ПОСТАНОВА

Іменем України

17 квітня 2018 року

Київ

справа №804/1845/16

адміністративне провадження №К/9901/44183/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «АТБ-маркет» до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправним та скасування припису за касаційною скаргою товариства з обмеженою відповідальністю «АТБ-маркет» на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Богданенка І.Ю., Уханенка С.А., Дадим Ю.М. від 11 січня 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

У березні 2016 року ТОВ «АТБ-маркет» звернулося до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДДАБІ у м. Києві), в якому просило визнати протиправним та скасувати припис від 22 березня 2016 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудування діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, винесений ДДАБІ у м. Києві.

В обґрунтування позовних вимог ТОВ «АТБ-маркет» зазначило, що порушень частини восьмої статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», про які йдеться у приписі, позивач не допускав, оскільки ТОВ «АТБ-маркет» не є замовником будівельних робіт: «Реконструкція нежитлових приміщень (літ. А) під магазин продовольчих та непродовольчих товарів з розвантажувальною рампою за адресою: вул. Борщагівська, 154 у Солом'янському районі м. Києва», а тому не може бути притягнутий до відповідальності за порушення у сфері містобудівної діяльності. У зв'язку з чим, вимога відповідача про заборону експлуатації магазину продовольчих та непродовольчих товарів з розвантажувальною рампою за вказаною адресою є незаконною. Крім того, позивач зауважив про численні порушення з боку відповідача щодо порядку проведення перевірки та оформлення результатів перевірки, зазначаючи, що замість акта про недопущення до перевірки відповідач протиправно склав акт перевірки та оскаржений припис. З урахуванням наведеного, на думку позивача, припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудування діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 22 березня 2016 року суперечить вимогам чинного законодавства та підлягає скасуванню.

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31 травня 2016 року адміністративний позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач не довів допущення саме позивачем порушення частини восьмої статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», оскільки ТОВ «АТБ-маркет» не є суб'єктом містобудівної діяльності відносно об'єкта будівництва, або особою, що виконує функції замовника і підрядника одночасно.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2018 року апеляційну скаргу ДДАБІ у м. Києві задоволено, постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31 травня 2016 року скасовано та прийнято нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Приймаючи рішення про задоволення апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що приписом ДДАБІ у м. Києві вимагається від позивача, як орендаря та фактичного користувача об'єкта нерухомості, заборонити експлуатацію нежитлових приміщень із визначенням строку заборони експлуатації - до усунення допущених порушень, тобто вжито захід, який запобігає настанню негативних наслідків внаслідок допущеного замовником реконструкції порушення.

Не погоджуючись з рішенням апеляційного суду, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ТОВ «АТБ-маркет» звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2018 року, а постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31 травня 2016 року залишити в силі.

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що апеляційний суд не надав належної оцінки тому, що ТОВ «АТБ-маркет» не є замовником будівництва у розумінні пункту 4 частини першої статті 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а тому позивач не може виконати припис ДДАБІ у м. Києві.

Від ДДАБІ у м. Києві у встановлений судом строк (до 10 квітня 2018 року) відзив на касаційну скаргу ТОВ «АТБ-маркет» не надходив, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ТОВ «АТБ-маркет» зареєстровано як юридична особа 19 липня 1999 року, про що 01 жовтня 2004 року в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців здійснено запис 1 203 120 0000 000156 про включення відомостей про юридичну особу; код ЄДРПОУ 30487219.

Відповідно до витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 16 вересня 2015 року № 43963443 та № 43959709 ТОВ «АТБ-торгстрой» (код ЄДРПОУ 32010549) є власником групи приміщень, що розташовані за адресою: вул. Борщагівська, 154 у Солом'янському районі м. Києва.

01 листопада 2015 року між ТОВ «АТБ-торгстрой» (орендодавець) та ТОВ «АТБ-маркет» (орендар) укладено договір оренди № 76-2015-Нм/т від 01 листопада 2015 року, згідно якого орендодавець передає, а орендар приймає в тимчасове оплатне користування об'єкт нерухомості, розташований за адресою: м. Київ, вул. Борщагівська, 154.

Згідно з пунктом 1.2 договору № 76-2015-Нм/т об'єкт нерухомості передається в оренду з метою здійснення торгівельної діяльності.

ДДАБІ у м. Києві на підставі направлення № б/н від 16 березня 2016 року на виконання вимог припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 02 березня 2016 року, у присутності керуючого магазином продовольчих та непродовольчих товарів за адресою: вул. Борщагівська, 154 у Солом'янському районі м. Києва, проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ТОВ «АТБ-торгстрой», ТОВ «АТБ-маркет» на об'єкті будівництва «Реконструкція нежитлових приміщень (літ. А) під магазин продовольчих та непродовольчих товарів з розвантажувальною рампою за адресою: м. Київ, Солом'янський район, вул. Борщагівська, 154».

За результатами вказаної перевірки встановлено, що Департамент зареєстрував подану ТОВ «АТБ-торгстрой» декларацію про початок виконання будівельних робіт: «Реконструкція нежитлових приміщень (літ. А) під магазин продовольчих та непродовольчих товарів з розвантажувальною рампою за адресою: вул. Борщагівська, 154 у Солом'янському районі м. Києва» за № КВ 083153090115 від 05 листопада 2015 року.

Під час виїздів посадової особи Департаменту на місце 16 березня 2016 року та 17 березня 2016 року встановлено, що ТОВ «АТБ-торгстрой» та ТОВ «АТБ-маркет» експлуатують нежитлові приміщення (літ. А) в якості магазина продовольчих та непродовольчих товарів з розвантажувальною рампою за адресою: м. Київ, Солом'янський район, вул. Борщагівська, 154, що не прийняті в передбаченому законодавством порядку в експлуатацію, чим ТОВ «АТБ-торгстрой» та ТОВ «АТБ-маркет» порушили вимоги частини восьмої статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності.

За результатами перевірки складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівельної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 22 березня 2016 року.

На підставі вказаного акта позапланової перевірки відповідно до статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553, та з метою усунення вказаних порушень ТОВ «АТБ-маркет» виданий припис від 22 березня 2016 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким:

- заборонено з 22 березня 2016 року експлуатацію магазина продовольчих та непродовольчих товарів з розвантажувальною рампою за адресою: м. Київ, Солом'янський район, вул. Борщагівська, 154;

- зобов'язано усунути встановлені правопорушення до 22 квітня 2016 року.

Судами попередніх інстанцій також встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 22 березня 2016 складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності стосовно ТОВ «АТБ-маркет», в якому зазначено, що за результатами позапланової перевірки, проведеної на об'єкті: «Реконструкція нежитлових приміщень (літ. А) під магазин продовольчих та непродовольчих товарів з розвантажувальною рампою за адресою: м. Київ, Солом'янський район, вул. Борщагівська, 154», встановлено, що зазначені реконструйовані нежитлові приміщення (літ. А) експлуатуються ТОВ «АТБ-торгстрой», ТОВ «АТБ-маркет», чим порушено частину восьму статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Копію припису № б/н від 22 березня 2016 року разом із актом та протоколом направлено позивачу поштовим відправленням.

Правомірність прийняття ДДАБІ у м. Києві припису № б/н від 22 березня 2016 року є предметом оскарження в даній адміністративній справі.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2018 року не відповідає, а вимоги касаційної скарги є обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження державної архітектурно-будівельної інспекції та порядок їх реалізації визначаються законами України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», Порядком здійснення технічного нагляду під час будівництва об'єкта архітектури, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 11 липня 2007 року № 903, Порядком виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466, Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553, Положенням про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 09 липня 2014 року № 294.

Згідно з положеннями статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пункту 9 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок № 553), державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва.

Згідно з положеннями пунктів 12, 13 Порядку № 553 посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язані, зокрема, ознайомлювати суб'єкта містобудування чи уповноважену ним особу з результатами державного архітектурно-будівельного контролю у строки, передбачені законодавством.

Суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право, зокрема, бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Згідно з положеннями підпункту 3 пункту 11 Порядку № 553, посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право видавати обов'язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Відповідно до пункту 17 Порядку № 553, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

На підставі системного аналізу наведених правових норм колегія суддів дійшла до висновку, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється щодо суб'єктів містобудування, якими, зокрема, є замовники. Після проведення перевірки контролюючий орган, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складає протокол разом з приписом. Один примірник припису надає суб'єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль. Виконання цього припису покладається на суб'єкта містобудування.

Аналогічна правова позиція міститься в постанові Верховного Суду від 13 лютого 2018 року по справі № 464/2858/17.

Відповідно до частини першої статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1), та об'єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об'єкта до експлуатації протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви.

Частиною п'ятою зазначеної статті встановлено, що датою прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта є дата реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації або видачі сертифіката.

Аналогічні положення щодо прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів містяться у Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженому Постановою Кабінету Міністрів України № 461 від 13 квітня 2011 року.

Відповідно до частини восьмої статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, забороняється.

Відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців (суб'єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності встановлена Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

Згідно з положеннями пункту 6 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення як, зокрема експлуатація або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію.

Отже, зазначена норма закону передбачає відповідальність за порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності суб'єктів містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або тими, хто виконує функції замовника і підрядника одночасно.

На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що обов'язок введення об'єктів будівництва в експлуатацію, відповідальність за експлуатацію об'єктів, не введених в експлуатацію, можуть стосуватися лише тих суб'єктів, які після закінчення будівництва та початку використання, маючи відповідний обов'язок, не ввели об'єкти містобудування в експлуатацію, за що встановлена визначена відповідальність.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною у постановах Верховного Суду України від 04 березня 2014 року по справі № 21-433а13 та Верховного Суду від 13 лютого 2018 року по справі № 826/19576/13-а.

Відповідно до пункту 4 частини першої статті 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» замовник - фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, власником об'єкта, який не введено в експлуатацію, є ТОВ «АТБ-торгстрой», який, крім того, подав декларацію про початок будівництва, тобто виявив намір щодо забудови та подав в установленому порядку відповідну заяву. На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що саме ТОВ «АТБ-торгстрой» слід вважати замовником будівництва, який несе відповідальність, зокрема, й за введення об'єкта в експлуатацію.

При цьому, зі змісту договору оренди від 01 листопада 2015 року, укладеного між ТОВ «АТБ-торгстрой» та ТОВ «АТБ-маркет», вбачається, що предметом оренди є об'єкт нерухомого майна готовий та придатний для експлуатації його в цілях провадження торгівельної діяльності, жодних застережень про те, що даний об'єкт не введений в експлуатацію, тобто по факту є об'єктом незавершеного будівництва, в договорі немає.

За таких обставин ТОВ «АТБ-маркет» не можна вважати замовником або іншим суб'єктом містобудівної діяльності.

Разом з тим, оскаржуваний припис від 22 березня 2016 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил адресований ТОВ «АТБ-маркет», тобто суб'єкту, який не є замовником та відповідно, не може виконати даний припис.

У зв'язку з цим, суд першої інстанції дійшов до правильного висновку про необхідність задоволення адміністративного позову та скасування припису від 22 березня 2016 року на підставі того, що він виданий неналежному суб'єкту, зокрема, який не є замовником будівництва.

При цьому, колегія суддів вважає передчасним висновок апеляційного суду, який зазначає, що приписом відповідача лише вимагається від позивача, як орендаря та фактичного користувача об'єкта нерухомості, заборонити експлуатацію нежитлових приміщень до усунення допущених порушень, а тому припис не підлягає скасуванню. В даному висновку не враховано, що Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» чітко встановлює, що прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів є обов'язком замовника будівництва (стаття 39). Таким чином, суб'єкт, якому адресовано припис, - ТОВ «АТБ-маркет» не несе відповідальність за введення об'єкта будівництва в експлуатацію та, відповідно, не має повноважень щодо усунення виявленого порушення у сфері містобудівної діяльності.

Тож колегія суддів дійшла до висновку, що апеляційним судом скасоване законне рішення суду першої інстанції, що відповідно до статті 352 КАС України є підставою для скасування судового рішення суду апеляційної інстанції та залишення в силі судового рішення суду першої інстанції.

Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об'єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

За таких обставин колегія суддів дійшла до висновку про необхідність задоволення касаційної скарги ТОВ «АТБ-маркет», скасування постанови Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2018 року та залишення в силі постанови Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31 травня 2016 року.

Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

За наявними в матеріалах справи доказами ТОВ «АТБ-маркет» відповідно до платіжного доручення № 512838 від 07 березня 2018 року за подання касаційної скарги сплатило судовий збір у розмірі 2756,00 грн.

Згідно з положеннями частини першої статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

На цій підставі, на користь ТОВ «АТБ-маркет» належить стягнути судові витрати у розмірі 2756,00 грн за рахунок бюджетних асигнувань ДДАБІ у м. Києві.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю «АТБ-маркет» задовольнити.

Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2018 року скасувати.

Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31 травня 2016 року залишити в силі.

Стягнути на користь товариства з обмеженою відповідальністю «АТБ-маркет» судові витрати у розмірі 2756,00 грн за рахунок бюджетних асигнувань Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Державної архітектурно-будівельної інспекції України.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко