ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 826/3494/18 Суддя (судді) першої інстанції: Патратій О.В.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 січня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Ганечко О.М.

суддів Федотов І.В.

Коротких А.Ю.

при секретарі Біднячук Ю.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційними скаргами Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради, Комунального підприємства з питань будівництва житлових будинків «Житлоінвестбуд-УКБ», Київської міської ради на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 18.09.2018 року у справі за адміністративним позовом Заступника прокурора м. Києва до Київської міської ради, треті особи: Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради, Товариство з обмеженою відповідальністю «Виробничо-технічна агенція», Комунальне підприємство «Житлоінвестбуд-УКБ» про визнання протиправним та скасування рішення,-

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся з позовом до Київської міської ради, треті особи: Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради, Товариство з обмеженою відповідальністю «Виробничо-технічна агенція», Комунальне підприємство «Житлоінвестбуд-УКБ», в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Київської міської ради від 20 грудня 2017 року № 1006/4013 "Про затвердження детального плану території в межах вул. Донецької, Повітрофлотського проспекту, вул. Смілянської, вул. Фастівської та залізниці у Солом'янському районі м. Києва".

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 18.09.2018 року позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення Київської міської ради від 20 грудня 2017 року № 1006/4013 "Про затвердження детального плану території в межах вул. Донецької, Повітрофлотського проспекту, вул. Смілянської, вул. Фастівської та залізниці у Солом'янському районі м. Києва".

Зобов'язано Київську міську раду невідкладно після набрання рішенням законної сили опублікувати резолютивну частину рішення суду у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено відповідно до статті 265 КАС України.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду, відповідач та треті особи Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради та Комунальне підприємство з питань будівництва житлових будинків «Житлоінвестбуд-УКБ» подали апеляційні скарги, в яких просять скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову, якою відмовити в задоволені позову в повному обсязі, посилаючись на незаконність, необ'єктивність, необґрунтованість рішення, порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права.

Станом на 15 січня 2018 року позивачем не надано до суду письмового відзиву (заперечень) на апеляційну скаргу.

Представники апелянтів підтримали свої апеляційні скарги, просили їх задовольнити. Постанову суду першої інстанції скасувати та прийняти нову, якою відмовити в задоволені позову в повному обсязі.

Представник ТОВ «Виробничо-технічна агенція» також підтримала апеляційні скарги, просила їх задовольнити. Постанову суду першої інстанції скасувати та прийняти нову, якою відмовити в задоволені позову в повному обсязі.

Представник позивача заперечувала проти задоволення апеляційної скарги, просила залишити рішення суду першої інстанції без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, учасників процесу, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги підлягають задоволенню з наступних підстав.

У відповідності до ст. 308 КАС України, справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Згідно п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

У відповідності до п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Як вбачається з матеріалів справи, рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804 затверджено Генеральний план міста Києва та проект планування його приміської зони на період до 2020 року.

Згідно з указаним Генеральним планом, земельна ділянка в межах вул. Донецької, Повітрофлотського проспекту, вул. Смілянської, вул. Фастівської та залізниці у Солом'янському районі м. Києва загальною площею 67,86 га, за функціональним призначенням належить до території: частково до території житлової забудови (33,16 га), частково до територій установ і підприємств обслуговування (6,05 га), частково до територій вулиць в межах червоних ліній (11,32 га), частково до території іншого призначення (12,41 га) (ділової, виробничої, комунально-складської тощо).

Рішенням Київської міської ради від 20.12.2017 року № 1006/4013 затверджено детальний план території в межах вул. Донецької, Повітрофлотського проспекту, вул. Смілянської, вул. Фастівської та залізниці у Солом'янському районі м. Києва.

Зазначеним детальним планом території на вищевказаній земельній ділянці передбачено будівництво багатоповерхових житлових будинків, а також громадських будівель та споруд.

Вважаючи рішення Київської міської ради від 20.12.2017 № 1006/4013 прийнятим з перевищенням повноважень та всупереч інтересами держави, позивач звернувся до суду.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що рішення Київської міської ради про затвердження вказаного детального плану території, яким передбачено таке будівництво, є незаконним, оскільки прийнято всупереч вказаним вимогам законодавства та з порушенням вимог ст. 19 Конституції України, так, як детальним планом території передбачено будівництво будинків на землях промисловості. При цьому, відповідне рішення органом місцевого самоврядування про віднесення вказаної земельної ділянки до категорії житлової та громадської забудови не приймалося. А тому, будівництво житлових будинків з об'єктами соціально- побутового призначення на спірній земельній ділянці суперечить Генеральному плану міста.

Однак, колегія суддів не може погодитись з таким висновком суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Так, відповідно до статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною 1 статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до частини 1 статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Захист прав, свобод або законних інтересів, серед іншого, можливий шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень або визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

Отже, обов`язковою умовою надання судового захисту є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України, прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закон № 1697-VII, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

За положеннями частин першої, другої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина в суді, представництво якого полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Тобто, прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Приміром, таке право виникає там і тоді, коли прокурор діє в інтересах громадянина, які за певних очевидних і об'єктивних причин не здатні захистити свої порушені або оспорювані права чи реалізувати процесуальні повноваження. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Крім того, колегія суддів зазначає, що право на захист - це суб'єктивне право, яке з'являється у володільця регулятивного права лише в момент порушення чи опарення останнього.

Відсутність у будь-кого, в тому числі і позивача, прав чи обов'язків, у зв'язку із оскарженням рішення, не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення з даним адміністративним позовом.

Під час розгляду кожної справи, суд повинен встановити чи має місце порушення прав та інтересів особи.

Зі змісту позовної заяви вбачається, що її подано Заступником прокурора м. Києва в інтересах держави з метою поновлення інтересів киян.

Порушення інтересів держави в даному випадку полягає у тому, що оскаржуване рішення прийнято з перевищенням повноважень і в супереч інтересам громадян і державним інтересам, оскільки фактично змінило стратегію розвитку міста та інтересів киян.

Але поряд з тим, позивач не навів аргументів, які підтверджували порушення відповідачем інтересів держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), а орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження із захисту інтересів держави чи територіальної громади, не здійснюють або неналежним чином здійснюють свої повноваження, а також чи є громадяни, які за віком чи станом здоров'я самі не можуть здійснити захист свої прав або інтересів, і чи опинилися такі громадяни у певному винятковому загрозливому для їхніх інтересів становищі, яке спонукає прокурора виступити на їхній захист шляхом звернення з позовом до адміністративного суду.

Враховуючи викладене вище, колегія суддів приходить до висновку, що позивач не обґрунтував у позовній заяві, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, не зазначив орган, який уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а також не навів обґрунтувань про існування реального негативного впливу на конкретні права чи інтереси територіальної громади від прийняття спірного рішення.

Крім того, доводи позивача на ймовірне порушення у майбутньому прав та інтересів киян, суперечить основним засадам адміністративного судочинства, оскільки судове рішення не може ставитись в залежність від настання або не настання обставин, що можуть виникнути в майбутньому.

Також, колегія суддів зазначає, що Рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804 «Про затвердження Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року» затверджено Генеральний план міста Києва та проект планування його приміської зони на період до 2020 року (далі - Генеральний план).

Рішенням Київської міської ради від 13.11.2013 № 518/10006 затверджена міська програма створення (оновлення) містобудівної документації у м. Києві, відповідно до якої визначено перелік містобудівної документації для розроблення (оновлення) у м. Києві у 2013 - 2016 рр. (далі - Перелік). Програма створення (оновлення) містобудівної документації в м. Києві на період 2013 - 2016 рр. підготовлена відповідно до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", з метою забезпечення реалізації Стратегії розвитку м. Києва до 2025 року, схваленої рішенням Київської міської ради від 15.12.2011 № 824/7060.

На виконання п. 79 Переліку, розроблено та затверджено у встановленому порядку детальний план території в районі вулиць Донецької, Повітрофлотського проспекту, вул. Смілянської та Фастівської та залізниці.

Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що:

- генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту (ч. 1 ст. 17);

- детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території (ч. 1 ст. 19);

- детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції (ч. 1 ст. 19);

- детальний план, крім іншого, визначає функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами (4 ст. 19);

склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує і формування державної політики у сфері містобудування (ч. 6 ст. 19).

Згідно із п. 4.8. Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Мінрегіону від 16.11.2011 № 290, детальний план території розробляється для територій житлових районів, мікрорайонів, кварталів нової забудови, комплексної реконструкції кварталів, мікрорайонів застарілого житлового фонду, територій виробничої, рекреаційної та іншої будови. Послідовність розроблення та площі територій, для яких розробляються детальні плани, визначає відповідний уповноважений орган побудування та архітектури відповідно до генерального плану населеного пункту.

Державними будівельними нормами ДБН Б. 1.1-14:2012 «Склад та зміст детального плану територій» визначено, що детальний план розробляється:

- на структурно-планувальні елементи території населеного пункту які мають цілісний планувальний характер, - на основі затвердженого генерального плану цього населеного пункту відповідно до чинного законодавства (п. 4.2);

- з метою уточнення планувальної структури і функціонального призначення території, просторової композиції, параметрів забудови ландшафтної організації частини території населеного пункту (п. 4.1).

Внаслідок того, що вказана територія об'єднала декілька використань (території житлової забудови (садибна, багатоповерхова, багатоквартирна), території громадської забудови, комунальні та виробничі території, території зелених насаджень, території вулиць та доріг, інші території), відповідно до матеріалів, що входять до складу Генерального плану м. Києва до 2020 року, зокрема, Планувальної структури, територія детального плану території в районі вулиць Донецької, Повітрофлотського проспекту, вул.Смілянської та Фастівської та залізниці, віднесена до поліфункціональних районів.

Як встановлено, затвердженим детальним планом території уточнено та систематизовано визначену чинним Генеральним планом поліфункціональну функцію території ДПТ, зокрема, функцію житлової та громадської забудови.

Проектними пропозиціями детального плану конкретизується локально містобудівна ситуація та встановлюється переважна функція цієї території - житлова та громадська забудова, що є логічним планувальним рішенням для подальшого сталого її розвитку.

Отже, колегія суддів зазначає, що передбачене проектними рішеннями детального план функціональне призначення території (для житлової забудови, території громадської забудови, комунальні та виробничі території, зелених насаджень, вулиць і доріг) не суперечить визначеному у генеральному плані поліфункціональному використанню територій, а є уточненням положень генерального плану щодо планувальної структури і функціонального призначення території, просторової композиції, параметрів забудови та ландшафтної організації частини населеного пункту, не змінюють функціональне зонування його територій, а саме уточнює положення чинного Генерального плану і систематизує містобудівну ситуацію, яка була зафіксована під час розробки та затвердження чинного Генерального плану.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного суду від 21.06.2018 року у справі № 826/4504/17.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції неповно з'ясовано обставини справи, що призвели до помилкового вирішення справи, а тому рішення суду першої інстанції необхідно скасувати та ухвалити нову постанову, якою відмовити в задоволені позовних вимог в повному обсязі.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради, Комунального підприємства з питань будівництва житлових будинків «Житлоінвестбуд-УКБ», Київської міської ради - задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 18.09.2018 року - скасувати та постановити нову постанову, якою в задоволені позову Заступника прокурора м. Києва до Київської міської ради, треті особи: Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради, Товариство з обмеженою відповідальністю «Виробничо-технічна агенція», Комунальне підприємство «Житлоінвестбуд-УКБ» про визнання протиправним та скасування рішення- відмовити.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів, з урахуванням положень ст. 329 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя О.М. Ганечко

Судді І.В. Федотов

А.Ю. Коротких