ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м  У к р а ї н и

21 грудня 2022 року м. Дніпросправа № 160/9199/22

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді  Кругового О.О. (доповідач),

                               суддів:  Прокопчук Т.С., Шлай А.В.,        

розглянувши в порядку письмового провадження в м. Дніпрі апеляційну скаргу   Департаменту   гуманітарної політики Дніпровської міської ради

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду  від 26.09.2022 року (суддя суду першої інстанції Віхрова В.С.) в адміністративній справі №160/9199/22, прийняту в м. Дніпрі в порядку письмового провадження,   за позовом   Департаменту   гуманітарної політики Дніпровської міської ради  до Західного офісу Держаудитслужби, Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області про визнання протиправним та скасування висновку,-  

ВСТАНОВИВ:

          01.07.2022 Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради (далі - позивач) звернулось до суду із позовом, в якому просив: визнати протиправним та скасувати висновок Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2021-10-11-009717-b від 20.06.2022.

В обґрунтування позовної заяви зазначено, що позивач не погоджується з оскаржуваним висновком, оскільки пункт 14 ч. 1  ст. 2 Закону України «Про публічні закупівлі»  передбачає, що моніторинг процедури закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель. Зазначає, що  постанова Кабінету Міністрів України «Про ефективне використання державних коштів» від 11 жовтня 2016 року № 710  не є законодавством у сфері публічних закупівель. Таким чином, у відповідача в рамках проведення моніторингу процедури закупівлі взагалі відсутні повноваження на перевірку дотримання позивачем вимог постанов Кабінету Міністрів України. Отже, висновок відповідача про порушення позивачем вимог пункту 4-1  постанови Кабінету Міністрів України «Про ефективне використання державних коштів» від 11.10.2016 № 710  (зі змінами від 16.12.2020 № 1266) не ґрунтується на вимогах чинного законодавства. Відповідач вказує, що навіть якщо припустити, що «встановлені відповідачем порушення» дійсно існують, то ці порушення носять формальний та несуттєвий характер, оскільки не пов`язані із неможливістю забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвитком добросовісної конкуренції.

          Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26.09.2022 року в задоволенні адміністративного позову – відмовлено.

          Не погодившись з рішенням суду позивач звернувся з апеляційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судом вимог норм матеріального та процесуального права просить рішення суду скасувати та прийняти нову постанову про задоволення позову.

          Апеляційна скарга обґрунтована доводами адміністративного позову.

          Від Західного офісу Держаудитслужби надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому посилаючись на необґрунтованість доводів апеляційної скарги просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги позивача, а рішення суду – залишити без змін.

          Дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, перевіривши правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права, надану правову оцінку дослідженим судом доказів по справі, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про наявність підстав для задоволення апеляційної скарги з наступних підстав.

          Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради (код ЄДРПОУ 40506248) зареєстровано 24.05.2016. Основним видом діяльності за КВЕД є: 84.11 Державне управління загального характеру.

З матеріалів справи встановлено, що Департаментом гуманітарної політики Дніпровської міської ради були проведено відкриті торги на закупівлю послуг  ДСТУ Б.Д.1.1-1:2013  Капітальний ремонт спортивної зали та приміщень Комунального закладу освіти «Середня загальноосвітня школа №101» Дніпровської міської ради за адресою: м. Дніпро, вул. Високогірна, 29Д», коригування, 2854956 грн.

На підставі виявлення органом державного фінансового контролю ознак порушення законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель, наказом Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області від 08.06.2022 №7-3 на виконання доручення Держаудитслужби, доведеного листом від 03.06.2022 №003100-18/3932-2022, розпочато здійснення моніторингу закупівель.

За результатами моніторингу закупівлі, унікальний номер якої UA-2021-10-11-009717-b відповідачем-2 було складено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі від 20.06.2022 №122, який затверджено начальником Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області та оприлюднено в електронній системі закупівель.

Згідно констатуючої частини оскаржуваного висновку за результатами моніторингу процедури закупівлі встановлені наступні порушення:

19.12.2020 набрала чинності  постанова Кабінету Міністрів України від 16.12.2020 №1266  «Про внесення змін до постанов Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2013 р. № 631 і від 11 жовтня 2016 р. № 710», якою запроваджено чергові заходи підвищення ефективності використання державних коштів, а саме: з 19.12.2020 головним розпорядникам бюджетних коштів (розпорядникам бюджетних коштів нижчого рівня), суб`єктам господарювання державного сектору економіки доручено забезпечити оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі шляхом розміщення на власному веб сайті (або на офіційному веб сайті головного розпорядника бюджетних коштів, суб`єкта управління об`єктами державної власності, що здійснює функції з управління суб`єктом господарювання державного сектору економіки) протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурентної процедури закупівель.

Проведеним аналізом інформації, оприлюдненої на сайті замовника (https://humpolitic.dniprorada.gov.ua/), наявність розміщення даних щодо обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі за номером UА-2021-10-11 -009717-b не виявлено.

Отже, на порушення пункту 4-1 Постанови № 710 замовником (як головним розпорядником бюджетних коштів) не забезпечено оприлюднення на відповідному веб сайті обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі.

За результатами моніторингу встановлено порушення вимог пункту 4-1 Постанови № 710.

За результатами розгляду питань щодо визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані (додатку), повноти відображення інформації у формах документів у сфері публічних закупівель, оприлюднення інформації про закупівлю, відповідності тендерної документації вимогам Закону, розгляду тендерних пропозицій, своєчасності укладання договору про закупівлю, оприлюднення договору про закупівлю, правомірності внесення змін до договору, своєчасності надання інформації та документів у випадках передбачених законодавством,- порушень не встановлено.

З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись статтями  2  та  5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»  Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області зобов`язано здійснити заходи щодо недопущення в подальшому виявлених порушень вимог пункту 4-1 Постанови № 710 (зокрема, шляхом проведення роз`яснювальної роботи, економічних навчань тощо), та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.

Не погоджуючись з прийнятим висновком, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Вирішуючи спір між сторонами та відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що позивачем допущено порушення вимог законодавства, а саме: не забезпечено оприлюднення на відповідному веб сайті обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі. Відповідачем покладено на позивача обов`язок усунути вказані порушення, висновок відповідача є обґрунтованим та скасуванню не підлягає.

Суд апеляційної інстанції вирішуючи спір між сторонами виходить із наступного.

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади визначені Законом України “Про публічні закупівлі”.

Відповідно до п. 9 ч. 1 ст. 1 Закону України “Про публічні закупівлі” замовники - органи державної влади, органи місцевого самоврядування та органи соціального страхування, створені відповідно до закону, а також юридичні особи (підприємства, установи, організації) та їх об`єднання, які забезпечують потреби держави або територіальної громади, якщо така діяльність не здійснюється на промисловій чи комерційній основі, за наявності однієї з таких ознак: юридична особа є розпорядником, одержувачем бюджетних коштів; органи державної влади чи органи місцевого самоврядування або інші замовники володіють більшістю голосів у вищому органі управління юридичної особи; у статутному капіталі юридичної особи державна або комунальна частка акцій (часток, паїв) перевищує 50 відсотків.

Відповідно до ст. 4 Закону України “Про публічні закупівлі” закупівля здійснюється відповідно до річного плану. Річний план, додаток до річного плану та зміни до них безоплатно оприлюднюються на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель протягом п`яти днів з дня їх затвердження.

Згідно ст. 7-1 Закону України “Про публічні закупівлі” моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).

Рішення про початок моніторингу закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник за наявності однієї або декількох із таких підстав, зокрема, дані автоматичних індикаторів ризиків.

За результатами моніторингу закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу закупівлі, що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

У висновку обов`язково зазначаються:

1) найменування замовника, щодо якого здійснювався моніторинг закупівлі, його ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України, місцезнаходження;

2) найменування предмета закупівлі та його очікувана вартість;

3) унікальний номер оголошення про проведення процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу;

4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу закупівлі;

5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю необхідною для більш детального опису результатів моніторингу закупівлі.

Форма висновку та порядок його заповнення визначаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Форми документів у сфері публічних закупівель, затверджено наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 22 березня 2016 року №  490 “Про затвердження форм документів у сфері публічних закупівель” (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25 березня 2016 року за №   449/28579).

Повідомлення про намір укласти договір під час застосування переговорної процедури повинне містити, зокрема умову застосування переговорної процедури закупівлі відповідно до частини другої статті 35 Закону України "Про публічні закупівлі"; обґрунтування застосування переговорної процедури закупівлі (посилання на експертні, нормативні, технічні та інші документи, що підтверджують наявність умов застосування процедури закупівлі).

Форму висновку про результати моніторингу закупівлі, визначено Порядком заповнення форми висновку про результати моніторингу закупівлі, затвердженого наказом Державної аудиторської служби України від 23 квітня 2018   року № 86 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 01 червня 2018 року за № 654/32106 (далі - Порядок №   86).

У розділі ІІІ Порядку № 86 визначено, що у пункті 1 констатуючої частини форми висновку зазначається опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого(их) за результатами моніторингу закупівлі, із зазначенням:

1) дати закінчення моніторингу закупівлі відповідно до       Закону України       “Про публічні закупівлі”;

2) питання, що стало предметом аналізу дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель, перелік проаналізованих документів та інформації, інші дії органу державного фінансового контролю, яких було вжито відповідно до законодавства для забезпечення проведення моніторингу закупівлі;

3) опису порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого(их) за результатами моніторингу закупівлі, із зазначенням:

структурної одиниці нормативно-правового акта, норми якої порушено, його виду, найменування суб`єкта нормотворення, дати прийняття та його реєстраційного індексу (крім законів), заголовка, а в разі відсилання до зареєстрованого нормативно-правового акта - також дати і номера його державної реєстрації в Міністерстві юстиції України. При зазначенні структурної одиниці закону зазначається тільки її заголовок (крім законів про внесення змін);

найменування та реквізитів документів, на підставі яких зроблено висновок про наявність порушення (у разі потреби також деталізуються суть та обставини допущення порушення).

У пункті 2 робиться висновок про наявність чи відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель за кожним із питань, що аналізувалися.

У разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель пункт 3 має містити посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якої орган державного фінансового контролю зобов`язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов`язання щодо їх усунення.

Суд зазначає, що вимога контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім. Зобов`язання позивача самостійно визначити, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначені висновки відповідають висновкам Верховного Суду, які були неодноразово викладені, зокрема, у постановах від 05.03.2020 у справі №640/467/19, від 23.04.2020 у справі №160/5735/19 та від 11.06.2020 в справі №160/6502/19, від 26.11.2020 у справі №160/11367/19.

  Загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як акту правозастосування, є його обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб`єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття.

Враховуючи вищевикладене, зазначені обставини є порушенням вимог закону в частині змісту висновку як акту індивідуальної дії. Верховний Суд визнає, що зобов`язальний характер вимог щодо усунення правопорушення свідчить як про встановлення цього порушення, так і визначення імперативного обов`язкового способу його усунення. Зазначена правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 21.01.2021 у справі №400/4458/19 та від 21.01.2021 у справі №480/3179/19.

Як вже зазначалось, з огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись статтями  2  та  5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»  Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області зобов`язано здійснити заходи щодо недопущення в подальшому виявлених порушень вимог пункту 4-1 Постанови № 710 (зокрема, шляхом проведення роз`яснювальної роботи, економічних навчань тощо), та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.

Тобто, висновок відповідача не містить конкретних імперативних приписів, які позивачу слід зробити для умов саме усунення порушення.

Суд зазначає, що покладення на підконтрольну установу обов`язку недопущення порушень у майбутньому не є усуненням виявленого порушення, а скоріше є превентивним заходом на майбутнє, відтак вимога, що прийнята відповідачем не узгоджується з приписами чинного законодавства, її зміст є нечітким та неоднозначним, вказане є підставою для скасування відповідного Висновку.

          Вищенаведене залишилось поза увагою суду першої інстанції, внаслідок чого судом необґрунтовано відмовлено в задоволенні позовних вимог у даній справі.

З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції слід скасувати та прийняти нову постанову про задоволення позову.

Керуючись ст. 243, 308, 311, 315, 317, 321, 325 КАС України,-

ПОСТАНОВИВ:

          Апеляційну скаргу Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради – задовольнити.

          Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26.09.2022 року в адміністративній справі №160/9199/22 – скасувати та прийняти нову постанову.

          Адміністративний позов Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради – задовольнити.

          Визнати протиправним та скасувати висновок Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2021-10-11-009717-b від 20.06.2022 року.

          Стягнути на користь Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради за рахунок бюджетних асигнувань Західного офісу Держаудитслужби судовий збір у розмірі 6202.50 грн.

                    Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів до Верховного Суду.

Головуючий - суддя                                                                      О.О. Круговий

                               суддя                                                                      Т.С. Прокопчук

                               суддя                                                                      А.В. Шлай