ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 липня 2009 р. Справа № 2а-3587/09/2370
м. Черкаси
Черкаський окружний адміністративний суд в складі:
головуючого - судді Лічевецького І.О.,
при секретарі - Солоха О.В.
за участю представників: позивача - Бондаренко М.Ю. (керівник), Голуб С.В. (за довіреністю); відповідача - Коваля І.І., Пономаренко А.О., Роговика Є.С. за довіреністю, розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Черкаси адміністративну справу за позовом комунального підприємства «Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне управління № 1» до контрольно-ревізійного управління у Черкаській області про визнання дій неправомірними та висновків незаконними,
ВСТАНОВИВ:
КП «ВЖРЕУ №1» звернулось до суду з адміністративним позовом до КРУ у Черкаській області про визнання висновків, викладених в аудиторському звіті, незаконними та визнання дій щодо відхилення зауважень та пояснень неправомірними.
Позивач зазначав, що відповідно до плану контрольно-ревізійної роботи відповідачем було проведено аудиторське дослідження діяльності КП «ВЖРЕУ №1» за 2007 - 2008 роки, за результатами якого складено аудиторський звіт. Позивач стверджував, що звіт не відображає фактичні обставини діяльності підприємства. Позивач звертав увагу, що не погоджуючись з результатами дослідження, він подав відповідні зауваження, які залишені відповідачем без задоволення, про що складено висновки.
На підставі наведених обставин позивач просив визнати незаконними висновки КРУ у Черкаській, викладені в аудиторському звіті № 23-20/18-2 від 01.06.2009 р., та визнати неправомірними дії відповідача щодо відхилення зауважень та пояснень КП «ВЖРЕУ №1», викладених в протоколі розбіжностей та висновках.
В судовому засіданні представники позивача позовні вимоги підтримали.
Представники відповідача проти позову заперечили та пояснили, що на їх думку фінансовий аудит діяльності КП «ВЖРЕУ №1» був проведений повно та об'єктивно. Представники зазначали, що чинне законодавство не покладає на державні контрольно-ревізійні органи обов'язок з прийняття зауважень на аудиторський висновок.
Заслухавши пояснення представників позивача та відповідача, розглянувши подані документи і матеріали, оцінивши належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності, суд приходить до наступного.
Комунальне підприємство «Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне управління № 1» зареєстроване виконавчим комітетом Черкаської 10 листопада 2003 р. за реєстраційним № 10106 (ідентифікаційний код 020855322).
Згідно пункту 1.2 Статуту позивача КП «ВЖРЕУ № 1» належить до комунальної власності міста, підпорядковане управлінню житлово-комунального господарства міськвиконкому і є правонаступником державного комунального підприємства «Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне управління № 1».
Спеціальним Законом який визначає статус державної контрольно-ревізійної служби в Україні, її функції та правові основи діяльності є Закон України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII (надалі за текстом - «Закон № 2939-XII»).
Відповідно до статті 2 цього Закону головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому. Державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування. Державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці та аналізі фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінка викладаються у звіті.
Стаття 8 Закону № 2939-XII однією з основних функцій головного контрольно-ревізійного управління України, контрольно-ревізійних управлінь в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі визначає здійснення державного фінансового аудиту виконання державних (бюджетних) програм, діяльності бюджетних установ, суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також інших суб'єктів господарювання, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно.
Механізм проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту, що полягає у перевірці та аналізі діяльності, фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також інших суб'єктів господарювання, що отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно визначений Порядком проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту діяльності суб'єктів господарювання затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2006 р. № 361 «Питання проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту» (надалі за текстом - «Порядок»).
Згідно пункту 3 Порядку аудит проводиться відповідно до плану контрольно-ревізійної роботи, який складається та затверджується в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
За змістом пункту 5 Порядку посадова особа органу державної контрольно-ревізійної служби зобов'язана пред'явити керівнику суб'єкта господарювання направлення на проведення аудиту, скріплене печаткою відповідного органу, та розписатися в журналі реєстрації перевірок (у разі його наявності).
Відповідно до пункту 12 порядку методику проведення аудиту і форму аудиторського звіту затверджує ГоловКРУ.
Методика проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту суб'єктів господарювання затверджена наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 4 серпня 2008 р. № 300 (надалі за текстом - «Методика»)
За змістом пункту 1 розділу ІІ Методики державний фінансовий аудит суб'єктів господарювання здійснюється з метою оцінки ефективності і законності використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю об'єкта аудиту.
Згідно пункту 1 розділу IV Методики за результатами аудиту складається аудиторський звіт, обов'язковими розділами якого є висновки про дотримання законодавства і забезпечення ефективності фінансово-господарської діяльності об'єкта аудиту та обґрунтовані рекомендації щодо її удосконалення.
Відповідно до пунктів 5.1 та 5.3 розділу VI Методики при наявності зауважень і пропозицій посадових осіб об'єкта аудиту до аудиторського звіту, що не були враховані під час розгляду, вони оформлюються у вигляді протоколу розбіжностей. За наявності зауважень, викладених в протоколі розбіжностей, орган ДКРС, який проводив аудит, аналізує їх обґрунтування, і в строк, не пізніше ніж 15 робочих днів після підписання цього протоколу дає на них письмовий висновок, який затверджується керівником органу ДКРС або його заступником.
Відповідно до плану контрольно-ревізійної роботи КРУ у Черкаській області на І квартал 2009 р. затвердженого наказом начальника управління № 29 від 04.03.2009 р. та на підставі посвідчень № 144 - 146 від 05.03.2009 р. посадовцями відповідача проведено державний фінансовий аудит діяльності комунального підприємства «Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне управління № 1» за 2007 - 2008 роки, результати якого оформлено аудиторським звітом № 23-20/18-2 від 01.06.2009 р.
Відповідно до зазначеного звіту стан організації внутрішнього контролю на підприємстві заслуговує на умовно-позитивну оцінку.
Згідно висновків, викладених в аудиторському звіті:
• недотримання позивачем вимог типових форм призвели до завищення штатної чисельності та розміру тарифу;
• визначивши перелік платних послуг з дотриманням вимог постанови № 560 позивач за рахунок завищення тарифу за обслуговування будинків та прибудинкової території отримало додаткові доходи;
• здійснення господарських операцій між пов'язаними сторонами призвело до неефективного використання коштів позивача та завищення собівартості послуг по обслуговуванню будинків та прибудинкової території;
• недостатній рівень ведення претензійно-позовної роботи призводить до недоотримання позивачем коштів за обслуговування будинків та прибудинкової території;
• недотримання принципу законності та ефективності при прийнятті керівництвом управлінських рішень призвело до зайвих витрат та завищення собівартості послуг по обслуговуванню будинків та прибудинкової території;
• недостатня якість послуг з обслуговування будинків через невчасне проведення ремонтних робіт, халатне відношення працівників до виконання своїх обов'язків призводить до неефективного витрачання коштів позивача та міського бюджету.
Крім того, згаданий звіт містить пропозиції, реалізація яких є необхідною умовою для якісних змін в управлінні об'єктом аудиту.
Не погоджуючись із висновками, викладеними в аудиторському звіті позивач зазначив свої зауваження в протоколі розбіжностей
Відповідно до висновків, затверджених заступником начальника КРУ у Черкаській області, зауваження позивача відповідачем були відхилені.
Вирішуючи даний спір, суд враховує, що пункт перший частини першої статті 17 КАС України передбачає, що компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Відповідно до п. 1.4. Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 р. № 34/5 нормативно-правовий акт це офіційний письмовий документ, прийнятий уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, спрямований на регулювання суспільних відносин, що містить норми права, має неперсоніфікований характер і розрахований на неодноразове застосування. Прийняття нормативно-правових актів у вигляді листів і телеграм не допускається.
Законодавче визначення поняття правовий акт індивідуальної дії відсутнє. Таке визначення можливо зробити лише на теоретичному рівні. Так, правовий акт індивідуальної дії породжує права і обов'язки тільки у того суб'єкта (чи визначеного ним певного кола суб'єктів), якому він адресований.
Оспорювані позивачем висновки, викладені в аудиторському звіті, не є ні нормативно-правовим актом, ні актом індивідуальної дії.
Такі висновки не можуть бути визнані незаконними в судовому порядку, оскільки лише відображають суб'єктивну позицію аудиторів щодо певних обставин і не мають обов'язкового характеру.
Щодо вимоги про визнання дій неправомірними, то суд бере до уваги, що відповідно до принципу законності закріпленого статтею 19 Конституції України (254к/96-ВР) правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У цьому контексті суд зазначає, що ні Закон № 2939-XII, ні Порядок проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту діяльності суб'єктів господарювання, ні Методика проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту суб'єктів господарювання не зобов'язують відповідача беззаперечно приймати зауваження і пропозиції посадових осіб об'єкта аудиту до аудиторського звіту.
Покладений на КРУ у Черкаській області обов'язок щодо надання письмового висновку на зауваження, викладені в протоколі розбіжностей, відповідачем виконано.
Враховуючи все вищенаведене, у світлі своєї власної оцінки обставин справи, суд поділяє заперечення відповідача і вважає, що позов задоволенню не підлягає.
Керуючись ст.ст. 86, 94, 159, 162 КАС України,
ПОСТАНОВИВ :
В задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання заяви про апеляційне оскарження, яка може бути подана до Київського апеляційного адміністративного суду через Черкаський окружний адміністративний суд протягом десяти днів з дня складення постанови в повному обсязі. Апеляційна скарга на постанову подається протягом двадцяти днів після подання заяви про апеляційне оскарження.
Постанова складена в повному обсязі 04 серпня 2009 р.
Суддя І.О.Лічевецький