КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
2 березня 2009 року 11:00 2-а-1175/09
Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого - судді Волкова А.С. , розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Управління праці та соціального захисту населення Вишгородської
районної державної адміністрації Київської області,
третя особа Вишгородська районна державна адміністрація (відділ освіти),
про стягнення недоотриманих сум щомісячної доплати працюючому за роботу
в зоні посиленого радіоекологічного контролю, -
встановив:
25.11.2008 ОСОБА_13вернулась до суду з адміністративним позовом до Управління праці та соціального захисту населення Вишгородської районної державної адміністрації Київської області про визнання неправомірною відмови у виплаті недоплаченої суми щомісячної доплати працюючому в зоні посиленого радіоекологічного контролю, підвищення, передбаченого законом для пенсіонерів, які працюють у зонах радіоактивного забруднення, та стягнення з відповідача заборгованості за цими виплатами за період з 1998 по 2008 в сумі 20 895 грн. 32 коп.
Позивач обґрунтовує свої вимоги тим, що йому як постраждалому внаслідок Чорнобильської катастрофи 4-ї категорії відповідно до статті 39 Закону України від 28.02.1991 №796-ХІІ «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі - Закон №796-ХП), який працює в зоні посиленого радіоекологічного контролю, має виплачуватися доплата у розмірі однієї мінімальної заробітної плати.
Проте, з 1998 по 2008 рік вказана доплата виплачувалась органом соціального захисту населення у розмірах, що визначалися не на підставі Закону №796-ХП, а у розмірі, визначеному Постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.1996 №836 «Про компенсаційні виплати особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», який є значно меншим, ніж установлений законом, а тому це призвело до порушення прав позивача.
26.11.2008 року Київським окружним адміністративним судом відкрито провадження в адміністративній справі.
Сторони заявили суду клопотання про розгляд справи за їх відсутності. Відповідно до статті 122 КАС України судом прийнято рішення про розгляд справи у порядку письмового провадження.
Відповідач позову не визнав, заперечення проти позову надав суду в письмовій формі. Заперечення обґрунтовано тим, що виплата доплати позивачу за роботу в зоні посиленого радіоекологічного контролю здійснювалась відповідачем в розмірах, визначених на підставі Закону №796-ХП з урахуванням постанови Кабінету Міністрів України від 26.07.1996 №836, а також того, що здійснення соціальних виплат неодноразово зупинялось законами про Державний бюджет України.
2
Відповідач також вказав на те, що здійснював виплату на користь позивача доплати за роботу в зоні посиленого радіоекологічного контролю в порядку і розмірах, передбачених чинним законодавством. Районні управління праці і соціального захисту населення не наділені повноваженнями самостійно визначати розмір компенсаційних виплат громадянам, тому у відповідача не було законних підстав проводити доплати позивачу в іншому розмірі, ніж це передбачено постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.1996 №836. Таким чином, дії відповідача відповідають чинному законодавству, тому підстави для визнання дій відповідача незаконними відсутні.
Крім того, відповідач подав суду заяву, у якій просив відмовити позивачу у задоволенні адміністративного позову у зв'язку з пропуском позивачем строку для звернення до адміністративного суду, передбаченого статтею 99 КАС України.
Дослідивши матеріали справи, суд дійшов висновку, що позов підлягає задоволенню частково з таких підстав.
ОСОБА_1 є постраждалою внаслідок Чорнобильської катастрофи 4-ї категорії, постійно працює на території зони посиленого радіоекологічного контролю, що підтверджується посвідченням громадянина, який постійно проживає або працює на території зони посиленого радіоекологічного контролю, копією паспорту, копією трудової книжки, довідкою про доплати громадянам, які працюють на території радіоактивного забруднення. Цей факт не заперечується відповідачем.
У період з січня 1999 по червень 2008 позивачу здійснювалась виплата доплати за роботу в зоні посиленого радіоекологічного контролю у розмірах, визначених Постановою Кабінету Міністрів України від 26, 07.1996 №836 «Про компенсаційні виплати особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи». Виплата коштів здійснювалась відповідно до пункту 5 Постанови Кабінету Міністрів України від 20.09.2005 №936 «Про затвердження Порядку використання коштів державного бюджету для виконання програм, пов'язаних із соціальним захистом громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» через через Відділ освіти Вишгородської районної державної адміністрації, Синяківська ЗОШ (працедавець позивача і третя особа в цій справі).
Третя особа як працедавець, який здійснює виплати, в інтересах позивача звернулась до відповідача про проведення перерахунку позивачу сум доплати за роботу в зоні посиленого радіоекологічного контролю, однак листом від 09.07.2008 №125 відповідач повідомив, що всі виплати здійснені відповідно до чинного законодавства, зокрема, згідно з Постановою КМУ від 26.07.1996 №836, фактично відмовивши у проведенні перерахунку.
Спірні правовідносини охоплюють період з січня 1999 по червень 2008 включно, упродовж якого законодавче регулювання зазнавало змін, окремі положення оцінювалися Конституційним Судом України на предмет відповідності Конституції України.
Відповідно до частини першої статті 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (у редакції Закону від 06.06.1996 №230/96-ВР) громадянам, які працюють у зоні посиленого радіоекологічного контролю, провадиться доплата у розмірі однієї мінімальної заробітної плати.
Однак, розмір доплати, що підлягала виплаті працюючим в зоні посиленого радіоекологічного контролю відповідно до Закону №796-ХП упродовж 2006, 2007 та 2008 років обмежувалися на підставі законів України про Державний бюджет на 2006, 2007 та 2008 роки.
Так, пунктом 37 статті 77 Закону України «Про державний бюджет на 2006 рік» від 20.12.2005 №3235-IV дію абзаців другого, третього, четвертого частини першої та частини другої статті 39 Закону № 796-ХІІ на 2006 рік було зупинено.
Пунктом 30 статті 71 Закону України «Про Державний бюджет України на 2007 рік» від 19.12.2006 №489-V дію частини першої статті 39 Закону №796-ХИ на 2007 рік
3
зупинено, однак, у подальшому ці положення визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 09.07.2007 №6-рп/2007.
Пунктом 28 розділу II Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» від 28.12.2007 №107-VI частину першу статті 39 Закону №796-ХП було змінено. Згідно з новою редакцією цієї норми громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення, провадиться доплата в порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України. Однак, у подальшому ці положення також було визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), згідно з рішенням Конституційного Суду України від 22.05.2008 №10-рп/2008.
Згідно з частиною другою статті 9 КАС України, суд вирішує справи на підставі Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.
Закони та інші нормативно правові акти регулюють відносини, які виникли з дня набрання ними чинності. Відповідно до статті 58 Конституції України закони та інші нормативно правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.
Основний Закон України зобов'язує органи державної влади діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 6, частина друга статті 19).
Як вже зазначалось судом, у період з січня 1999 по червень 2008 спірні відносини регулювалися статтею 39 Закону № 796-ХІІ, дія якої зупинялася законами про держбюджет на відповідний рік: з 01.01.2006 по 31.12.2006 - Законом від 20.12.2005 №3235-IV; з 01.01.2007 по 08.07.2007 - Законом від 19.12.2006 №489-V.
Це означає, що в період з 01.01.2006 по 08.07.2007 відповідач не мав законних підстав для здійснення виплат сум доплати за роботу в зоні посиленого радіоекологічного контролю, тож його дії у цей проміжок часу не можуть вважатися неправомірними, відповідно, в цій частині позов задоволенню не підлягає.
У липні 2007 Конституційним Судом України прийнято рішення від 09.07.2007 №6-рп/2007, яким положення Закону від 19.12.2006 року №489-V, якими зупинялась дія статті 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», були визнані неконституційними.
Відповідно до частини другої статті 152 Конституції України закони, інші правові акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність. Це означає, що такі законодавчі акти не підлягають застосуванню з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність (рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 2000 №15-рп/2000).
Рішення Конституційного Суду України, згідно зі статтею 69 Закону України «Про Конституційний Суд України», є обов'язковим до виконання на території України. Ухвалюючи рішення про неконституційність законодавчого акта, Конституційний суд здійснює негативну (скасувальну) правотворчість - позбавляє неконституційні норми юридичної сили і здатності до застосування, усуваючи їх із чинного законодавства.
Тож, починаючи з 09.07.2007 по 31.12.2007 (після прийняття Конституційним судом України рішення від 09.07.2007 №6-рп/2007) законодавче регулювання відносин з виплати доплати працюючим в зоні посиленого радіоекологічного контролю визначалося статтею 39 Закону №796-ХІІ (у редакції Закону від 06.06.1996 року №230/96-ВР), оскільки обмеження щодо її застосування було скасовано, а жодних інших обмежень Верховна Рада України не встановлювала.
Таким чином, у цей період часу громадянам, працюючим в зоні посиленого радіоекологічного контролю, повинна була виплачуватись доплата у розмірі однієї
4
мінімальної заробітної плати. Невиконання суб'єктом владних повноважень вимог закону тягне за собою визнання його дій неправомірними.
У грудні 2007 статтю 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» було змінено згідно із Законом від 28.12.2007 №107-VI.
З 01.01.2008 по 21.05.2008 відповідно до статті 39 Закону №796-ХИ (з урахуванням змін, внесених Законом від 28.12.2007 №107-VI) громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення, доплата повинна була провадитися в порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України. Однак, упродовж цього періоду Кабінет Міністрів України розміру таких доплат і не встановлював, з чого виплаває висновок про відсутність законодавчих норм, якими б визначався розмір таких виплат.
Відповідно до статті 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
Основні положення щодо реалізації конституційного права громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на охорону їхнього життя і здоров'я, створення єдиного порядку визначення зон радіоактивно забруднених територій, умов проживання і трудової діяльності на них, соціального захисту потерпілого населення визначені та закріплені в Законі України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».
Відсутність законодавчого регулювання не може бути підставою для порушення права особи на соціальний захист (стаття 46 Конституцій України) та забезпечення життєвого рівня громадян (стаття 48 Конституції України).
Неповнота, неясність, суперечливість чи відсутність законодавства, яке регулює спірні відносини, не може бути підставою для відмови у здійсненні правосуддя (частина четверта статті 8 КАС України).
Конституція України проголошує Україну соціальною, правовою державою (стаття 1), найвищою соціальною цінністю в Україні є людина, її права і свободи та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, а їх утвердження і забезпечення є головним обов'язком держави (стаття 3), права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними (стаття 21), їх зміст і обсяг при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не може бути звужений (стаття 22).
Правовідносини, що виникають у процесі реалізації громадянами, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, права на соціальний захист, мають будуватися на принципі юридичної визначеності як складовій принципу верховенства права. Зазначений принцип не дозволяє державі посилатися на відсутність певного нормативного акта, яким визначається механізм реалізації прав і свобод громадян, закріплених у конституції та інших законодавчих актах. Принцип юридичної визначеності означає, що особи повинні мати змогу покладатися на зобов'язання, взяті державою, навіть якщо такі зобов'язання містяться у законодавчому акті, який загалом не має автоматичної прямої дії. Така дія зазначеного принципу пов'язана з іншим принципом - відповідальності держави, який полягає у тому, що держава не може посилатися на власне порушення зобов'язань для запобігання відповідальності. При цьому, якщо держава схвалила певну концепцію, в даному випадку здійснення доплати за роботу в зоні посиленого радіоекологічного контролю, дії держави чи її органів вважатимуться протиправними, якщо вони відступатимуть від такої політики без завчасного повідомлення про зміни в такій політиці, оскільки схвалення такої політики чи поведінки дало підстави для виникнення обгрунтованих сподівань у фізичних осіб стосовно додержання державою чи органом публічної влади такої політики чи поведінки
Системне тлумачення статей 1, 3, 8, 21, 22, 46, 48 Конституції України дозволяє дійти висновку про застосування до спірних відносин у період з 01.01.2008 по 21.05.2008
5
положень частини першої статті 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (у редакції Закону від 06.06.1996 №230/96-ВР) за аналогією. Таким чином, суд вважає, що у цей період громадянам, які працюють у зоні посиленого радіоекологічного контролю, мала провадитися доплата у розмірі однієї мінімальної заробітної плати.
Рішенням Конституційного Суду України від 22.05.2008 №10-рп/2008 положення пункту 27 розділу II Закону від 28.12.2007 №107-VI, якими було внесено зміни до статті 39 Закону «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», було визнано неконституційними, а відповідно вони є такими, що втратили чинність.
Усунувши із законодавчого регулювання неконституційні норми, Конституційний Суд фактично відновив дію статті 39 Закону №796-ХП (у редакції Закону від 06.06.1996 №230/96-ВР). Тож, починаючи з 22.05.2008 позивачу повинна була виплачуватися доплата за роботу в зоні посиленого радіоекологічного контролю у розмірі однієї мінімальної заробітної плати на підставі вказаної норми закону.
Відносно застосування до спірних відносин Постанови Кабінету Міністрів України «Про компенсаційні виплати особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 26.07.1996 №836, суд зазначає наступне.
Принцип законності закріплений у частині другій статті 6, частині другій статті 19 Конституції України, є визначальним для дій органів державної влади.
Відповідно до пункту 6 частини першої статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім'ї, охорони дитинства, материнства, батьківства; виховання, освіти, культури і охорони здоров'я; екологічної безпеки.
Розмір доплати за роботу в зоні визначається статтею 39 Закону №796-ХИ, а статтею 67 цього ж Закону Кабінету Міністрів України були надані повноваження підвищувати конкретні розміри всіх доплат, пенсій і компенсацій відповідно до зміни індексу вартості життя і зростання мінімальної заробітної плати.
Розмір мінімальної заробітної плати в період 1996 - 2008 років встановлювався Указами Президента України, законами України «Про встановлення мінімальної заробітної плати» та підвищувався на відповідні роки законами України про державний бюджет.
Розмір доплат громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення, був встановлений ще у 1996 році постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.1996 №836 і на протязі багатьох років не змінювався. Так, відповідно до пункту 2 вказаної Постанови, громадянам, які працюють в зоні посиленого радіоекологічного контролю, доплата має здійснюватись у розмірі 520 тис. карбованців (5 грн. 20 коп.), що є набагато менше, ніж встановленрий законами розмір мінімальної заробітної плати. Зокрема, у 2006 році відповідно до Закону України від 20.12.2005 №3235-IV розмір мінімальної заробітної плати становив 350, 00 грн., 375, 00 грн. та 400, 00 грн., у 2007 - 400, 00 грн., 420, 00 грн., 440, 00 грн. та 460 грн. (Закон України від 19.12.2006 №489-V), а у 2008 - 515, 00 грн., 525, 00 грн., 545, 00 грн. та 605, 00 грн. (Закон України від 28.12.2007 №107-VI).
В силу частини четвертої статті 9 КАС України, виходячи із пріоритетності законів над підзаконними актами, при вирішенні даного спору
Постанова КМУ від 26.07.1996 №836 застосуванню не підлягає, а спір має вирішуватися на підставі відповідних положень Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» та інших законів України.
Відповідно до пункту 5 Порядку використання коштів державного бюджету для виконання програм, пов'язаних із соціальним захистом громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів
6
України від 20.09.2005 №936 соціальні виплати, доплати (види допомоги), зокрема, доплата за роботу на території зон радіоактивного забруднення, провадиться за місцем основної роботи (служби) громадян підприємствами, установами та організаціями відповідно до розрахункових даних, поданих до уповноваженого органу.
Лист Управління праці та соціального захисту населення Вишгородської районної державної адміністрації на адресу працедавця (третьої особи у цій справі) від 09.07.2008 року №125 доводить, що відмова у виплаті позивачу доплати за роботу в зоні посиленого радіоекологічного контролю, пов'язується з діями відповідача, а не третьої особи.
Із змісту пунктів 3, 6 та 15 Постанови КМУ від 20.09.2005 №936 випливає, що фактичне нарахування і виплату сум соціальних виплат і доплат (видів допомоги) здійснюють органи, соціального захисту населення (управління (відділи) праці та соціального захисту населення районних (міських) держадміністрацій, виконкомів міських, районних у містах рад), а підприємства - працедавці виконують функції агента з виплат.
Здійснення соціальних виплат громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, є функцією держави, яку вона реалізує через органи державної влади. Покладення відповідальності за невиконання функцій державної влади на третю особу, яка не є суб'ктом владних повноважень у спірних правовідносинах, не неправомірною.
Зважаючи на викладене, суд дійшов висновку про те, що відмова відповідача у проведенні перерахунку і здійсненні виплати позивачу недоотриманих сум доплати за роботу в зоні посиленого радіоекологічного контролю згідно зі статтею 39 №796-ХИ, є неправомірною лише по відношенню до виплат, що мали здійснюватися за період з 01.01.1999 по 31.12.2005 та з 09.07.2007 по 30.06.2008.
Кодексом адміністративного судочинства України встановлено, що адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Частиною другою статті 99 КАС України для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється річний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Позовна заява була подана позивачем до суду 25.11.2008. Вимоги позивача, що випливають з права на отримання допомоги за роботу в зоні посиленого радіоекологічного контролю, мають захищатися судом з урахуванням правил, встановлених КАС України щодо строків звернення до адміністративного суду за захистом порушеного права.
Відповідач наполягає на застосуванні частини першої статті 100 КАС України, якою визначено, що пропущення строку звернення до адміністративного суду є підставою для відмови у задоволенні адміністративного позову за умови, якщо на цьому наполягає одна із сторін. Якщо суд визнає причину пропущення строку звернення до суду поважною, адміністративна справа розглядається і вирішується в порядку, встановленому цим Кодексом. Відомостей щодо обставин, які б надавали суду підстави вважати поважними причини пропуску строку звернення до адміністративного суду або відраховувати цей строк від іншого моменту позивачем не надано і не доведено належними доказами.
За таких обставин, виходячи з меж заявлених позовних вимог, задоволенню підлягають лише вимоги позивача, що випливають з права на отримання доплати за роботу в зоні посиленого радіоекологічного контролю за період з 25.11.2007 по 30.06.2008. Виходячи розміру мінімальної заробітної плати, встановленого законом у цей період, а також періодичного щомісячного характеру виплат, розмір яких не залежить від кількості відпрацьованих днів, позивачу повинна була виплачена доплата в сумі 4 040 грн. Згідно з довідкою від 22.10.2008 №464, виданою Вишгородською районною державною
7
адміністрацією (відділ освіти), за вказаний період позивачу фактично було виплачено 41 грн. 60 коп. Таким чином, сума доплати, що не була виплачена позивачу, визначається судом як різниця між сумою доплати, обчисленої виходячи із розміру мінімальної заробітної плати, та сумою фактично виплачених позивачу коштів, що становить - 3 998 грн. 40 коп.
Адміністративний позов в частині зобов'язання відповідача здійснити перерахунок (нарахування) сум доплати задоволенню не підлягає, оскільки покладення судом на відповідача такого обов'язку не має юридичного значення, адже розмір сум доплати визначено рішенням суду.
Оскільки спір вирішено на користь особи, яка в силу пункту 18 статті 4 Декрету Кабінету Міністрів України «Про державне мито» звільнена від сплати судового збору, а доказів понесення нею інших витрат, пов'язаних з розглядом справи суду не надано, судові витрати стягненню з відповідача не підлягають.
Керуючись статтями 11, 14, 70, 71, 72, 86, 94, 99, 100, 159 - 163, 167, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
постановив:
Адміністративний позов задовольнити частково.
Дії Управління праці та соціального захисту населення Вишгородської районної державної адміністрації Київської області щодо відмови у здійсненні перерахунку і виплати недоотриманих сум доплати працюючому в зоні посиленого радіоекологічного контролю на користь ОСОБА_1 за період з листопада 2007 по червень 2008 визнати неправомірними.
Стягнути з Управління праці та соціального захисту населення Вишгородської районної державної адміністрації Київської області (місцезнаходження - 07300, Київська область, м. Вишгород, вул. Набережна, 6а) на користь ОСОБА_1 (ідентифікаційний НОМЕР_1, АДРЕСА_1) заборгованість з доплати працюючому в зоні посиленого радіоекологічного контролю за період з листопада 2007 по червень 2008 в сумі 3 998 (три тисячі дев'ятсот дев'яносто вісім) гривень 40 коп.
У задоволенні решти позовних вимог, - відмовити.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання заяви про апеляційне оскарження, встановленого Кодексом адміністративного судочинства України, якщо таку заяву не було подано. Якщо було подано заяву про апеляційне оскарження, але апеляційна скарга не була подана у встановлений строк,
Постанова набирає законної сили після закінчення цього строку.
Постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції протягом десяти днів за правилами, встановленими ст. ст. 185-187 КАС України, шляхом подання через суд першої інстанції заяви про апеляційне оскарження з наступним поданням протягом двадцяти днів апеляційної скарги. Апеляційна скарга може бути подана без попереднього подання заяви про апеляційне оскарження, якщо скарга подається у строк, встановлений для подання заяви про апеляційне оскарження.