ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 травня 2023 року

м. Київ

справа №1.380.2019.000857

провадження № К/9901/28246/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "СПЕКТРГАЗ"

на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 03 квітня 2020 року (суддя Коростецький Н.В.) і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року (головуючий суддя Шавель Р.М., судді Улицький В.З., Затолочний В.С.)

у справі №1.380.2019.000857

за позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Львівгаз"

до Державної архітектурно-будівельної інспекції України,

третя особа без самостійних вимог на предмет спору Товариство з обмеженою відповідальністю "СПЕКТРГАЗ",

про визнання протиправними та скасування постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності та припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт.

І. РУХ СПРАВИ

1. У лютому 2019 року Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Львівгаз" (до 21 травня 2019 року Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації "Львівгаз") звернулося до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, в якому просило визнати протиправними і скасувати складені Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області постанову від 07 лютого 2019 року №5пз/21/1013-6/603-19 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності та припис від 09 січня 2019 року № 05/19 про зупинення підготовчих та будівельних робіт.

2. Протокольною ухвалою суду від 09 квітня 2019 року залучено до участі у справі в якості третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Товариство з обмеженою відповідальністю "СПЕКТРГАЗ".

3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 03 квітня 2020 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року, позов задоволено повністю.

4. Не погоджуючись з вказаними судовими рішеннями, третя особа Товариство з обмеженою відповідальністю "СПЕКТРГАЗ" звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 03 квітня 2020 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року та ухвалити нове, яким відмовити у позові.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 17 грудня 2018 року головними інспекторами будівельного нагляду Департаменту ДАБІ у Львівській області винесено позивачу припис № 899/18 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, відповідно до якого вимагається в 10-тиденний термін з дня отримання припису допустити посадових осіб державного архітектурно-будівельного нагляду на об`єкт будівництва «Реконструкція існуючої мережі за рахунок прокладення газопроводу діаметром d110*6.3; d180*10.3; d355*20.2 мм загальною довжиною 8294 м.п. між газопроводами інвентарний номер № ЛВ 041056 та інвентарний номер № ПС 1228 в м. Винники, с. Чишки, с. Виннички, с. Пасіки-Зубрицькі, м. Львів Львівської області».

6. На підставі наказу Департаменту ДАБІ у Львівській області від 20 грудня 2018 року № 262П, за зверненням Товариства з обмеженою відповідальністю «Спектргаз» від 12 листопада 2018 року № 11/12.06, та необхідності перевірки виконання вимог припису від 17 грудня 2018 року № 899/18, Департаментом ДАБІ у Львівській області видано направлення від 20 грудня 2018 року № 942/18-пз головним інспекторам будівельного нагляду Максим А.М., Горох Н.С. для здійснення позапланової перевірки на об`єкті «Реконструкція існуючої мережі за рахунок прокладення газопроводу діаметром d110*6.3; d180*10.3; d355*20.2 мм загальною довжиною 8294 м.п. між газопроводами інвентарний номер № ЛВ 041056 та інвентарний номер № ПС 1228 в м. Винники, с. Чишки, с.Виннички, с. Пасіки-Зубрицькі, м. Львів Львівської області» щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.

7. 20 грудня 2018 року № 1013-6/5817-18 Департаментом ДАБІ у Львівській області повідомлено позивача про те, що в термін з 20 грудня 2018 року до 05 січня 2019 року буде проводитись позапланова перевірка на об`єкті «Реконструкція існуючої мережі за рахунок прокладення газопроводу діаметром d110*6.3; d180*10.3; d355*20.2 мм загальною довжиною 8294 м.п. між газопроводами інвентарний номер № ЛВ 041056 та інвентарний номер № ПС 1228 в м. Винники, с.Чишки, с. Виннички, с. Пасіки-Зубрицькі, м. Львів Львівської області». Також зазначено про необхідність забезпечити присутність керівника або уповноваженого представника для проведення перевірки, надання необхідних документів, час та конкретну дату можна узгодити з головним інспектором будівельного нагляду за телефоном.

8. Матеріалами справи підтверджено, що за недопуск органів державного архітектурно-будівельного контролю на позивача накладено штраф постановою від 28 грудня 2018 року №29пз/21/1013-6/5961-18, яка не оскаржується в межах цього спору.

9. 29 грудня 2018 року позивач скерував до Департаменту ДАБІ у Львівській області лист про виконання припису від 17 грудня 2018 року № 899/18, згідно з яким, зокрема, повідомлено, що протягом строку з 10 грудня 2018 року підприємство не чинило перешкод посадовим особам державного архітектурно-будівельного контролю у доступі на об`єкт будівництва, об`єкт будівництва є не огороджений і не охороняється.

10. 03 січня 2019 року Департаментом ДАБІ у Львівській області повторно видано направлення № 5/19-пз головним інспекторам будівельного нагляду Максим А.М., Горох Н.С. для здійснення позапланової перевірки на об`єкті «Реконструкція існуючої мережі за рахунок прокладення газопроводу діаметром d110*6.3; d180*10.3; d355*20.2 мм загальною довжиною 8294 м.п. між газопроводами інвентарний номер № ЛВ 041056 та інвентарний номер № ПС 1228 в м. Винники, с. Чишки, с. Виннички, с. Пасіки-Зубрицькі, м. Львів Львівської області» щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на підставі наказу Департаменту ДАБІ у Львівській області від 20 грудня 2018 року № 262-П, необхідності перевірки виконання вимог припису від 17 грудня 2018 року № 899/18.

11. Листом Департаменту ДАБІ у Львівській області від 03 січня 2019 року № 1013-6/14-19 повідомлено позивача про необхідність подання документів щодо об`єкту «Реконструкція існуючої мережі за рахунок прокладення газопроводу діаметром d110*6.3; d180*10.3; d355*20.2 мм загальною довжиною 8294 м.п. між газопроводами інвентарний номер № ЛВ 041056 та інвентарний номер №ПС 1228 в м. Винники, с. Чишки, с. Виннички, с. Пасіки-Зубрицькі, м. Львів Львівської області».

12. За результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт складено Акт № 05/19.

13. На підставі висновків вказаної перевірки, 09 січня 2019 року головними інспекторами будівельного нагляду Максим А.М., Горох Н.С винесено позивачу припис № 05/19 про зупинення підготовчих та будівельних робіт, згідно з яким підприємством порушено вимоги частини 5 статті 7 Закону України «Про архітектурну діяльність», пункту 1 частини 4 статті 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункту 5 Порядку затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 травня 2011 року № 560, а також вимагається зупинити виконання будівельних робіт на об`єкті «Реконструкція існуючої мережі за рахунок прокладення газопроводу діаметром d110*6.3; d180*10.3; d355*20.2 мм загальною довжиною 8294 м.п. між газопроводами інвентарний номер № ЛВ 041056 та інвентарний номер №ПС 1228 в м. Винники, с. Чишки, с. Виннички, с. Пасіки-Зубрицькі, м. Львів Львівської області».

14. Також цими інспекторами складено протокол від 09 січня 2019 року № 05/19 про правопорушення в сфері містобудівної діяльності, за результатами розгляду якого головним інспектором будівельного нагляду Паєнським А.С. винесено постанову від 07 лютого 2019 року №5пз/21/1013-6/603-19 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, згідно з якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 2 пункту 1 частини 6 статті 2 Закону України «Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 28 815 грн.

15. Позивач, не погоджуючись із приписом департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області від 09 січня 2019 року № 05/19 про зупинення підготовчих та будівельних робіт, постановою департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області від 07 лютого 2019 року № 5пз/21/1013 -6/603-19, звернувся до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що складений за відсутності суб`єкта містобудування акт перевірки порушує його права та вимоги Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553, а саме право бути присутнім під час проведення перевірки, подавати заперечення на акт перевірки та надавати пояснення, тому такий не може бути підставою для винесення припису від 09 січня 2019 року № 05/19 про зупинення підготовчих та будівельних робіт. Враховуючи те, що в Акті № 05/19 фактично містяться висновки про недопуск контролюючого органу до перевірки, головними інспекторами протиправно проведено перевірку, складено акт за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт, оскільки через недопуск посадових осіб складається акт про недопуск до перевірки.

17. При цьому суд першої інстанції спростував посилання позивача про те, що орган державного нагляду прийняв рішення про здійснення четвертої позапланової перевірки за тим самим фактом, тими ж підставами і на тому ж об`єкті, з посиланням на те, що перевірка контролюючим органом в 2016 році та 2018 році проведена за різними зверненнями Товариства з обмеженою відповідальністю «Спектргаз», а також в 2018 році здійснено перевірку іншого об`єкту, а саме: "Реконструкція існуючої мережі за рахунок прокладення газопроводу діаметром d110*6.3; d180*10.3; d355*20.2 мм загальною довжиною 8294 м.п. між газопроводами інвентарний номер № ЛВ 041056 та інвентарний номер №ПС 1228 в м. Винники, с. Чишки, с. Виннички, с. Пасіки-Зубрицькі, м. Львів Львівської області".

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

18. Заявник касаційної скарги посилається на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, зокрема, вважає помилковим посилання судів на практику Верховного Суду у справах №489/3898/15, №210/3059/17, №208/6557/16-а, обставини в яких не є релевантними до обставин цієї справи. Також третя особа посилається на те, що судами попередніх інстанцій невірно встановлені обставини справи, зроблено помилкові висновки щодо припису про зупинення підготовчих і будівельних робіт.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

20. Відповідно до пункту першого частини 3 статті 41 та пункту третього частини 3 статті 411 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" з метою здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду головні інспектори будівельного контролю та нагляду мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду

21. Відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (суб`єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності встановлено Законом України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".

22. Як вбачається зі змісту постанови від 07 лютого 2019 року №5пз/21/1013-6/603-19, штраф було накладено за порушення, передбачене абзацом 2 пункту 1 частини 6 статті 2 Закону України «Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності» - за невиконання приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.

23. Колегія суддів не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що було порушено права позивача приймати участь у перевірці, а також з мотивами задоволення позову у цій частині, виходячи з такого.

24. Суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки (пункт 13 Порядку № 553).

25. Відповідно до пункту 14 Порядку №553 суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, серед іншого, зобов`язаний допускати посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки за умови дотримання ними порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

26. Важливість проведення перевірки у присутності саме уповноваженого представника суб`єкта містобудівної діяльності обумовлена тим, що тільки за такої умови відповідним суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, можуть бути реалізовані права, гарантовані Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Порядком № 533.

27. У постанові Верховного Суду від 09 грудня 2019 року у справі № 822/836/16 зроблено висновок про те, що недопущення посадових осіб уповноваженого органу до проведення перевірки може виражатись, як у вчиненні будь-яких активних дій з боку суб`єкта містобудівної діяльності або його представників, які фактично перешкоджають здійсненню такого заходу державного архітектурно-будівельного контролю, так і у пасивній поведінці цього ж суб`єкта, який будучи завчасно обізнаним про день, час і місце її проведення, свідомо, за відсутності на те поважних причин, не створив належних умов для цього, в тому числі, не забезпечив доступ до об`єкта перевірки.

28. Судами встановлено, що 29 грудня 2018 року позивач скерував до Департаменту ДАБІ у Львівській області лист про виконання припису № 899/18, згідно з яким, зокрема, повідомлено, що протягом строку з 10 грудня 2018 року підприємство не чинило перешкод посадовим особам державного архітектурно-будівельного контролю у доступі на об`єкт будівництва, об`єкт будівництва є не огороджений і не охороняється.

29. Вказане свідчить про те, що позивач самостійно не скористався наданим йому правом бути присутнім під час проведення перевірки. Також важливим є те, що суб`єкт господарювання повідомив контролюючий орган про те, що доступ до об`єкта перевірки є відкритим.

30. Крім того, постановою Верховного Суду від 29 березня 2023 року у справі №1.380.2019.002108 (предметом позову був припис № 899/18) залишено в силі рішення Львівського окружного адміністративного суду від 20 серпня 2019 року, яким позов задоволено частково, змінивши його мотивувальну частину.

31. У вказаній постанові Верховний Суд зробив висновок про те, що вимога припису допустити посадових осіб до позапланової перевірки не направлена на усунення порушень вимог містобудівного законодавства, позаяк внаслідок не проведення перевірки не встановлено жодних порушень. Припис не може замінювати таку форму контролю як проведення перевірки.

Також, шляхом складання такого припису неможливо усунути стверджене відповідачем порушення, яке полягає у недопущенні посадових осіб до проведення перевірки, оскільки таке недопущення вже відбулося і зобов`язання у подальшому допустити до перевірки не усуне факту порушення.

32. У справі, що розглядається, Верховний Суд вважає, що постанова від 07 лютого 2019 року №5пз/21/1013-6/603-19 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності є неправомірною з інших підстав, ніж вважали суди першої та апеляційної інстанції, а саме через відсутність складу правопорушення, оскільки позивач виконав вимоги припису щодо допуску посадових осіб органу архітектурно-будівельного контролю, повідомивши про те, що доступ до необхідних об`єктів є вільним, при цьому не виявивши бажання бути присутнім при проведенні перевірки.

33. Суди попередніх інстанцій помилково застосовали до спірних правовідносин правові позиції Верховного Суду, викладені у постановах у справах №210/3059/17, №208/6557/16-а, оскільки, на відміну від вказаних справ, у цій справі позивач був обізнаний про проведення перевірки і не скористався своїм правом бути присутнім під час проведення перевірки.

34. Покликання судів попередніх інстанцій на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 24 вересня 2018 року у справі №489/3898/15-а, є безпідставним, оскільки спірні у справі №489/3898/15-а правовідносини виникли за іншого правового регулювання - до набрання чинності постановою Кабінету Міністрів України від 07 червня 2017 року №407, якою вносились зміни до Порядку №553.

35. Як встановлено судами, в акті перевірки, крім висновків контролюючого органом щодо недопущення посадових осіб до перевірки, містяться також висновки щодо конкретних порушень вимог законодавства, а саме: частини 5 статті 7 Закону України «Про архітектурну діяльність», пункту 1 частини 4 статті 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункту 5 Порядку затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 травня 2011 року № 560. Органом архітектурно-будівельного контролю встановлено, що замовником, Публічним акціонерним товариством по газопостачанню та газифікації "Львівгаз", 17 травня 2016 року зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт №ЛВ 083161391089 "Реконструкція існуючої мережі за рахунок прокладення газопроводу діаметром d110*6.3; d180*10.3; d355*20.2 мм загальною довжиною 8294 м.п. між газопроводами інвентарний номер № ЛВ 041056 та інвентарний номер №ПС 1228 в м.Винники, с. Чишки, с. Виннички, с. Пасіки-Зубрицькі, м. Львів Львівської області", в якій внесено інформацію, зокрема, що експертиза проекту проведена ДП «Західний експертно-технічний центр Держпраці».

36. Верховний Суд у постановах від 19 серпня 2020 року у справі № 826/6660/16, від 22 січня 2021 року у справі №640/11869/20, від 20 травня 2021 року у справі №826/7115/17 зробив висновок про те, що факт подання наведених у надісланому повідомленні та у зареєстрованій декларації недостовірних даних, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, може бути виявлений органом ДАБІ не лише за результатом проведеної перевірки. При цьому достатньою та необхідної правовою підставою для скасування органом архітектурно-будівельного контролю реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт та декларації про готовність об`єкта до експлуатації є встановлення факту наведення у них замовником недостовірних даних щодо правових підстав виконання будівельних робіт без належних документів чи відхилення від проектної документації, що дає підстави вважати об`єкт самочинним будівництвом; закон не зобов`язує органи ДАБІ проводити перевірку, якщо недостовірність зазначених у декларації даних є очевидною.

37. Застосовуючи вказаний підхід, варто врахувати, що згідно з листом ДП «Західний експертно-технічний центр Держпраці» від 04 січня 2019 року на запит Департаменту, вказаною експертною організацією не проводилась експертиза проектної документації "Реконструкція існуючої мережі за рахунок прокладення газопроводу діаметром d110*6.3; d180*10.3; d355*20.2 мм загальною довжиною 8294 м.п. між газопроводами інвентарний номер № ЛВ 041056 та інвентарний номер №ПС 1228 в м. Винники, с. Чишки, с. Виннички, с. Пасіки-Зубрицькі, м. Львів Львівської області", що свідчить про подання недостовірних даних Публічним акціонерним товариством по газопостачанню та газифікації «Львівгаз» у зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, оскільки будується без належно затвердженого проекту, який пройшов експертизу щодо міцності, надійності та довговічності, так як споруджується на територіях із складними інженерно-геологічними та техногенними умовами згідно ДБН А.1.1-12:2014 «Будівництво у сейсмічних районах України».

38. Вказані обставини не були спростовані позивачем, натомість, з огляду на встановлення наявності недостовірних даних у декларації про початок будівельних робіт, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, Суд доходить висновку про правомірність припису від 09 січня 2019 року № 05/19 про зупинення підготовчих та будівельних робіт.

39. Суди попередніх інстанцій помилково розцінили проведену перевірку незаконною через недопуск суб`єкта господарювання до об`єкта перевірки, не врахували того, що суб`єкт господарювання відмовився від права бути присутнім при перевірці, при цьому не чинив жодних перешкод для її проведення, а відповідач зміг фактично встановити порушення містобудівного законодавства Акціонерним товариством «Львівгаз» на підставі письмових доказів.

40. За таких обставин, колегія суддів вважає, що у задоволенні позовної вимоги про визнання протиправним і скасування припису від 09 січня 2019 року № 05/19 про зупинення підготовчих та будівельних робіт слід відмовити, а позовна вимога про визнання протиправною і скасування постанови від 07 лютого 2019 року №5пз/21/1013-6/603-19 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності підлягає задоволенню за мотивами, наведеними Верховним Судом у цій постанові. Отже, доводи касаційної скарги частково знайшли своє підтвердження.

На підставі викладеного, керуючись статтями 139, 242, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «СПЕКТРГАЗ» задовольнити частково.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 03 квітня 2020 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року у справі №1.380.2019.000857 скасувати в частині задоволення позовної вимоги про визнання протиправним і скасування припису від 09 січня 2019 року № 05/19 про зупинення підготовчих та будівельних робіт і в цій частині прийняти нове рішення про відмову у позові.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 03 квітня 2020 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року у справі №1.380.2019.000857 змінити в частині мотивів задоволення позовної вимоги про визнання протиправною і скасування постанови від 07 лютого 2019 року №5пз/21/1013-6/603-19 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя О.П. Стародуб