ПОСТАНОВА

Іменем України

27 лютого 2018 року

Київ

справа №826/9305/17

адміністративне провадження №К/9901/127/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н. В., суддів: Берназюка Я. О., Гриціва М. І., розглянувши в попередньому судовому засіданні в касаційному порядку справу за позовом Громадської організації "Інститут громадського здоров'я" до Міністерства охорони здоров'я України, треті особи - Державна регуляторна служба України, Міністерство юстиції України, Товариство з обмеженою відповідальністю "Лайфселл", Приватне акціонерне товариство "Київстар", Приватне акціонерне товариство "ВФ Україна", про визнання протиправним та скасування наказу, скасування державної реєстрації наказу, за касаційною скаргою Приватного акціонерного товариства "ВФ України" на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 7 грудня 2017 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У липні 2017 року Громадська організація "Інститут громадського здоров'я" звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Міністерства охорони здоров'я України, в якому просила:

- визнати незаконним та таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили і скасувати наказ Міністерства охорони здоров'я України від 13 березня 2017 року №266 "Про затвердження змін до Державних санітарних норм і правил захисту населення від впливу електромагнітних випромінювань", зареєстрований Міністерством юстиції України 16 травня 2017 року за № 625/30493;

- скасувати державну реєстрацію наказу Міністерства охорони здоров'я України від 13 березня 2017 року № 266 "Про затвердження змін до Державних санітарних норм і правил захисту населення від впливу електромагнітних випромінювань", зареєстрований Міністерством юстиції України 16 травня 17 року за № 625/30493.

2. 24 жовтня 2017 року Громадська організація "Інститут громадського здоров'я" звернулась до суду першої інстанції із клопотанням про забезпечення позову шляхом зупинення виконання наказу Міністерства охорони здоров'я України від 13 березня 2017 року № 266 "Про затвердження змін до Державних санітарних норм і правил захисту населення від впливу електромагнітних випромінювань", зареєстрованого Міністерством юстиції України 16 травня 2017 року за № 625/30493.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 1 листопада 2017 року відмовлено у задоволенні клопотання про вжиття заходів забезпечення позову.

4. Рішення суду мотивовано відсутністю достатніх доказів на підтвердження наявності очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі та неможливості захисту прав, свобод та інтересів без вжиття заходів забезпечення позову.

5. Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 7 грудня 2017 року скасовано ухвалу суду першої інстанції та ухвалено нову ухвалу про задоволення клопотання. Зупинено дію наказу Міністерства охорони здоров'я України від 13 березня 2017 року № 266 "Про затвердження змін до Державних санітарних норм і правил захисту населення від впливу електромагнітних випромінювань", зареєстрованого Міністерством юстиції України 16 травня 2017 року за № 625/30493, до набрання чинності рішенням суду.

6. Рішення суду мотивовано обґрунтованістю клопотання Громадської організації "Інститут громадського здоров'я", оскільки існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, Приватне акціонерне товариство "ВФ України" подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального і процесуального права, просить його скасувати та залишити в силі ухвалу суду першої інстанції.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

8. Судами попередніх інстанцій встановлено, обґрунтовуючи клопотання про забезпечення позову Громадська організація "Інститут громадського здоров'я" виходила з того, що оспорюваним наказом Міністерства охорони здоров'я України від 13 березня 2017 року № 266 "Про затвердження змін до Державних санітарних норм і правил захисту населення від впливу електромагнітних випромінювань" у чотири рази збільшено гранично допустимий рівень електромагнітного випромінювання, а тому відповідно зменшуються межі санітарно-захисних зон та збільшується межі зон обмеження забудови навколо радіотехнічних об'єктів. Вказане, на її переконання, призведе до збільшення поверховості забудови, наприклад, житлових будинків та їх наближення до місць розміщення радіотехнічних об'єктів. У разі задоволення судом позовних вимог відновлення порушених прав буде неможливим або потребуватиме значних зусиль, часу та витрат.

Національна академія наук України у листі від 9 грудня 2016 року № 102/2266-5 повідомила Міністерство охорони здоров'я України про те, що збільшення гранично допустимого рівня електромагнітного випромінювання з 2,5 мкВт/см2 до 10 мкВт/см2 є недопустимим через небезпечність цього фактора для здоров'я людини.

У висновку Урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини щодо відповідності положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини від 16 травня 2017 року вказано, що у разі відсутності наукових обґрунтувань змін, які вносяться, може йти мова про невиконання державою свого обов'язку за статтею 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Згідно листа Національної академії наук України від 7 червня 2017 року № 102/1020-7, листів Національної академії медичних наук України від 18 квітня 2017 року № 5-03/858 та від 15 червня 2017 року № 5-03/1275 відповідні дослідження не проводились і проект оспорюваного наказу з Міністерством охорони здоров'я України не погоджувався.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

9. Касаційна скарга Приватного акціонерного товариства "ВФ України" обґрунтована тим, що оспорюваним наказом Міністерства охорони здоров'я України від 13 березня 2017 року № 266 "Про затвердження змін до Державних санітарних норм і правил захисту населення від впливу електромагнітних випромінювань" не порушуються права, свободи та інтереси позивача як юридичної особи, що виключає небезпеку заподіяння шкоди його правам. Не доведеним є факт того, що Громадська організація "Інститут громадського здоров'я" уповноважена представляти інтереси осіб з питань, які є предметом спору у цій справі. Забезпечення позову за цих обставин є фактичним вирішенням справи по суті позовних вимог до винесення судового рішення.

10. Міністерство охорони здоров'я України подало відзив на касаційну скаргу, у якому доводи є аналогічними з тими, які викладені Приватним акціонерним товариством "ВФ України" у касаційній скарзі.

ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

11. Відповідно до частини другої статті 8 Кодексу адміністративного судочинства України у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

12. Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованою Україною 17 липня 1997 року, встановлено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

13. У рішенні від 31 липня 2003 року у справі "Дорани проти Ірландії" Європейський суд з прав людини зазначив, що поняття "ефективний засіб" передбачає запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права. У рішенні Європейського суду з прав людини у справі "Салах Шейх проти Нідерландів" вказав,що ефективний засіб - це запобігання тому, щоб відбулося виконання заходів, які суперечать Конвенції, або настала подія, наслідки якої будуть незворотними. З рішення Європейського суду з прав людини від 17 липня 2008 року у справі "Каіч та інші проти Хорватії" вбачається, що для Конвенції було б неприйнятно, якби стаття 13 декларувала право на ефективний засіб захисту, але без його практичного застосування. Обов'язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права.

Держава несе обов'язок перед зацікавленими особами забезпечити ефективний засіб захисту порушених прав, зокрема, через належний спосіб захисту та відновлення порушеного права. Причому обраний судом спосіб захисту порушеного права має бути ефективним та забезпечити реальне відновлення порушеного права.

14. Згідно з частинами першою та четвертою статті 117 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, суд за клопотанням позивача або з власної ініціативи може постановити ухвалу про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також якщо очевидним є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень.

15. Адміністративний позов, крім способу, встановленого частиною третьою цієї статті, може бути забезпечено забороною вчиняти певні дії.

16. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 1 Закону України "Про громадські об'єднання" громадське об'єднання - це добровільне об'єднання фізичних осіб та/або юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів.

17. За змістом пункту 4 частини 1 статті 21 Закону України "Про громадські об'єднання" для здійснення своєї мети (цілей) громадське об'єднання має право брати участь у порядку, визначеному законодавством, у розробленні проектів нормативно-правових актів, що видаються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування і стосуються сфери діяльності громадського об'єднання та важливих питань державного і суспільного життя.

18. Пунктом 1 частини другої статті 21 Закону України "Про громадські об'єднання" передбачено, що громадське об'єднання зі статусом юридичної особи має право бути учасником цивільно-правових відносин, набувати майнові і немайнові права відповідно до законодавства.

19. Відповідно до підпунктів 1.4.4., 1.4.5., 1.4.8 пункту 1.4 Розділу 1 Державних санітарних норм і правил, затверджених наказом Міністерства охорони здоров'я України від 1 серпня 1996 року № 239, з метою захисту населення від впливу ЕМП (електромагнітних полів), яке створюють РТО (радіотехнічні об'єкти), встановлюються санітарно-захисні зони і зони обмеження забудови.

Санітарно-захисною зоною вважається територія, де на висоті до 2 м від поверхні землі перевищуються гранично допустимі рівні ЕМП, наведені в п. 1.3 (з урахуванням п. 1.6.5).

Санітарно-захисна зона, як правило, прилягає до технічної території РТО. Зовнішня межа санітарно-захисної зони визначається на висоті до 2 м від поверхні землі за гранично допустимими рівнями ЕМП.

Зоною обмеження забудови вважається територія, де на висоті понад 2 м від поверхні Землі перевищуються ГДР, наведені в п. 1.3. Зовнішня межа даної зони визначається відносно максимальної висоти будинків перспективної забудови, на висоті верхнього поверху, де рівні ЕМП не перевищують значень, наведених в п. 1.3, і задовольняють вимоги п. 1.6.5.

На різко пересіченій місцевості можуть зустрічатися ділянки, що не прилягають до території РТО, на яких рівень ЕМП перевищує ГДР, і, отже, на них встановлюються санітарно-захисні зони і зони обмеження забудови.

20. Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного суду України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

21. За своєю суттю інститут забезпечення позову є інститутом попереднього судового захисту. Метою його запровадження є гарантування виконання рішення суду у випадку задоволення позову за існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі.

22. Суд апеляційної інстанції, вживаючи заходи забезпечення позову шляхом зупинення дії наказу Міністерства охорони здоров'я України від 13 березня 2017 року № 266 "Про затвердження змін до Державних санітарних норм і правил захисту населення від впливу електромагнітних випромінювань" до набрання чинності рішенням суду, виходив з того, що збільшення у чотири рази гранично допустимого рівня електромагнітного випромінювання відповідно зменшуються межі санітарно-захисних зон та збільшуються межі зон обмеження забудови навколо радіотехнічних об'єктів. Вказане може призвести до збільшення поверховості забудови, наприклад, житлових будинків та їх наближення до місць розміщення радіотехнічних об'єктів. У разі задоволення судом позовних вимог відновлення порушених прав буде унеможливлене або потребувати значних зусиль, часу та витрат. Зокрема, буде завдану шкоду здоров'ю громадян внаслідок порушення права на безпечне для життя і здоров'я довкілля; суб'єкти господарювання, які експлуатують радіотехнічні об'єкти, чи здійснюють містобудівну діяльність можуть понести додаткові фінансові витрати під час експлуатації чи будівництва та в подальшому для приведення умов експлуатації своїх об'єктів до вимог Державних санітарних норм і правил захисту населення від впливу електромагнітних випромінювань.

23. Висновки щодо очевидності ознак протиправності дій відповідачів можуть бути зроблені лише на підставі дослідження поданих сторонами доказів у справі під час розгляду її по суті позовних вимог.

24. Що стосується доводів касаційної скарги відносно того, що позивач не має повноважень на звернення до суду з цим позовом, то вони спростовуються вище описаними нормами Закону України "Про громадські об'єднання", з яких вбачається, що звертатися до суду за захистом прав, свобод та інтересів інших осіб можуть об'єднання громадян, що мають статус юридичної особи.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

25. Суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про наявність правових підстав для забезпечення позову у даній справі.

26. Колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального і процесуального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин, висновки суду є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства "ВФ України" залишити без задоволення, а ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 7 грудня 2017 року - без змін.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Суддя Я. О. Берназюк

Суддя М. І. Гриців