КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа: № 826/5047/16 Головуючий у 1-й інстанції: Літвінова А.В. Суддя-доповідач: Мацедонська В.Е.

У Х В А Л А

Іменем України

04 жовтня 2016 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Мацедонської В.Е.,

суддів Лічевецького І.О., Мельничука В.П.,

при секретарі Горяіновій Н.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Києві справу за апеляційною скаргою Міністерства внутрішніх справ України на постанову Окружного адміністративного суду м.Києва від 11 травня 2016 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю Інформаційне агентство «Українські новини» до Міністерства внутрішніх справ України про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити дії,-

в с т а н о в и в:

Постановою Окружного адміністративного суду м.Києва від 11 травня 2016 року позов ТОВ Інформаційне агентство «Українські новини» задоволено частково, визнано протиправними дії Міністерства внутрішніх справ України щодо ненадання інформації за запитами ТОВ Інформаційне агентство «Українські Новини» від 24 лютого 2016 року та від 04 березня 2016 року, зобов'язано Міністерство внутрішніх справ України повторно розглянути запити ТОВ Інформаційне агентство «Українські Новини» від 24 лютого 2016 року та від 04 березня 2016 року з урахуванням висновків даної постанови. В іншій частині позову відмовлено.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції з мотивів ненадання належної оцінки всім обставинам справи та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити у повному обсязі. Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що запитувана позивачем інформація не підпадає під визначення «публічна інформація».

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи та обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що позивач звернувся до МВС України із запитом на отримання публічної інформації від 24 лютого 2016 року, у якому просив надати наступну інформацію: 1) копії витягів із наказів або інших нормативних документів, виданих у 2015 році та протягом січня-лютого 2016 року Міністром внутрішніх справ України, про нагородження іменною зброєю; 2) копії витягів із наказів або інших нормативних документів, виданих у 2015 році та протягом січня-лютого 2016 року Міністром внутрішніх справ України, про вручення нагородної зброї.

Листом від 01 березня 2016 року №22/5-72зі МВС України повідомило, що в наказах МВС містяться персональні дані працівників органів внутрішніх справ, що є конфіденційною інформацією та доступ до якої є обмеженим, а отже не має правових підстав щодо наданні відповідної інформації.

В подальшому позивач звернувся до МВС України із запитом на отримання публічної інформації від 04 березня 2016 року, в якому просив надати наступну публічну інформацію: 1) кількість виданих Міністром внутрішніх справ України наказів або інших нормативних документів протягом 2015 року та протягом січня-лютого 2016 року про нагородження іменною зброєю; 2) кількість нагороджених іменною зброєю у відповідності до наказів або інших нормативних документів, виданих Міністром внутрішніх справ України протягом 2015 року та протягом січня-лютого 2016 року; 3) кількість одиниць та тип нагородної зброї, виданої у відповідності до наказів або інших нормативних документів, виданих Міністром внутрішніх справ України протягом 2015 року та протягом січня-лютого 2016 року; 4) сума витрат Міністерства внутрішніх справ України на придбання зброї, яка вручалася у відповідності до виданих Міністром внутрішніх справ України наказів або інших нормативних документів протягом 2015 року та протягом січня-лютого 2016 року про нагородження іменною зброєю; 5) прізвища осіб, нагороджених зброєю у відповідності до виданих Міністром внутрішніх справ України наказів або інших нормативних документів протягом 2015 року та протягом січня-лютого 2016 року про нагородження іменною зброєю.

Листом від 12 березня 2016 року №22/5-92зі відповідачем було повторно повідомлено, що в наказах МВС містяться персональні дані працівників органів внутрішніх справ, що є конфіденційною інформацією та доступ до якої є обмеженим та відповідно до п.2 ст.11 Закону України «Про інформацію» та п.2 ст.5 Закону України «Про захист персональних даних» не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту.

Суд першої інстанції, частково задовольняючи позовні вимоги, дійшов висновку, що запитувана позивачем у запитах від 24 лютого 2016 року та від 04 березня 2016 року інформація не є інформацією з обмеженим доступом у розумінні положень ст.6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», а тому у МВС України були відсутні законодавчо обґрунтовані мотиви для відмови у її наданні з підстав, зазначених у листах від 01 березня 2016 року №22/5-72зі та від 12 березня 2016 року №22/5-92зі.

Колегія суддів погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції з огляду на таке.

Спірні правовідносини, що склались між сторонами, регулюються Конституцією України, Законом України «Про доступ до публічної інформації», який визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.

В силу вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 1 ст.2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Статтею 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначено, що публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

В силу ст.3 вищезазначеного Закону право на доступ до публічної інформації гарантується: обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє; максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації; доступом до засідань колегіальних суб'єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством; здійсненням парламентського, громадського та державного контролю за дотриманням прав на доступ до публічної інформації; юридичною відповідальністю за порушення законодавства про доступ до публічної інформації.

Перелік суб'єктів відносин у сфері доступу до публічної інформації визначено у ст.12 Закону України «Про доступ до публічної інформації», ними є:

1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень;

2) розпорядники інформації - суб'єкти, визначені у статті 13 цього Закону;

3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.

Згідно п.1 ч.1 ст.13 вказаного Закону розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема, суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.

Відповідно до ч.4 вказаної статті усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом.

З визначення, наведеного в ст.1 Закону України «Про доступ до публічної інформації», вбачається, що ознаками публічної інформації є наступні: готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством; заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація; така інформація знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації; інформація не може бути публічною, якщо створена суб'єктом владних повноважень не під час виконання своїх обов'язків; інформація не може бути публічною, якщо створена не суб'єктом владних повноважень. У разі відсутності перелічених ознак в інформації, така інформація не належить до публічної.

Отже, визначальним для публічної інформації є те, що вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним лише суб'єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов'язків.

Разом з тим, доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію (п.2 ч.1 ст.5 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).

Статтею 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Відмова в задоволенні запиту на інформацію передбачена ст.22 Закону України «Про доступ до публічної інформації», відповідно до ч.1 якої розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:

1) розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;

2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;

3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком;

4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п'ятою статті 19 цього Закону.

Частиною 2 ст.22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.

В силу вимог ч.4 наведеної статті у відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено: 1) прізвище, ім'я, по батькові та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації; 2) дату відмови; 3) мотивовану підставу відмови; 4) порядок оскарження відмови; 5) підпис.

Таким чином, законодавством визначено виключний перелік підстав, за наявності яких розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту та передбачено обов'язкові реквізити такої відмови, зокрема, у відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено мотивовану підставу відмови.

У своїх листах від 01 березня 2016 року №22/5-72зі та від 12 березня 2016 року №22/5-92зі МВС України, відмовляючи в наданні інформації на запити позивача, посилається на те, що в запитуваних наказах МВС містяться персональні дані працівників органів внутрішніх справ, що є конфіденційною інформацією та доступ до якої є обмеженим.

Відповідно до ч.ч.1-2 ст.6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.

Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:

1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;

2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;

3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Таким чином, лише за одночасної сукупності наведених вимог доступ до інформації може бути обмежено.

Разом з тим, в силу вимог ч.5 ст.6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. При дотриманні вимог, передбачених частиною другою цієї статті, зазначене положення не поширюється на випадки, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину.

Обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений (ч.7 ст.6 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).

Згідно ч.1 ст.7 Закону України «Про доступ до публічної інформації» конфіденційна інформація - інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. Не може бути віднесена до конфіденційної інформація, зазначена в частині першій і другій статті 13 цього Закону.

Нормами ст.11 Закону України «Про інформацію» передбачено, що інформація про фізичну особу (персональні дані) - відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована. Не допускаються збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та захисту прав людини. До конфіденційної інформації про фізичну особу належать, зокрема, дані про її національність, освіту, сімейний стан, релігійні переконання, стан здоров'я, а також адреса, дата і місце народження. Кожному забезпечується вільний доступ до інформації, яка стосується його особисто, крім випадків, передбачених законом.

Частинами 2-3 ст.5 Закону України «Про захист персональних даних» встановлено, що персональні дані можуть бути віднесені до конфіденційної інформації про особу законом або відповідною особою. Не є конфіденційною інформацією персональні дані, що стосуються здійснення особою, яка займає посаду, пов'язану з виконанням функцій держави або органів місцевого самоврядування, посадових або службових повноважень. Персональні дані, зазначені у декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, оформленій за формою і в порядку, встановленими Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції», не належать до інформації з обмеженим доступом, крім відомостей, визначених Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції». Не належить до інформації з обмеженим доступом інформація про отримання у будь-якій формі фізичною особою бюджетних коштів, державного чи комунального майна, крім випадків, передбачених статтею 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Законом може бути заборонено віднесення інших відомостей, що є персональними даними, до інформації з обмеженим доступом.

Разом з тим, Міністерство внутрішніх справ України є бюджетною установою, яка фінансується за рахунок Державного бюджету України.

З матеріалів справи вбачається, що позивачем у запитах від 24 лютого 2016 року та від 04 березня 2016 року запитувалась інформація щодо нагородження іменною зброєю та вручення нагородної зброї, виданої у відповідності до наказів або інших нормативних документів, виданих Міністром внутрішніх справ України протягом 2015 року та протягом січня-лютого 2016 року, та суми витрат МВС України на придбання такої зброї, а також прізвища осіб нагороджених такою зброєю.

Таким чином, запитувана позивачем інформація відноситься до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження майном, придбаним за бюджетні кошти, та відповідно до чинного законодавства України доступ до такої інформації не може бути обмежено, а персональні дані щодо прізвища та ім'я осіб не є конфіденційною.

Матеріали справи не містять, а відповідачем не надано суду доказів, що оприлюднення (надання) запитуваної ТОВ Інформаційне агентство «Українські новини» інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину, а також доказів, що запитувана інформація віднесена до інформації з обмеженим доступом у відповідності до ч.2 ст.6 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Відповідно до ст.1 Закону України «Про державні нагороди України» державні нагороди України є вищою формою відзначення громадян за видатні заслуги у розвитку економіки, науки, культури, соціальної сфери, захисті Вітчизни, охороні конституційних прав і свобод людини, державному будівництві та громадській діяльності, за інші заслуги перед Україною.

Згідно ст.9 вказаного Закону відзнака «Іменна вогнепальна зброя» встановлюється для нагородження офіцерського складу Збройних Сил України, Державної прикордонної служби України, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України, а також Державної спеціальної служби транспорту, поліцейських та державних службовців, які мають офіцерське звання, за визначні заслуги у забезпеченні обороноздатності України, недоторканності її державного кордону, підтримці високої бойової готовності військ, зміцненні національної безпеки, боротьбі зі злочинністю, захисті конституційних прав і свобод громадян, за бездоганну багаторічну службу, зразкове виконання військового та службового обов'язку, виявлені при цьому честь і доблесть.

Таким чином, така відзнака - це публічний вияв заохочення громадянина державою, тому інформація про нагороджених осіб за своєю природою є публічною і доступ до неї обмеженим бути не може.

У відповідності до ст.8 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Європейський суд з прав людини в своїх рішеннях відображає підхід суду до визнання права на отримання інформації та визначення балансу між бажанням державних органів зберігати конфіденційний характер інформації та потребою громадськості в отриманні такої інформації.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що запитувана позивачем у запитах від 24 лютого 2016 року та від 04 березня 2016 року інформація не є інформацією з обмеженим доступом у розумінні положень ст.6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», а тому у МВС України були відсутні законодавчо визначені мотиви для відмови у її наданні з підстав, зазначених у листах від 01 березня 2016 року №22/5-72зі та від 12 березня 2016 року №22/5-92зі, та судом першої інстанції обґрунтовано зобов'язано відповідача повторно розглянути подані позивачем запити з урахуванням висновків суду.

Відповідно до ч.1 ст.195 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги.

Враховуючи, що постанова суду першої інстанції не оскаржувалась в частині відмови в задоволенні позовних вимог про зобов'язання МВС України протягом п'яти робочих днів від дати ухвалення судового рішення надати ТОВ Інформаційне агентство «Українські новини» письмову відповідь з відомостями та документами, в цій частині судове рішення не переглядається судом апеляційної інстанції.

На підставі вищевикладеного, приймаючи до уваги, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи, постанова прийнята з дотриманням норм матеріального та процесуального права, висновки суду першої інстанції доводами апелянта не спростовані, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для її зміни або скасування.

Керуючись ст.ст.195, 196, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, суд,-

у х в а л и в:

Апеляційну скаргу Міністерства внутрішніх справ України - залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду м.Києва від 11 травня 2016 року - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня її складення в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Повний текст ухвали виготовлено 10 жовтня 2016 року.

Головуючий суддя В.Е.Мацедонська

Судді І.О.Лічевецький

В.П.Мельничук

Головуючий суддя Мацедонська В.Е.

Судді: Лічевецький І.О.

Мельничук В.П.