Постанова

Іменем України

28червня 2023 року

м. Київ

справа № 295/16527/21

провадження № 61-6471св23

Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:

Білоконь О. В. (суддя-доповідач), Осіяна О. М., Сакари Н. Ю.,

учасники справи:

позивач - ОСОБА_1 ,

відповідачі: Головне управління Пенсійного фонду України в Житомирській області, Державна казначейська служба України,

розглянув у попередньому судовому засіданні у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Житомирського апеляційного суду від 08 березня 2023 року

ускладі колегії суддів: Шевчук А. М., Талько О. Б., Коломієць О. С.,

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог

У грудні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду із позовом до держави Україна в особі Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області та Державної казначейської служби України, в якому просив стягнути з держави Україна на його користь майнову шкоду у вигляді недоотриманих пенсійних виплат, завдану законом, що визнаний неконституційним, за період із 01 січня 2015 року до 30 червня 2021 року в сумі 457 846,08 грн.

Позовну заяву мотивовано тим, що є потерпілим від аварії на Чорнобильській АЕС 1 категорії, інвалідом 2 групи, та перебуває на обліку в Головному управлінні Пенсійного фонду України в Житомирській області, як отримувач пенсії, у зв`язку з чим на нього поширюється дія статті 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», відповідно до якої пенсія особам із інвалідністю, у яких встановлено зв`язок захворювання із роботами по ліквідації аварії на ЧАЕС, не повинна бути нижче 8 мінімальних пенсій за віком, а відповідно до вимог статті 50 вказаного Закону особам, віднесеним до 1 категорії, призначається щомісячна додаткова пенсія за шкоду, заподіяну здоров`ю, у розмірах: особам із інвалідністю 2 групи - 75 % мінімальної пенсії за віком.

Однак у 2015-2021 роках йому виплачувалась пенсія у меншому розмірі, ніж встановлено Законом України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».

Рішенням Конституційного Суду України від 07 квітня 2021 року №1-р(ІІ)221 у справі №3-333/2018(4498/18) визнано такою, що не відповідає Конституції України (є неконституційною) частина третя статті 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» у редакції Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року №76-VIII щодо уповноваження Верховною Радою України Кабінету Міністрів України визначати своїми актами мінімальний розмір пенсії за інвалідністю, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв`язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Вважає, що він має право на відшкодування шкоди, яку зазнав внаслідок дії неконституційного Закону. Майнова шкода виразилася у вигляді неодержаних ним доходів (пенсійних виплат), які можна було б реально одержати, якби його права не були порушені застосуванням до нього визнаного неконституційним правового акта.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

Рішенням Богунського районного суду м. Житомира від 27 вересня 2022 року в задоволенні позову відмовлено.

Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що закон, який би встановлював порядок відшкодування державою матеріальної чи моральної шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними, на час розгляду цієї справи, незважаючи на вимоги Конституційного Суду України, що вказані у його Рішенні № 1-р(ІІ)/2021 від 07квітня 2021 року у справі

№ 3-333/2018(4498/18), не прийнятий. Посилання позивача на положення статті 1175 ЦК України суд першої інстанції вважав безпідставними, оскільки вказана норма встановлює, що шкода, завдана фізичній або юридичній особі в результаті прийняття органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини посадових і службових осіб цих органів.

Спираючись на вище сказане, положення статті 1175 ЦК України не поширюється на спірні правовідносини, так як вони регламентують відшкодування шкоди, завданої нормативно-правовим актом, що був визнаний незаконним і скасований, а не законом, визнаним неконституційним.

Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції

Постановою Житомирського апеляційного суду від 08 березня 2023 року скасовано рішення Богунського районного суду м. Житомира від 27 вересня 2022 року та закрито провадження у даній справі.

Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що подана позивачем позовна заява підлягає розгляду у порядку адміністративного, а не цивільного судочинства, а тому слід закрити провадження у справі.

Суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові посилався на висновки щодо питання юрисдикції, зроблені Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 04 березня 2020 року у справі № 757/63985/16, від 09 лютого 2021 року у справі №0520/17342/18, від 05 червня 2019 року у справі

№ 0686/23445/17.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та її доводи

У касаційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати судове рішення апеляційної інстанції та направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду, посилаючись на порушення судом норм процесуального права.

Крім того, заявник просить передати справу до Великої Палати Верховного Суду для відступу від висновків, сформульованих судами касаційних інстанцій у постановах від 04 березня 2020 року у справі

№ 757/63985/16, від 09 лютого 2021 року у справі № 520/17342/18,

від 05 червня 2019 року у справі № 686/23445/17, від 14 вересня 2022 року

у справі № 552/741/22, від 14 грудня 2022 року у справі № 295/15069/21,

від 25 січня 2023 року у справі № 295/17385/21, від 10 червня 2021 року у справі № 400/4436/20.

Касаційну скаргу мотивовано тим, що відповідно до частини п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства. Вважає, що оскільки у позові він не просив вирішити публічно-правовий спір, тому його вимоги про відшкодування майнової шкоди, завданої законом, що визнаний неконституційним, мають розглядатися у порядку цивільного судочинства.

Рух касаційної скарги в суді касаційної інстанції

Ухвалою Верховного Суду від 17 травня 2023 року відкрито касаційне провадження в указаній справі.

Фактичні обставини справи, встановлені судами

ОСОБА_1 перебуває на обліку в Головному управлінні Пенсійного фонду в Житомирській області та отримує пенсію по інвалідності згідно з Законом України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».

Рішенням Конституційного Суду України № 1-р(ІІ)/2021 від 07 квітня 2021 року у справі № 3-333/2018(4498/18) за конституційною скаргою громадянина України ОСОБА_2 та інших громадян України щодо відповідності Конституції України (конституційності) підпункту 13 пункту 4 розділу І Закону України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України», визнано такою, що не відповідає Конституції України (є неконституційною), частину третю статті 54 Закону України від 28 лютого 1991 року № 796-ХІІ «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» у редакції Закону України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» щодо уповноваження Верховною Радою України Кабінету Міністрів України визначати своїми актами мінімальні розміри пенсії за інвалідністю, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв`язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи. Встановлено, що громадяни України, на яких поширюється дія статті 54 Закону № 796-ХІІ, мають право на відшкодування шкоди, якої вони зазнали внаслідок дії частини третьої статті 54 цього Закону у редакції Закону № 76-VIII. Конституційний Суд України у своєму Рішенні зазначив, що з метою реального поновлення у правах громадян України, на яких поширюється дія статті 54 Закону № 796-ХІІ, держава зобов`язана розробити порядок (юридичний механізм) відшкодування шкоди, якої вони зазнали внаслідок дії статті 54 Закону № 796-ХІІ у редакції Закону № 76-VIII.

Вказані положення статті 54 Закону № 796-XII втратили чинність з 07 липня 2021 року.

Із 01 липня 2021 року ОСОБА_1 отримує пенсію в розмірах, встановлених Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» щодо підвищення рівня пенсійного забезпечення окремих категорій осіб».

Підставою для звернення з позовом ОСОБА_1 вказував на те, що йому завдана майнова шкода, яка складається із неодержаних ним доходів (пенсійних виплат), які можна було б реально одержати за звичайних обставин (за умови застосування статті 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28 лютого 1991 року № 796-XII), якби його право не було порушене застосуванням до нього визнаного неконституційним правового акта.

Позиція Верховного Суду

Касаційна скарга задоволенню не підлягає.

Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різні види судочинства - цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

Критеріями належності справ до цивільної юрисдикції є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.

Відповідно до частини першої статті 19 ЦПК України, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Тобто, в порядку цивільного судочинства розглядаються справи, що виникають із приватноправових відносин.

У пункті 1 частини першої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Публічно-правовий характер спору визначається тим, що вказані суб`єкти наділені владно-управлінськими повноваженнями у сфері реалізації публічного інтересу.

Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.

Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, надавати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.

Відповідно до частини четвертої статті 263 ЦПК України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

У постанові Верховного Суду у складі об`єднаної палати Касаційного цивільного суду від 05 вересня 2019 року в справі № 686/6775/18 (провадження № 61-42631сво18) зазначено, що: «до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень».

Відповідно до частини третьої статті 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.

У пункті 4 рішення Конституційного Суду України № 1-р(ІІ)/2021 від 07 квітня 2021 року у справі № 3-333/2018(4498/18) вказано, що громадяни України, на яких поширюється дія статті 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28 лютого 1991 року № 796-XII, мають право на відшкодування шкоди, якої вони зазнали внаслідок дії частини третьої статті 54 цього закону в редакції Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII.

У постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 10 червня 2021 року в справі № 400/4436/20 (адміністративне провадження № К/9901/5280/21) вказано, що: «ОСОБА_1 у позовній заяві зазначив, що майнова шкода була йому завдана законом, який було визнано неконституційним, у розмірі 17 150,00 грн у вигляді недоотриманої щорічної разової грошової допомоги до 5 травня як учаснику бойових дій у 2017, 2018 та 2019 роках, який він би реально міг одержати, якби окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України не діяло на момент виплати йому цієї щорічної разової грошової допомоги. […] Отже, предметом спору є стягнення збитків у вигляді недоотриманої частини щорічної разової грошової допомоги

до 5 травня, які мали бути нараховані та виплачені позивачу в 2017, 2018 та 2019 роках як учаснику бойових дій. З огляду на вказане можна зробити висновок, що спір, який виник між сторонами у справі, стосується права позивача на отримання соціальної виплати - щорічної разової грошової допомоги до 5 травня як учаснику бойових дій. Спори щодо обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання соціальних виплат, є публічно-правовими, виникли з публічно-правових відносин за участю органу державної влади як суб`єкта владних повноважень, тому повинні розглядатися у порядку адміністративного судочинства. Схожі за своєю суттю висновки та підходи до вирішення питання юрисдикції застосувала Велика Палата Верховного Суду в справах № 757/63985/16 (постанова від 04 березня 2020 року), №0520/17342/18 (постанова

від 09 лютого 2021 року), №0686/23445/17 (постанова від 05 червня

2019 року)».

Предметом спору є майнова шкода, розмір якої дорівнює розміру недоотриманої пенсії, передбаченої частиною третьою статті 54 Закон України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи». Вирішення цього спору по суті буде залежати від правомірності нарахування та виплати позивачу недоотриманої пенсії, а такі правовідносини за своїм змістом є публічно-правовими та ґрунтуються на нормах публічного права, а тому мають розглядатися в порядку адміністративного судочинства.

Спори щодо обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання пенсій та інших соціальних виплат, є публічно-правовими, виникли з публічно-правових відносин за участю органу державної влади як суб`єкта владних повноважень, тому повинні розглядатися у порядку адміністративного судочинства.

Відповідачем за такими вимогами є Головне управління Пенсійного фонду України в Житомирській області - суб`єкт владних повноважень, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, тобто уповноважений здійснювати нарахування і виплату пенсії позивачу.

Тобто за вказаною позовною вимогою між сторонами виник публічно-правовий спір, пов`язаний зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій з приводу нарахування та виплати пенсії позивачу, а отже, такий спір повинен розглядатися у порядку адміністративного судочинства.

З огляду на викладене, Верховний Суд погоджується із висновками суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі, з огляду на те, що цей спір повинен вирішуватися у порядку адміністративного судочинства.

Зазначене узгоджується також із висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 14 грудня 2022 року у справі № 295/15069/21.

Доводи касаційної скарги про те, що спір підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства є безпідставними, оскільки спростовуються мотивами, викладеними у цій постанові. Намагання позивача перевести цей спір в площину деліктних правовідносин та обраний позивачем спосіб захисту порушеного права шляхом стягнення коштів на відшкодування майнової шкоди й обґрунтовування позовних вимог у спосіб, притаманний спорам про відшкодування шкоди з наведенням відповідного нормативного регулювання, не змінює суті спірних правовідносин, що виникли між сторонами в цій справі, і підстави їх виникнення, а отже не робить цей спір спором про відшкодування шкоди.

Установивши, що спір у справі, яка переглядається, є публічно-правовим, апеляційний суд зробив обґрунтований висновок про те, що цей спір має розглядатися в порядку адміністративного судочинства.

Вирішуючи клопотання заявника про передачу справи до Великої Палати Верховного Суду колегія суддів враховує таке.

Ухвалою колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 19 жовтня 2022 року цю справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду з посиланням на частину третю статті 403 ЦПК України, для відступу від висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду.

Передаючи справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів зазначила, що спір, що виник з приводу відшкодування шкоди дією закону, який визнано неконституційним, може мати лише приватно-правовий характер, що у свою чергу вказує на те, що він підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства, незалежно від того, за яким алгоритмом (формулою) позивач обраховує розмір збитків, заподіяних дією неконституційного закону.

Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 16 листопада 2022 року справу повернуто на розгляд колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду.

Повертаючи справу, Велика Палата Верховного Суду виходила з відсутності підстав для відступу від раніше викладених висновків Великої Палати Верховного Суду щодо питання предметної юрисдикції спору у подібних правовідносинах. У справі, що переглядається предметом спору є майнова шкода у вигляді недоотриманої пенсії, передбаченої частиною третьою статті 54 Закон України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», а, отже, вирішення цього спору по суті буде залежати від правомірності нарахування та виплати позивачу недоотриманої пенсії, а такі правовідносини за своїм змістом є публічно-правовими та ґрунтуються на нормах публічного права, а тому мають розглядатися в порядку адміністративного судочинства.

Враховуючи зазначені висновки, відсутні підстави для передачі справи до Великої Палати Верховного Суду.

Крім того, системний аналіз постанов Верховного Суду від 14 вересня

2022 року у справі № 552/741/22, від 14 грудня 2022 року у справі

№ 295/15069/21, від 25 січня 2023 року у справі № 295/17385/21,

від 08 лютого 2023 року у справі № 751/6418/21, від 12 квітня 2023 року у справі № 757/60260/19, від 07 червня 2023 року у справі № 295/2356/22,

від 21 червня 2023 року у справі № 750/14262/21дає підстави дійти висновку щодо єдності вирішення питання стосовно юрисдикції подібних спорів.

Відповідно до частини третьої статті 401 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Встановлено й це вбачається з матеріалів справи, що оскаржуване судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, а доводи касаційної скарги цих висновків не спростовують.

Викладене дає підстави для висновку, що касаційна підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду апеляційної інстанції без змін.

Керуючись статтями 400, 401, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Житомирського апеляційного суду від 08 березня 2023 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді: О. В. Білоконь

О. М. Осіян

Н. Ю. Сакара