ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 травня 2023 року

м. Київ

справа № 480/5165/21

адміністративне провадження № К/990/26810/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Шарапи В.М.,

за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д.,

представника позивача: Гудкова Д.В.,

представника відповідача: Фадєєва В.Ю.,

представника третьої особи: Коваленка О.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом керівника Окружної прокуратури міста Суми в інтересах держави

до Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради,

треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «Б.Р.С.», Управління державної інспекції архітектури і містобудування у Сумській області,

про визнання протиправними та скасування містобудівних умов та обмежень,

за касаційною скаргою заступника керівника Харківської обласної прокуратури

на рішення Сумського окружного адміністративного суду в складі судді Соп`яненко О.В. від 5 жовтня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Перцової Т.С., Жигилія С.П., Русанової В.Б. від 3 лютого 2022 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У червні 2021 року керівник Окружної прокуратури міста Суми в інтересах держави (далі - прокурор, позивач) звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради (далі - Управління архітектури та містобудування, відповідач), треті особи - Товариство з обмеженою відповідальністю «Б.Р.С.» (далі - ТОВ «Б.Р.С.»), Управління державної інспекції архітектури та містобудування у Сумській області (далі - Управління ДІАМ в Сумській області), в якому просив суд визнати протиправними та скасувати містобудівні умови та обмеження (далі - МУО), видані ТОВ «Б.Р.С.» для проектування об`єкта будівництва «Реконструкція нежитлових приміщень під кафе на 25 місць з магазином по вул. Засумська, 2/1, м. Суми», які затверджено наказом Управління архітектури та містобудування від 30 вересня 2020 року № 322-м.

2. В обґрунтування позовних вимог зазначив, що надані відповідачем ТОВ «Б.Р.С.» МУО є протиправними та підлягають скасуванню з підстав, передбачених частиною четвертою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а саме - невідповідності намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, оскільки при їх наданні відповідачем не враховано відсутність детального плану території (далі - ДПТ), погодженого шляхом проведення громадських слухань.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 5 жовтня 2021 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 3 лютого 2022 року, в задоволені позову відмовлено.

4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, посилаючись на правову позицію, викладену в постанові Верховного Суду від 19 листопада 2019 року у справі № 1840/3059/18, виходив з правомірності видання відповідачем ТОВ «Б.Р.С.» МУО, оскільки з огляду на зміст та призначення наявних Генерального плану та Плану зонування території міста, наміри забудови ТОВ «Б.Р.С.» земельної ділянки можуть бути визначені і за відсутності ДПТ, що в свою чергу свідчить про відсутність підстав для відмови у наданні МУО.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись з рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 5 жовтня 2021 року та постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 3 лютого 2022 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, заступник керівника Харківської обласної прокуратури звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

6. У касаційній скарзі заступник керівника Харківської обласної прокуратури вказує на те, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано положення частин третьої та четвертої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», внаслідок чого, на думку скаржника, суди дійшли необґрунтованого висновку про те, що відсутність ДПТ не є підставою для відмови у наданні МУО. Крім того, скаржник звертає увагу, що судами попередніх інстанцій не здійснено перевірку відповідності намірів забудови ТОВ «Б.Р.С.» вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

7. Заступник керівника Харківської обласної прокуратури також зазначає, що при прийнятті оскаржуваних судових рішень судами не враховано правові висновки щодо порядку застосування частин третьої та четвертої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», що викладені в постановах Верховного Суду від 15 січня 2020 року у справі № 813/4060/17, від 29 квітня 2020 року у справі № 712/6577/18 та від 22 жовтня 2021 року у справі № 1.380.2019.002227 про те, що невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні встановлюється на стадії надання МУО або у подальшому під час здійснення державно-будівельного або судового контролю; невідповідність намірів забудови означає, що запланований для будівництва об`єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

8. Скаржник наголошує, що судами, крім того, не враховано висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 4 вересня 2019 року у справі № 826/13852/17, про те, що МУО, які не відповідають генеральному плану населеного пункту та іншій містобудівній документації на місцевому рівні не можуть вважатися такими, що враховують громадські (суспільні) та приватні інтереси при плануванні та забудові територій, власників будівель, що оточують місце будівництва, а тому порушують основи містобудування.

9. 20 березня 2023 року від представника ТОВ «Б.Р.С.» надійшли письмові пояснення, в яких зазначено, що суди попередніх інстанцій ухвалили законні та обґрунтовані рішення, оскільки дійшли правильного висновку про те, що товариством дотримано вимоги щодо здійснення додаткового погодження реконструкції нежитлових приміщень під кафе на 25 місць з магазином по вул. Засумська, 2/1, м. Суми, зокрема шляхом проведення громадських слухань у спосіб, визначений постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555 «Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні» (далі - Порядок № 555), а тому висновки судів попередніх інстанцій про відповідність намірів забудови земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні відповідають встановленим обставинам справи; просить відмовити у задоволені касаційної скарги та залишити без змін рішення судів першої та апеляційної інстанцій.

10. 22 березня 2023 року від представника Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради (правонаступника відповідача) надійшов відзив на касаційну скаргу прокурора, в якому зазначено про правильність висновків судів попередніх інстанцій про те, що відсутність ДПТ не є підставою для відмови у наданні МУО, оскільки такий висновок узгоджується із сталою судовою практикою, а саме - позицією Верховного Суду, що міститься у постанові від 19 листопада 2019 року у справі № 1840/3059/18. Представник Департаменту також зазначає, що у нього не було правових підстав, визначених статей 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», для відмови ТОВ «Б.Р.С.» у наданні спірних МУО.

З огляду на це, представник Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради просить залишити касаційну скаргу прокурора без задоволення, а судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

11. 2 травня 2023 року від представника ТОВ «Б.Р.С.» надійшли додаткові пояснення, в яких товариство просить прийняти до уваги, що після ухвалення судом апеляційної інстанції судового рішення у цій справі було зареєстровано декларацію про готовність об`єкта реконструкції до експлуатації, а 1 липня 2022 року - зареєстровано право власності на цей об`єкт. У зв`язку з цим, третя особа вважає, що МУО вичерпали свою дію, а тому їх скасування не матиме юридичних наслідків.

12. 8 травня 2023 року від прокурора надійшли додаткові пояснення, в яких зазначено, що на час звернення до суду з цим позовом на спірному об`єкті реконструкції тривало будівництво, а тому МУО, затверджені наказом Управління архітектури та містобудування від 30 вересня 2020 року № 322-м, були чинними, відповідно, їх правомірність має бути оцінена судом на момент їх видачі. Також прокурор наголосив, що судами попередніх інстанцій не надано належної правової оцінки тому, що проведення громадських слухань проектної документації не передбачено Порядком № 555.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

13. Касаційну скаргу подано 3 жовтня 2022 року.

14. Ухвалою Верховного Суду від 19 грудня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі № 480/5165/21, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу заступника керівника Харківської обласної прокуратури.

15. Ухвалою Верховного Суду від 2 березня 2021 року справу № 480/5165/21 призначено до розгляду у судовому засіданні на 28 березня 2023 року на 14 год. 30 хвилин, яке у подальшому було перенесено на 11 квітня та 9 травня 2023 року.

16. Під час судового засідання 11 квітня 2023 року Суд протокольною ухвалою задовольнив клопотання представника відповідача про заміну сторони її правонаступником та здійснив заміну відповідача у справі № 480/5165/21 з Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради на його правонаступника - Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

17. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 30 вересня 2020 року Управлінням архітектури та містобудування за заявою ТОВ «Б.Р.С.» надано МУО для проектування об`єкта будівництва: «Реконструкція нежитлових приміщень під кафе на 25 місць з магазином по вул. Засумська 2/1 в м. Суми». Відповідно до пункту 5 потребується спеціальне погодження у вигляді громадських слухань щодо розміщення об`єкту.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

19. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

20. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

21. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

22. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Сумського окружного адміністративного суду від 5 жовтня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 3 лютого 2022 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими, з огляду на наступне.

23. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

24. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

25. Скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», оскільки не врахували правовий висновок Верховного Суду, викладений у постановах від 4 вересня 2019 року у справі № 826/13852/17, від 15 січня 2020 року у справі № 813/4060/17, від 29 квітня 2020 року у справі № 712/6577/18 та від 22 жовтня 2021 року у справі № 1.380.2019.002227.

26. Неправильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій наведеної норми права заступник керівника Харківської обласної прокуратури вбачає у тому, що суди не врахували неможливості чіткого визначення місця розташування земельної ділянки, на якій знаходиться об`єкт реконструкції, та віднесення її до тієї чи іншої територіальної зони (Р-2, Р-З, Р-3с, ТР-2) лише на підставі Генерального плану м. Суми та Плану зонування території м. Суми, оскільки це потребує додаткових уточнень. При цьому, пунктом 8.1 ДБН Б.1.1-22:2017 «Склад та зміст плану зонування території», затверджені наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27 грудня 2017 року № 344 (далі - ДБН Б.1.1-22:2017 «Склад та зміст плану зонування території»), передбачено, що уточнення Плану зонування може здійснюватися при розробленні ДТП, а тому, за твердженням скаржника, за даних конкретних обставин справи, відсутність ДПТ розташування об`єкта реконструкції свідчить про невідповідність намірів забудови цієї території, що є підставою для відмови у наданні МУО.

27. Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить із такого.

28. Відповідно до частин першої та четвертої статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва. Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Згідно із частиною п`ятою статті 26 цього ж Закону проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у наступному порядку:

отримання замовником або проектувальником вихідних даних;

розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених ст. 31 Закону, її експертизи;

затвердження проектної документації;

виконання підготовчих та будівельних робіт;

прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів;

реєстрація права власності на об`єкт містобудування.

29. Частиною першою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» основними складовими вихідних даних є містобудівні умови та обмеження.

30. Відповідно до пункту 8 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження - документ, в якому зазначено комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування та будівництва, що стосуються поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будівель та споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

31. Згідно із частиною четвертою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:

неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;

виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;

невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Частиною восьмою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника.

32. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки є обов`язковою умовою для здійснення будівництва на земельній ділянці, що перебуває у власності або користуванні особи. Для цього до спеціально уповноваженого органу містобудування та архітектури подається заява з визначеним переліком документів, відповідний орган розглядає вказану заяву протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви та видає містобудівні умови та обмеження або надає мотивовану відмову. При цьому підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.

33. Відповідно до частини першої статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

34. Відповідно до статті 25 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.

Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, обов`язковий для врахування під час розроблення землевпорядної документації.

Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, за межами населених пунктів встановлюється відповідними районними державними адміністраціями, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Севастопольською міською державними адміністраціями.

Узгодження питань щодо забудови визначених для містобудівних потреб територій суміжних територіальних громад здійснюється на підставі відповідних угод, відображається у схемах планування зазначених територій та генеральних планах населених пунктів.

Встановлення режиму забудови територій, визначених для містобудівних потреб, не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, зміни адміністративно-територіальних меж до моменту вилучення (викупу) земельних ділянок.

35. Комплексна забудова території відповідно до статті 33 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» здійснюється з метою забезпечення реалізації громадських інтересів і спрямовується на попереднє проведення інженерної підготовки, спорудження зовнішніх інженерно-транспортних мереж, об`єктів соціальної сфери, житлових будинків, інших об`єктів будівництва, а також на благоустрій території. Комплексна забудова території може здійснюватися шляхом комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду одним або кількома інвесторами.

36. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації населеного пункту на місцевому рівні. На його основі розробляються інші види містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема, й детальний план території. Отже, відповідність намірів забудови містобудівній документації на місцевому рівні, під час ухвалення рішення про надання або відмову у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, уповноважений орган визначає, виходячи із містобудівної документації на місцевому рівні - генерального плану та детального плану території, якщо такий розроблено.

37. Невідповідність намірів забудови земельної ділянки є підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень. При цьому невідповідність намірів забудови означає, що запланований для будівництва об`єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, тобто затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій конкретного населеного пункту.

38. Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постановах від 11 квітня 2018 року у справі № 803/1231/17, від 14 серпня 2018 року у справі № 823/5265/15, від 20 березня 2019 року у справі № 810/726/18, від 17 травня 2019 року у справі № 806/1576/18, від 4 вересня 2019 року у справі № 826/13852/17, від 15 січня 2020 року у справі № 813/4060/17, від 4 лютого 2020 року у справі № 826/9713/18, від 29 квітня 2020 року у справі № 712/6577/18, від 15 лютого 2021 року у справі № 320/5710/20, від 16 червня 2021 року у справі № 2340/3189/18 та від 22 жовтня 2021 року у справі № 1.380.2019.002227.

39. Крім того, здійснення забудови, наміри якої суперечать вимогам містобудівної документації (Генерального плану населеного пункту, ДПТ), нівелює мету планування та забезпечення сталого розвитку населеного пункту, а отже, порушує суспільні інтереси, які виражаються у забезпеченні дотримання правил благоустрою населеного пункту, спрямованих на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини; містобудівні умови та обмеження, які не відповідають Генеральному плану населеного пункту та іншій містобудівній документації на місцевому рівні не можуть вважатися такими, що враховують громадські (суспільні) та приватні інтереси при плануванні та забудові територій,

40. Цей висновок відповідає правовій позиції Верховного Суду, сформульованій, зокрема, у постановах від 20 травня 2019 року у справі № 826/15338/18, від 4 вересня 2019 року у справі № 826/13852/17 та від 19 січня 2023 року у справі № 640/9995/20.

41. Колегія суддів також враховує, що практика Верховного Суду щодо застосування положень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» сформована, зокрема, у постановах від 17 серпня 2021 року у справі № 420/5/20, від 17 листопада 2021 року у справі № 160/11647/19, від 2 грудня 2021 року у справі № П/320/900/20, від 13 лютого 2022 року у справі № 210/3729/17(2-а/210/204/17), від 18 травня 2022 року у справі № 640/7663/21 та від 19 січня 2023 року справа № 640/9995/20.

42. Крім того, відповідно до правового висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 4 вересня 2019 року у справі № 826/13852/17, неухильне дотримання містобудівної документації є основою забезпечення правопорядку у сфері містобудування. Саме тому згідно з частиною другою статті 5 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування. Рішення у цій сфері істотно та протягом тривалого часу впливають на життєвий простір мешканців міста, навколишнє середовище, розвиток міста. Тому під час розробки містобудівної документації вкрай важливим є врахування інтересів держави, територіальної громади, окремих груп та осіб. Досить часто ці інтереси конкурують між собою. (...)

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, відповідальні за розробку та затвердження містобудівної документації, діючи з дотриманням принципів належного урядування, повинні забезпечувати збалансований підхід до різних інтересів. Законним способом узгодження різних інтересів у сфері містобудування є громадське обговорення. Процедура громадського обговорення є запобіжником порушення важливих інтересів різних груп та осіб та забезпечує їх виявлення та врахування під час прийняття рішень у сфері містобудування.

Відповідно до статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» громадському обговоренню підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій. Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації без проведення громадського обговорення проектів такої документації забороняється. Відтак, слід виходити з презумпції, що містобудівна документація, яку розроблено та затверджено у встановленому порядку, враховує державні, громадські (суспільні) та приватні інтереси.

Тому видання містобудівних умов та обмежень на підставі та у повній відповідності до містобудівної документації свідчить про взаємоузгодження державних, громадських (суспільних) та приватних інтересів під час планування і забудови територій. Навпаки, у разі відхилення містобудівних умов та обмежень від містобудівної документації, постає питання про відповідність таких відхилень громадським (суспільним) та приватним інтересам. При цьому законом не передбачено спеціальної процедури перевірки такої відповідності. Водночас загальний порядок затвердження та внесення змін до генерального плану передбачено статтею 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». З метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон на основі генерального плану населеного пункту розробляється план зонування території. Він встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації (стаття 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»). (...) З огляду на вищенаведене, у разі необхідності надання містобудівних умов, які не відповідають містобудівній документації на місцевому рівні (а отже невідомо чи враховують інтереси усіх зацікавлених осіб), необхідно вносити зміни до відповідної містобудівної документації у порядку, передбаченому Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

43. Такий висновок підтриманий у постановах Верховного Суду від 4 лютого 2020 року у справі № 826/9713/18 та від 31 травня 2021 року у справі № 826/1581/18.

44. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що земельна ділянка за адресою: м. Суми, вул. Засумська 2/1 знаходиться у підзоні зелених насаджень спеціального призначення Р-3с; допустимим видом використання, які потребують спеціальних погоджень у зоні Р-3с, визначено розміщення закладів по наданню комерційних послуг та підприємницької діяльності; громадські вбиральні.

45. Містобудівною документацією м. Суми, яка встановлює вимоги до забудови та використання території м. Суми, є Генеральний план міста Суми, затверджений рішенням Сумської міської ради від 16 жовтня 2002 року № 139-МР, та План зонування території міста Суми, затверджений рішенням Сумської міської ради від 6 березня 2013 року № 2180-МР.

46. Пояснювальною запискою до Плану зонування території м. Суми визначено, що можливою територіальною зоною супутнього чи допустимого виду використання земельної ділянки, щодо якої Управлінням архітектури надано третій особі МУО, є Р-2 чи Р-3.

47. Пунктом «в» частини четвертої глави 2 пояснювальної записки до Плану зонування території м. Суми визначено, що виключно на основі детального плану здійснюється розташування та будівництво окремих об`єктів містобудування, для яких відповідно до зонінгу необхідно отримати спеціальне погодження; пунктом «з» частини п`ятої глави 2 пояснювальної записки визначено, що для допустимих видів забудови земельних ділянок ландшафтно-рекреаційних зон (Р-1, Р-2, Р-3, Р-4) процедура спеціального погодження або отримання спеціального дозволу обов`язково повинна містити отримання позитивного протоколу громадських слухань, визначених Порядком № 555, яка визначає механізм проведення громадських слухань щодо врахування громадських (суспільних) інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема, детальних планів територій.

48. Крім того, згідно із пояснювальною запискою до Плану зонування території м. Суми переважний вид забудови - вид забудови, який відповідає переліку дозволених планом зонування території для даної зони та не потребує спеціального погодження; супутній вид використання - вид використання, який необхідний для повноцінного функціонування переважного виду використання земельної ділянки; допустимий вид забудови - вид забудови, який не відповідає переліку переважних та супутніх видів забудови у плані зонування території для даної зони, але можливий при умові спеціального погодження після необхідного обґрунтування.

49. Відповідно до абзацу 3 пункту «е» частини п`ятої глави 2 пояснювальної записки до Плану зонування території м. Суми види забудови та використання, як супутні переважним видам, і, які по відношенню до останніх є допоміжними при відсутності на земельній ділянці переважного виду використання, супутній вид використання таким не є, та вважається недозволеним, якщо інше не обумовлюється зонінгом стосовно до конкретних випадків та місць розташування нерухомості.

50. Згідно із положеннями пункту «м» частини п`ятої глави 2 пояснювальної записки до Плану зонування території м. Суми види використання земельних ділянок або нерухомості, які відсутні у переліку переважних, супутніх або допустимих видів забудови земельних ділянок в межах зон, є недозволеними для відповідної функціонально правової зони та не можуть бути дозволені, у тому числі і за процедурою спеціального погодження.

51. Відповідно до пункту 4.11 ДБН Б.1.1-22:2017 «Склад та зміст плану зонування території» для окремої земельної ділянки дозволеним є таке використання, яке відповідає містобудівному регламенту зони (підзони), на території якої ділянка знаходиться. Невідповідність наміру забудови встановленим видам дозволеного використання земельних ділянок і об`єктів, зазначеним у містобудівному регламенті, означає, що його застосування у відповідній територіальній зоні не допускається.

52. Згідно із положеннями абзацу третього пункту 7.1 ДБН Б.1.1-22:2017 «Склад та зміст плану зонування території», якщо земельна ділянка потрапляє в зону дії кількох планувальних обмежень, до неї застосовуються всі види обмежень та режимів використання територій або найбільш жорсткий із цих режимів.

53. Крім того, пунктом 8.1 ДБН Б.1.1-22:2017 «Склад та зміст плану зонування території» визначено, що уточнення Плану зонування може здійснюватися при розробленні ДТП.

54. У свою чергу статтею 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

На підставі та з урахуванням положень затвердженого детального плану території може розроблятися проект землеустрою щодо впорядкування цієї території для містобудівних потреб, який після його затвердження стає невід`ємною частиною детального плану території.

Детальний план території визначає:

1) принципи планувально-просторової організації забудови;

2) червоні лінії та лінії регулювання забудови;

3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами;

4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно з планом зонування території;

5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування;

6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови;

7) черговість та обсяги інженерної підготовки території;

8) систему інженерних мереж;

9) порядок організації транспортного і пішохідного руху;

10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі;

11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).

Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів.

Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

55. Отже, для виконання допустимих видів забудови земельних ділянок, що розташовані в межах ландшафтно-рекреаційних зон (Р-1, Р-2, Р-3, Р-4), встановлена процедура спеціального погодження або отримання спеціального дозволу.

56. Разом з тим, суди попередніх інстанцій, відмовляючи в задоволені позову прокурора, посилаючись на правовий висновок Верховного Суду, що міститься, зокрема у постанові від 19 листопада 2019 року у справі № 1840/3059/18, виходили з того, що відсутність розробленого та затвердженого ДПТ, за наявності чинного генерального плану, не є підставою для відмови у видачі містобудівних умов чи їх скасування.

57. Щодо дотримання вимоги під час видачі МУО про спеціальне погодження будівництва, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що така вимога була виконана 16 листопада 2020 року шляхом проведення ТОВ «Б.Р.С.» громадських слухань щодо розміщення об`єкту «Реконструкція нежитлових приміщень під кафе на 25 місць з магазином по вул. Засумська, 2/1 в м. Суми», про що свідчать, зокрема: протокол громадських слухань щодо розгляду та врахування пропозицій громадськості у проектній документації від 16 листопада 2020 року, лист від 21 травня 2021 року № 21 ТОВ «Б.Р.С.», яким повідомило про проведення громадських слухань з додаванням оголошення в Сумській обласній щотижневій незалежній газеті «Ярмарок» від 8 жовтня 2020 року; договір № 0077/06.06.02-2020І про надання платних послуг з короткострокового користування приміщенням Конгрес-центру СумДУ від 16 листопада 2020 року та докази фото та відеофіксації.

58. Водночас, одним із доводів позову, а також апеляційної та касаційної скарг прокурора є те, що за змістом пункту «в» частини четвертої глави 2 пояснювальної записки до Плану зонування території м. Суми визначено, що виключно на основі детального плану здійснюється розташування та будівництво окремих об`єктів містобудування, для яких у відповідності до зонінгу необхідно отримати спеціальне погодження; процедура спеціального погодження або отримання спеціального дозволу обов`язково повинна містити отримання позитивного протоколу громадських слухань, визначених Порядком № 555.

59. Проте, вищезазначені вимоги містобудівної документації на місцевому рівні, а саме - вимоги Плану зонування території м. Суми, затвердженого рішенням Сумської МР від 6 березня 2013 року № 2180-МР, не прийняті до уваги судами попередніх інстанцій, у зв`язку з чим колегія суддів доходить висновку, що для правильного вирішення цієї справи суди повинні були перевірити відповідність намірів забудови земельної ділянки не лише Генеральному плану м. Суми, але й Плану зонування м. Суми.

60. Крім того, прокурор стверджував, що Порядок № 555, на підставі якого ТОВ «Б.Р.С.» проведено громадські слухання, визначає механізм проведення громадських слухань щодо врахування громадських (суспільних) інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні: генеральних планів населених пунктів, планів зонування та ДПТ (далі - містобудівна документація) (пункт 1), а тому не може поширюватися на правовідносини щодо проведення суб`єктом господарювання громадських слухань стосовно проектів конкретного об`єкта будівництва, відтак, проведення громадських слухань третьою особою щодо проектної документації не може, на думку прокурора, вважатися підтвердженням належного виконання вимоги пункту «в» частини четвертої глави 2 пояснювальної записки до Плану зонування території м. Суми.

61. З цього приводу Суд зазначає наступне.

62. Відповідно до пункту 2 Порядку № 555 проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у проектах містобудівної документації здійснюється під час розроблення відповідних проектів містобудівної документації із врахуванням вимог Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку».

63. Крім того, Порядок № 555 визначає спеціальну процедуру оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними наслідками та наслідками для довкілля, у тому числі для здоров`я населення; оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, пояснювальної записки реєстрацію, розгляд і врахування пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні; проведення громадських слухань щодо проектів містобудівної документації на місцевому рівні; оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні (пункт 3).

64. Правовий висновок щодо правильності застосування положень Порядку № 555 викладено у постановах Верховного Суду від 21 червня 2018 року у справі № 826/4504/17, від 18 жовтня 2018 року у справі № 527/43/17, від 21 березня 2019 року у справі № 823/1159/17, від 17 травня 2019 року у справі № 806/1576/18, від 25 травня 2020 року у справі № 750/11932/16-а, від 3 листопада 2020 року у справі № 826/11632/16, від 24 червня 2021 року у справі № 560/3160/20, від 7 грудня 2021 року у справі № 380/142/20 та від 18 травня 2022 року у справі № 640/7663/21.

65. Отже, для дотримання вимог Порядку № 555 громадські слухання мають бути проведені саме щодо містобудівної документації на місцевому рівні, до якої відповідно до частини першої статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» відносяться генеральний плани населених пунктів, план зонування територій і детальний план території, їх оновлення та внесення змін до них; проведення громадських слухань проектної документації щодо будівництва або реконструкції конкретних об`єктів Порядком № 555 не передбачено.

66. Разом з тим, суди попередніх інстанцій, відмовляючи у задоволені позову, обмежились висновками про те, що відсутність ДПТ за наявності чинного генерального плану населеного пункту не є підставою для відмови у видачі МУО або їх скасування, а також формально підійшли до надання правового оцінки дотриманню вимоги містобудівної документації на місцевому рівні, а саме - Плану зонування території м. Суми щодо спеціального погодження розташування та будівництва об`єкта «Реконструкція нежитлових приміщень під кафе на 25 місць з магазином по вул. Засумська, 2/1 в м. Суми».

67. Колегія суддів нагадує, що одним із принципів адміністративного судочинства є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі, який полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи; в адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення; принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

68. Такий висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 802/721/18-а, від 29 листопада 2019 року у справі № 818/154/16 та № 818/3263/15, від 20 квітня 2021 року у справі № 817/1269/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/1581/18 та від 21 жовтня 2021 року у справі № 826/16737/18.

69. Проте, всупереч принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи, суди попередніх інстанцій не перевірили відповідність намірів забудови земельної ділянки по вул. Засумська 2/1 в м. Суми Плану зонування території м. Суми; не встановили, чи було дотримано вимоги містобудівної документації на місцевому рівні щодо спеціальної процедури погодження реконструкції нежитлових приміщень під кафе на 25 місць з магазином будівництва; не надали відповіді на всі доводи позовної заяви та апеляційної скарги, зокрема щодо поширення Порядку № 555 на процедуру проведення громадських слухань щодо проектної документації окремого будівництва та чи можна, у зв`язку з цим, вважати проведення громадських слухань щодо розміщення об`єкту «Реконструкція нежитлових приміщень під кафе на 25 місць з магазином по вул. Засумська, 2/1 в м. Суми» належним виконанням вимог Плану зонування території м. Суми щодо спеціального погодження.

70. Тільки встановивши зазначені обставини, можна надати правову оцінку правомірності МУО, виданих ТОВ «Б.Р.С.» для проектування об`єкта будівництва «Реконструкція нежитлових приміщень під кафе на 25 місць з магазином по вул. Засумська, 2/1, м. Суми», які затверджено наказом Управління архітектури та містобудування від 30 вересня 2020 року № 322-м.

71. Аналогічні висновки щодо обставин справи, які підлягають встановленню судами у спорах, в яких оскаржується правомірність МУО, та не встановлення яких є підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції, викладені, зокрема у постановах Верховного Суду від 29 березня 2019 року у справі № 810/726/18, від 24 квітня 2019 року у справі № 826/13358/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/1581/18 та від 14 липня 2021 року у справі № 826/16124/18.

72. Суд також враховує, що відповідно до правового висновку, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 31 травня 2021 року у справі № 826/1581/18, законним способом узгодження різних інтересів у сфері містобудування є громадське обговорення; процедура громадського обговорення є запобіжником порушення важливих інтересів різних груп та осіб і забезпечує їх виявлення та врахування під час прийняття рішень у сфері містобудування.

Відповідно до статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» громадському обговоренню підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій. Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації без проведення громадського обговорення проектів такої документації забороняється.

Отже, слід виходити з презумпції, що містобудівна документація, яку розроблено та затверджено у встановленому порядку, враховує державні, громадські (суспільні) та приватні інтереси. Тому видання містобудівних умов та обмежень на підставі та у повній відповідності до містобудівної документації свідчить про взаємоузгодження державних, громадських (суспільних) та приватних інтересів під час планування і забудови територій.

Навпаки, у разі відхилення містобудівних умов та обмежень від містобудівної документації, постає питання про відповідність таких відхилень громадським (суспільним) та приватним інтересам. При цьому законом не передбачено спеціальної процедури перевірки такої відповідності.

З метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон на основі генерального плану населеного пункту розробляється план зонування території. Він встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації (стаття 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

73. Виходячи з вищевикладеного, Суд констатує, що наміри забудови земельної ділянки, на яку надаються МУО, мають відповідати у повній мірі генеральному плану населеного пункту та плану зонування, якщо такий розроблено.

74. Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

75. Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

76. У силу положень статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати нові обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанції, та давати оцінку доказам, які судами не досліджено, а тому, не має можливості вирішити спір по суті за результатами касаційного перегляду.

77. Аналогічні застереження містяться у Рекомендаціях R (95) 5 Комітету міністрів державам-членам щодо введення в дію та покращення функціонування систем та процедур оскарження судових рішень від 7 лютого 1995 року (Recommendation No. R (95) 5 concerning the introduction and improvement of the functioning of appeal systems and procedures in civil and commercial cases). Зокрема, у пункті «g» статті 7 Рекомендацій R (95) 5 зазначено, що у суді третьої (касаційної) інстанції не можна представляти нові факти та нові докази.

78. Відсутність процесуальної можливості з`ясувати дійсні обставини справи перешкоджає Верховному Суду ухвалити нове судове рішення, а тому справу у частині відмови у задоволені позову про відшкодування шкоди, заподіяної позивачу протиправним рішенням відповідача, слід передати на новий розгляд згідно з пунктом 3 частини другої статті 353 КАС України.

79. Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

80. Суд також не приймає до уваги доводи ТОВ «Б.Р.С.», викладені у додаткових поясненнях від 2 травня 2023 року про те, що спірні МУО вичерпали свою дію з огляду на реєстрацію декларації про готовність та права власності на реконструйований об`єкт, оскільки суди надають оцінку правомірності рішення суб`єкта владних повноважень на момент його прийняття.

81. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною у постановах Верховного Суду від 31 травня 2021 року у справі № 826/16053/16, від 14 лютого 2022 року у справі № 210/3729/17(2-а/210/204/17) та від 24 жовтня 2022 року у справі № 640/3941/19.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

82. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу прокурора слід задовольнити, рішення судів попередніх інстанцій скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

83. Під час нового розгляд суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити, відповідно, всі обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування. Суд повинен дати відповідь на кожний аргумент відповідачів. У разі необхідності суд може зобов`язати сторони надати докази, яких не буде вистачати для з`ясування цих обставин, або ж витребувати такі докази у інших осіб, в яких вони можуть знаходитися, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242 КАС України.

84. Оскільки колегія суддів повертає справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 343, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника керівника Харківської обласної прокуратури задовольнити.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 5 жовтня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 3 лютого 2022 року скасувати.

Справу за позовом керівника Окружної прокуратури міста Суми в інтересах держави до Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «Б.Р.С.», Управління державної інспекції архітектури і містобудування у Сумській області, про визнання протиправними та скасування містобудівних умов та обмежень направити на новий розгляд до Сумського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді: Н.В. Коваленко

В.М. Шарапа