби (далі - Комісія), поданням дисциплінарної комісії (частини третя і шоста статті 66 Закону № 889-VIII).

За правилами статті 68 Закону № 889-VIII дисциплінарні провадження ініціюються суб'єктом призначення. Дисциплінарні стягнення накладаються (застосовуються) на державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В»: зауваження - суб'єктом призначення; інші види дисциплінарних стягнень - суб'єктом призначення за поданням дисциплінарної комісії.

Згідно із частинами першою, дев'ятою - одинадцятою статті 69 Закону № 889-VIII для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія).

Дисциплінарна комісія розглядає дисциплінарну справу державного службовця, сформовану в установленому цим Законом порядку.

Результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб'єкта призначення.

Суб'єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов'язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку.

Відповідно до частини першої статті 75 Закону № 889-VIII перед накладенням дисциплінарного стягнення суб'єкт призначення повинен отримати від державного службовця, який притягається до дисциплінарної відповідальності, письмове пояснення. Відмова надати пояснення не перешкоджає здійсненню дисциплінарного провадження та накладенню на державного службовця дисциплінарного стягнення.

Частиною першою статті 74 вказаного Закону передбачено, що дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом'якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби.

Рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб'єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання пропозицій Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі. Рішення оформляється відповідним актом суб'єкта призначення. У рішенні, яке оформляється наказом (розпорядженням), зазначаються найменування державного органу, дата його прийняття, відомості про державного службовця, стислий виклад обставин справи, вид дисциплінарного проступку і його юридична кваліфікація, вид застосованого дисциплінарного стягнення (частини перша і друга статті 77 Закону № 889-VIII).

Отже, з наведених положень Закону № 889-VIII убачається, що за невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень, державний службовець може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності з накладенням суб'єктом призначення або керівником державної служби на такого державного службовця дисциплінарного стягнення у виді догани.

Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, підставою ініціювання дисциплінарного провадження стосовно ОСОБА_5 слугували результати позапланового аудиту відповідності та фінансового аудиту окремих питань в ТУ ДСА в Київській області, проведених відділом ДСА відповідно до наказу відповідача від 27 липня 2016 року № 146, виданого за зверненням голови Таращанського районного суду Київської області від 01 липня 2016 року

№ 01-05/135/2016-вих.

Зокрема, 05 липня 2016 року до ДСА надійшов указаний лист голови Таращанського районного суду Київської області Потеряйко С. А., в якому вказувалося, що керівництво ТУ ДСА в Київській області не проводить жодних дій та не вживає заходів для продовження і завершення капітального ремонту приміщення суду. Також у листі зазначено, що з лютого 2016 року на адресу суду надходили інформаційні листи, у яких містилася неправдива інформація про виконувані роботи з капітального ремонту приміщення суду. У зв'язку із цим голова суду Потеряйко С. А. просила в найкоротші терміни провести службове розслідування щодо бездіяльності посадових осіб ТУ ДСА в Київській області та вжити невідкладних заходів для створення належних умов праці для працівників суду та його відвідувачів.

Наведені в цьому листі факти перевірялися шляхом проведення позапланового аудиту відповідності та фінансового аудиту окремих питань у ТУ ДСА в Київській області на підставі наказу ДСА від 27 липня 2016 року № 146. Результати аудиту підтвердили факти, викладені в листі голови Таращанського районного суду Київської області Потеряйко С. А., у зв'язку із чим аудиторська група дійшла висновку, що виявлені порушення й недоліки у фінансово-господарській діяльності ТУ ДСА в Київській області є наслідком системного невиконання посадових обов'язків начальником цього управління ОСОБА_5

З метою повного, всебічного та об'єктивного розгляду дисциплінарної справи та для визначення ступеня вини, характеру та тяжкості дисциплінарного проступку, встановлення обставин, що пом'якшують або обтяжують дисциплінарну відповідальність, дисциплінарною комісією ДСА зібрано інформацію про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, та інші додаткові матеріали, а саме: 1) нормативно-правові акти ДСА, що регламентують питання проведення аудиту, а також статус, повноваження, завдання ТУ ДСА в Київській області та начальника цього управління; 2) копії матеріалів, що стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; 3) інформацію про оскарження аудиторського звіту, наказу ДСА від 16 серпня 2013 року № 111, яким затверджено Порядок проведення аудиту управлінням аудиту ДСА; 4) відповідні пояснення; 5) характеристику ОСОБА_5; 6) інформацію про наявність у ОСОБА_5 дисциплінарного стягнення; 7) табеля обліку використання робочого часу ТУ ДСА в Київській області за період з 2016 року по 15 лютого 2017 року; 8) уточнення стосовно причин відсутності ОСОБА_5 на службі в певний період тощо.

Дослідивши зібрані в ході дисциплінарного провадження матеріали, урахувавши надані позивачем пояснення з приводу виявлених порушень, та узявши до уваги сукупність чинників, визначених частиною першою статті 74 Закону № 889-VIII, дисциплінарна комісія ДСА дійшла висновку про наявність у діях начальника ТУ ДСА в Київській області ОСОБА_5 дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 5 частини другої статті 65 цього Закону, та підстав для притягнення його до дисциплінарної відповідальності, визначеної пунктом 2 частини першої статті 66 указаного Закону.

Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованими висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що обставини, виявлені за результатами проведення аудиту фінансового-господарської діяльності ТУ ДСА в Київській області та підтверджені в ході здійснення дисциплінарного провадження стосовно ОСОБА_5, свідчать про неналежне виконання позивачем посадових обов'язків, а відтак про наявність підстав для застосування до нього дисциплінарного стягнення у виді догани.

Згідно із частиною третьою статті 65 Закону № 889-VIII державний службовець не може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності, якщо минуло шість місяців з дня, коли керівник державної служби дізнався або мав дізнатися про вчинення дисциплінарного проступку, не враховуючи час тимчасової непрацездатності державного службовця чи перебування його у відпустці, або якщо минув один рік після його вчинення.

За частиною п'ятою статті 74 Закону № 889-VIII дисциплінарне стягнення до державного службовця застосовується не пізніше шести місяців з дня виявлення дисциплінарного проступку, без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування у відпустці, а також не застосовується, якщо минув один рік після його вчинення.

Отже, дисциплінарне стягнення на державного службовця може накладатися не пізніше шести місяців з дня виявлення дисциплінарного проступку, не враховуючи час тимчасової непрацездатності державного службовця чи перебування його у відпустці, але не пізніше одного року після його вчинення.

Водночас статтею 148 КЗпП України передбачено, що дисциплінарне стягнення застосовується власником або уповноваженим ним органом безпосередньо за виявленням проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, не рахуючи часу звільнення працівника від роботи у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю або перебування його у відпустці. Дисциплінарне стягнення не може бути накладене пізніше шести місяців з дня вчинення проступку.

Проте, як зазначалося вище, Закон № 889-VIII є спеціальним законом з питань вступу, проходження та припинення державної служби.

Розділом VIII «Дисциплінарна та матеріальна відповідальність державних службовців» цього Закону визначено, серед іншого, поняття дисциплінарної відповідальності державного службовця, підстави для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності, види дисциплінарних стягнень та умови їх застосування, процедуру притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності, які суттєво відрізняються від видів дисциплінарних стягнень, порядку та строків їх застосування, визначених статтями 147-152 КЗпП України.

При цьому згідно із частиною третьою статті 5 Закону № 889-VIII дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.

Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що при притягненні державного службовця до дисциплінарної відповідальності слід застосовувати строки, визначені частиною третьою статті 65 та частиною п'ятою статті 74 Закону № 889-VIII, а не строки для застосування дисциплінарного стягнення, передбачені статтею 148 КЗпП України.

За таких обставин висновки судів першої та апеляційної інстанцій про застосування до спірних правовідносин положень частини третьої статті 65 та частини п'ятої статті 74 Закону № 889-VIII є правильними.

Водночас суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку щодо початку перебігу строку для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.

Так, початком перебігу строку для притягнення ОСОБА_5 до дисциплінарної відповідальності суди першої та апеляційної інстанцій визначили дату ініціювання головою ДСА дисциплінарного провадження щодо начальника ТУ ДСА в Київській області ОСОБА_5 - 22 вересня 2016 року (лист голови ДСА за цією датою

№ 6-6808/16 на адресу дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ ДСА). Зокрема, суди зазначили, що службову записку разом з аудиторським звітом подано голові ДСА 22 вересня 2016 року.

Однак суди попередніх інстанцій установили, що 22 серпня 2016 року начальник відділу аудиту ДСА Лещенко О. П. підготував та подав на розгляд голови ДСА Холоднюка З. В. службову записку № 6-13/211 з пропозицією передати до дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ ДСА матеріали позапланового аудиту відповідності та фінансового аудиту окремих питань у ТУ ДСА в Київській області для здійснення дисциплінарного провадження щодо начальника цього територіального управління ОСОБА_5

Отже, зазначені матеріали аудиту, в тому числі й звіт за результатами проведення позапланового аудиту відповідності та фінансового аудиту окремих питань у ТУ ДСА в Київській області від 05 серпня 2016 року № 6-16/13, голова ДСА Холоднюк З. В. отримав 22 серпня 2016 року, про що свідчить його підпис на службовій записці

№ 6-13/211.

Таким чином, саме 22 серпня 2016 року є днем, коли голова ДСА Холоднюк З. В. як керівник державної служби дізнався або мав дізнатися про вчинення дисциплінарного проступку ОСОБА_5, а тому саме з цього дня слід обчислювати початок перебігу строку для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, а не з 22 вересня 2016 року, як помилково визначили суди попередніх інстанцій.

Ураховуючи наявні в матеріалах справи документи про перебування ОСОБА_5 в період з 22 серпня 2016 року (початок перебігу строку для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності) по 20 березня 2017 року (день видання наказу про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності) у відпустках та на лікарняних, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що відповідач не порушив установленого частиною третьою статті 65 та частиною п'ятою статті 74 Закону № 889-VIII строку притягнення до дисциплінарної відповідальності.

У чинному законодавстві України не визначено поняття «триваюче правопорушення».

Разом з тим за загальноприйнятим у теорії права визначенням триваючим вважають правопорушення, яке починається з будь-якої протиправної дії чи бездіяльності, коли винна особа не виконує конкретний покладений на неї обов'язок або виконує його неповністю чи неналежним чином, а потім така бездіяльність триває протягом певного проміжку часу до моменту виконання установлених обов'язків або виявлення правопорушення.

У справі, що розглядається, учинені позивачем порушення (неналежне виконання обов'язків) фактично є триваючим правопорушенням, оскільки неналежне виконання обов'язків ОСОБА_5 тривало протягом 2015-2016 років та припинилося з моменту їх виявлення органом аудиту ДСА.

З огляду на це Велика Палата Верховного Суду вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій стосовно того, що ДСА не пропустила річний строк притягнення до відповідальності ОСОБА_5, оскільки порушення, викладені у звіті про проведення аудиту та підтверджені дисциплінарною комісією ДСА в ході дисциплінарного провадження, мають триваючий характер.

Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, оскаржуваний наказ від 20 березня 2017 року № 2/07 голова ДСА видав у період перебування позивача на лікарняному. При цьому у пункті 2 цього наказу визначено, що в разі відсутності ОСОБА_5 на службі дисциплінарне стягнення застосовується до нього у перший робочий день повернення до виконання службових обов'язків.

Відповідно до частини четвертої статті 74 Закону № 889-VIII дисциплінарне стягнення не може бути застосовано під час відсутності державного службовця на службі у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю, під час перебування його у відпустці або у відрядженні.

У вказаній правовій нормі Закону № 889-VIII законодавець увів застереження щодо застосування дисциплінарного стягнення під час відсутності державного службовця на службі у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю, під час перебування його у відпустці або у відрядженні здебільшого з метою захисту особи від незаконного звільнення з посади.

Велика Палата Верховного Суду вважає вмотивованими висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що з метою дотримання строків притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності ДСА застосувала до позивача дисциплінарне стягнення у виді догани в перший робочий день після його повернення на службу з лікарняного, що не суперечить положенням частини четвертої статті 74 Закону № 889-VIII.

За таких обставин, Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованими висновки судів попередніх інстанцій про те, що наказ голови ДСА від 20 березня 2017 року № 2/07 про застосування до ОСОБА_5 як начальника ТУ ДСА в Київській області дисциплінарного стягнення у виді догани видано у порядку, межах і у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За нормами частини третьої статті 3 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Статтею 351 КАС України визначено, що підставами для зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що суди першої та апеляційної інстанцій прийняли по суті правильні рішення, але помилково визначили початок перебігу строку для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, а тому існують підстави для зміни постанови Київського окружного адміністративного суду від 27 червня 2017 року та ухвали Київського апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2017 рокув їх мотивувальних частинах з викладених вище обставин.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_5 задовольнити частково.

2. Постанову Київського окружного адміністративного суду від 27 червня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2017 року змінити, виклавши їх мотивувальні частини в редакції цієї постанови.

3. В іншій частині постанову Київського окружного адміністративного суду від 27 червня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий В. С. Князєв

Суддя-доповідач   О. С. Золотніков

Судді: Н. О. Антонюк   Н. П. Лященко

С. В. Бакуліна   О. Б. Прокопенко

В. В. Британчук Л. І. Рогач

Д. А. Гудима   І. В. Саприкіна

В. І. Данішевська   О. М. Ситнік

О. Р. Кібенко   В. Ю. Уркевич

Л. М. Лобойко   О. Г. Яновська