ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

09 лютого 2016 року                      Чернігів                                        Справа № 825/134/16

Чернігівський окружний адміністративний суд в складі:

Головуючого судді                                         Добрянського В.В.,

при секретарі                               Шевченко А.В.,

за участю позивача                                         ОСОБА_1,

представника позивача                                        ОСОБА_2,

відповідача                                                            ОСОБА_3,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області ОСОБА_3, Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області про скасування постанови, -

В С Т А Н О В И В:

В січні ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного інспектора будівельного нагляду відділу з контролю за проведенням перевірок Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області ОСОБА_3 та Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області (далі- відповідач, Інспекція) про скасування постанови про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності № 8/1870 від 17.12.2015.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що у відповідачів не було підстав для проведення перевірки, оскільки проведення перевірки контролюючими органами за заявами фізичних та юридичних осіб, за відсутності дозволу Кабінету Міністрів, суперечить п.3 Прикінцевих положень ЗУ «Про внесення змін до податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи».

Позивач та представник позивача в судовому засіданні позов підтримали, позовні вимоги просили задовольнити, посилаючись на обставини, викладені в позовній заяві, а також в письмових поясненнях та додаткових обґрунтуваннях до адміністративного позову, що містяться в матеріалах справи.

Відповідач, головний інспектор будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області ОСОБА_3 проти позову заперечував, просив у задоволенні позову відмовити, оскільки мораторій на проведення перевірок органами Державного архітектурно-будівельного контролю закінчився у червні 2015 року, іншого нормативно-правового акта щодо обмеження проведення перевірок органами державного архітектурно-будівельного нагляду (контролю) не приймалось. Дія Закону України «Про внесення змін до податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» № 71 від 28.12.2014 року не розповсюджується на правовідносини, які регулюють відносини у сфері містобудівної діяльності. Також одночасно зазначив, що дія Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (частина 2 статті 2) не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), у той час як пунктом 1 частини 4 статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об’єктів та до об’єктів, що підлягають обов’язковому обстеженню. Таким чином, на думку відповідача, він діяв в межах своїх повноважень та відповідно до норм чинного законодавства.

Представник Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області надав суду заперечення проти позову, в задоволенні позовних вимог просив відмовити, справу розглядати без його участі.

Заслухавши пояснення сторін, дослідивши подані документи і матеріали, всебічно і повно з’ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об’єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов до наступного:

Судом встановлено, що до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області надійшло звернення начальника філії «Військторг» концерну «Військторгсервіс» від 24.11.2015 стосовно виконання робіт з перепланування та реконструкції складських приміщень по вул. Ювілейній, 7-а у смт. Десна Козелецького району Чернігівської області, які за договором купівлі-продажу належать фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 Враховуючи, те що зазначені будівлі знаходяться на території бази Концерну «Військторг», ОСОБА_4 просив проведення перевірки вищевказаних об’єктів на предмет наявності ознак правопорушення. (а.с. 76).

Головою Державної архітектурно-будівельної інспекції України видано наказ № 976 від 08.09.2015, яким передбачено, що керівники територіально-структурних підрозділів уповноважені направляти головних інспекторів будівельного нагляду на проведення позапланових перевірок на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також підписувати направлення на проведення позапланових перевірок, на період, до утворення (визначення) відповідних структурних підрозділів з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад і затвердження акта спільної комісії відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень у сфері архітектурно-будівельного контролю та удосконалення містобудівного законодавства» (а.с. 68).

На підставі зазначеного звернення та наказу голови Державної архітектурно-будівельної інспекції України № 976 від 08.09.2015 начальником Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області видано головному державному інспектору Фесенко І.П. направлення № 502 від 07.12.2015 на проведення позапланової перевірки об’єктів, зазначених у зверненні (а.с. 74).

08.12.2015 головним державним інспектором Фесенком І.П. було здійснено виїзд для проведення позапланової перевірки на об’єкт, що знаходиться за адресою: вул. Ювілейна, 7-а у смт. Десна Козелецького району Чернігівської області. Однак, позивачем було відмовлено в допущенні для проведення перевірки на підставі мораторію на проведення перевірок, що передбачений пунктом 3 розділу 2 Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» від 28 грудня 2014 року № 71-VIII.

Відповідно, посадовою особою Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області було складено акт про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об’єкт будівництва, підприємств будівельної галузі для виконання покладених на них функцій № 502 від 08.12.2015 (а.с. 66), припис № 107 від 08.12.2015 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил (а.с. 67) та протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 08.12.2015 (а.с. 65) в яких зафіксовано порушення позивачем ч. 4 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та зазначено, що відповідальність за встановлене правопорушення передбачена п.2 ч. 6 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та повідомлено, що розгляд справи про адміністративне правопорушення відбудеться 17.12.2015 об 11 год. 00 хв. в приміщенні Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області.

На розгляд матеріалів справи про порушення у сфері містобудівної діяльності позивач не з’явився, проте направив уповноваженого представника та надав письмові заперечення.

За результатами розгляду матеріалів справи прийнята постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 8/1870 від 17.12.2015 (а.с. 64), якою на позивача накладено штраф за вчинення правопорушення, передбаченого п.2 ч. 6 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» в сумі 13 780 грн.

Надаючи правову оцінку доказам, суд зазначає наступне:

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності, спрямовані на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів врегульовано Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 № 3038-VI.

Статтею 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

Згідно Положення "Про державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 № 294 (далі-Положення), Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем'єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Згідно п. 7 Положення Держархбудінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи.

Частиною 1 ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Пунктом 1 частини 4 статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об’єктів та до об’єктів, що підлягають обов’язковому обстеженню.

Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначає Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 р. № 553.

На підставі Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою КМУ № 553 від 23.05.2011 року державний архітектурно будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов’язана пред’явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб’єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об’єкт будівництва. Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право:

1) безперешкодного доступу на місце будівництва об'єкта та до об'єктів, що підлягають обов'язковому обстеженню.

Відповідно до п.2 ч.6 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» Суб'єкти містобудування несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення: недопущення посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, на об'єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій - у розмірі десяти мінімальних заробітних плат.

Обґрунтовуючи заявлений адміністративний позов, позивач посилається на приписи пункту 3 Прикінцевих положень Закону від 28.12.2014 року № 71-VІІІ , а саме, що у 2015-2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України.

Разом з тим, 01.01.2015 року набрав чинності Закон України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28.12.2014 року № 76-VIII. Пунктом 8 Прикінцевих положень цього Закону визначено, що перевірки підприємств, установ, організацій, фізичних осіб-підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України) здійснюються протягом січня-червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки.

Таким чином, на період з січня по червень 2015 року поширювалось обмеження щодо проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб-підприємців контролюючими органами, зокрема й Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області.

Проте, оскільки дія вищевказаного мораторію закінчилась, починаючи з 01.07.2015 року проведення заходів контролю у загальному порядку відновилось. Відтак, проведення позапланової перевірки у позивача в грудні 2015 року узгоджується з положеннями чинного законодавства.

Також, Закон України "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи" направлений на врегулювання відносин, що виникають у сфері справляння податків і зборів та передбачає внесення змін до податкового законодавства.

Отже, за своєю метою та змістом цей Закон покликаний врегулювати саме податкові, а не будь-які інші правовідносини, зокрема ті, які виникають у сфері містобудівної діяльності.

Крім того, відповідно до п. 1.1 ст. 1 Податкового кодексу України даний кодекс регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, зокрема, визначає вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні, та порядок їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов'язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов'язки їх посадових осіб під час здійснення податкового контролю, а також відповідальність за порушення податкового законодавства.

Вказаним Кодексом визначаються функції та правові основи діяльності тих контролюючих органів, про які йдеться у пункті 41.1 статті 41 цього Кодексу є органи доходів і зборів - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування єдиної державної податкової, державної митної політики в частині адміністрування податків і зборів, митних платежів та реалізує державну податкову, державну митну політику, забезпечує формування та реалізацію державної політики з адміністрування єдиного внеску, забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями при застосуванні податкового та митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску (далі - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику), його територіальні органи.

Відтак, беручи до уваги завдання Державної архітектурно-будівельної інспекції України та її територіальних органів, суд доходить висновку, що відповідач у цій справі не є контролюючим органом доходів і зборів в розумінні вимог пункту 41.1 статті 41 ПК України.

Тому приписи пункту 3 Прикінцевих положень Закону від 28.12.2014 року № 71-VІІІ не можуть поширюватись на Державну архітектурно-будівельну інспекцію України та її територіальні органи, як помилково стверджує позивач.

Більше того, суд зауважує, що 28.12.2014 року законодавцем було прийнято два нормативно-правових акти, якими встановлено мораторії на проведення перевірок суб'єктів господарювання, а саме:

- Закон України "Про внесення змін до Податкового Кодексу України та деяких законодавчих актів щодо податкової реформи" № 71-VIII (п. 3 Прикінцевих положень), яким мораторій на перевірки за колом суб'єктів поширено на контролюючі органи в розумінні положень п. 41.1 ст. 41 ПК України;

- Закон України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" № 76-VIII (п. 8 Прикінцевих положень), яким мораторій на перевірки за колом суб'єктів поширено на усі контролюючі органи, крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України.

Вказане додатково засвідчує, що правовідносини, пов'язані з встановленням обмеження на проведення перевірок Державною архітектурно-будівельною інспекцією України та її територіальних органів регулювались саме пунктом 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII від 28.12.2014 року, а не Законом № 71-VIII, і в часовому вираженні тривали протягом січня-червня 2015 року.

Натомість перевірка у позивача проведена у грудні 2015 року, тобто не порушує обмежень на перевірки, встановлених Законом № 76-VIII від 28.12.2014 року.

Одночасно слід зазначити, що дія Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» № 877-V від 05.04.2007, на який посилається позивач в своєму позові, не розповсюджується на дані правовідносини. Відповідно до ч.2 ст. 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» дія цього Закону не поширюється зокрема на відносини, що виникають під час здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду).

Щодо пояснень позивача, що перевірка проведена на підставі наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 08.09.2015 № 976, суд зазначає наступне.

Вказаний наказ є документом організаційно-розпорядчого характеру та виданий керівникам територіальних підрозділів, яким делеговані повноваження щодо направлення інспекторів на проведення планових та позапланових перевірок, а відтак, обов’язковий для виконання відповідачем.

За таких обставин, суд приходить до висновку, що оскаржувана постанова винесена на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а відтак є правомірною.

Вирішуючи спір по суті заявлених позовних вимог, суд виходить з того, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості, що передбачено ч.1 ст.11 КАС України.

Відповідно до ч.1, 2 ст. 71 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову. Суд, відповідно до ст. 86 КАС України, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.

Таким чином, підсумовуючи вище наведене, суд вважає, що вказаний адміністративний позов не підлягає задоволенню.

Враховуючи наведене, керуючись ст.160-163 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 - відмовити.

Постанова суду набирає законної сили в порядку статей 167,186 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена до Київського апеляційного адміністративного суду протягом десяти днів з дня отримання її копії.

Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення.

Суддя                                                                                           В.В. Добрянський