ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"26" березня 2015 р. м. Київ К/800/24958/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі :

Пасічник С.С.,

Кочана В.М.,

Швеця В.В.,

за участю секретаря Лопушенко О.В.,

за участю: позивача - ОСОБА_4, представників відповідача та третьої особи - ОСОБА_5 та ОСОБА_6,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_4 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 грудня 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 08 квітня 2014 року у справі за позовом ОСОБА_4 до Кабінету Міністрів України, третя особа - Міністерство внутрішніх справ України про визнання незаконною та нечинною постанови (в частині),

В С Т А Н О В И Л А :

В липні 2013 року (згідно дати штемпеля відділення поштового зв'язку на конверті) ОСОБА_4 звернувся до суду з позовом до Кабінету Міністрів України за участю третьої особи (залученої ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.08.2013р.) - Міністерства внутрішніх справ України, в якому (з врахуванням заяви від 30.09.2013р. про зміну позовних вимог) просив: визнати незаконним і нечинним п.4 Порядку надання підрозділами Міністерства внутрішніх справ та Державної міграційної служби платних послуг, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.10.2011р. №1098 "Деякі питання надання підрозділами Міністерства внутрішніх справ та Державної міграційної служби платних послуг" в останній редакції з доповненням, внесеним постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2013р. №490, в частині слів "бланку або" і "у тому числі вартості персоналізації"; визнати незаконним і нечинним п.2 постанови Кабінету Міністрів України від 26.10.2011р. №1098 "Деякі питання надання підрозділами Міністерства внутрішніх справ та Державної міграційної служби платних послуг" в частині внесених змін до постанови Кабінету Міністрів України №795 "Про затвердження переліку платних послуг, які можуть надаватися органами та підрозділами Міністерства внутрішніх справ" і включення до пункту 27 Переліку платних послуг, які можуть надаватися органами та підрозділами Міністерства внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04.06.2007р. №795, викладеного в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 26.10.2011р. №1098, послуг з оформлення і видачі "паспорта громадянина України для виїзду за кордон" з розміром плати за надання послуги "87,15 грн.", "паспорта громадянина України для виїзду за кордон на заміну втраченого" з розміром плати за надання послуги "73,32 грн.", "проїзного документу дитини для виїзду за кордон" з розміром плати за надання послуги "30,35 грн.".

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.12.2013р., залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 08.04.2014р., в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просив рішення судів скасувати та прийняти нове рішення, яким задовольнити позов.

Третя особа (Міністерство внутрішніх справ України) в письмових запереченнях на касаційну скаргу проти доводів та вимог останньої заперечила, вважаючи їх безпідставними, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій, які вона просила залишити без змін, - обґрунтованими та законними.

Відповідно до ч.2 ст.220 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги.

Обговоривши доводи касаційної скарги та перевіривши за матеріалами справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Судами встановлено, що згідно зі ст.2 Закону України "Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України" документами, що дають право на виїзд з України і в'їзд в Україну та посвідчують особу громадянина України під час перебування за її межами, є: паспорт громадянина України для виїзду за кордон; проїзний документ дитини; дипломатичний паспорт; службовий паспорт; посвідчення особи моряка.

Відповідно до ст.7 вказаного Закону правила оформлення і видачі паспортів, їх тимчасового затримання та вилучення визначаються відповідно до цього Закону Кабінетом Міністрів України і підлягають опублікуванню.

Постановою Кабінету Міністрів України від 31.03.1995р. №231 затверджено Правила оформлення і видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон і проїзного документа дитини, їх тимчасового затримання та вилучення, згідно з п.10 яких для оформлення паспорта у разі тимчасового виїзду за кордон подається, в тому числі, квитанція про сплату державного мита або документ, що підтверджує право на звільнення від його сплати.

26.10.2011р. Кабінет Міністрів України прийняв постанову №1098 "Деякі питання надання підрозділами Міністерства внутрішніх справ та Державної міграційної служби платних послуг", п.1 якої затверджено Порядок надання підрозділами Міністерства внутрішніх справ та Державної міграційної служби платних послуг, а п.2 - внесено до постанови Кабінету Міністрів України від 04.06.2007р. №795 "Про затвердження переліку платних послуг, які можуть надаватися органами та підрозділами Міністерства внутрішніх справ" (Офіційний вісник України, 2007р., №42, ст.1671; 2009р., №9, ст.272, №53, ст.1839) зміни, що додаються.

Відповідно до п.4 Порядку надання підрозділами Міністерства внутрішніх справ та Державної міграційної служби платних послуг (в первісній редакції) у разі надання послуги, що передбачає видачу бланка або номерного знака, розмір плати за її надання визначається з урахуванням витрат, пов'язаних з придбанням відповідної продукції; обсяг таких витрат визначається МВС.

11.07.2013р. Кабінет Міністрів України прийняв постанову №490 "Про внесення зміни до пункту 4 Порядку надання підрозділами Міністерства внутрішніх справ та Державної міграційної служби платних послуг", згідно з якою доповнив абзац перший після слів "відповідної продукції" словами "у тому числі вартості персоналізації".

Також, згідно зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 26.10.2011р. №1098 до постанови Кабінету Міністрів України від 04.06.2007р. №795, Перелік платних послуг, які можуть надаватися органами та підрозділами Міністерства внутрішніх справ, затверджений зазначеною постановою, викладено в новій редакції й, зокрема, п.27 Переліку передбачено, що розмір плати за надання послуги по оформленню та видачі: паспорта громадянина України для виїзду за кордон становить 87,15 грн.; паспорта громадянина України для виїзду за кордон на заміну втраченого - 73,32 грн.; проїзного документа дитини для виїзду за кордон - 30,35 грн.

Вважаючи, що пунктом 2 постанови КМУ №1098, яким внесено зміни до постанови Кабінету Міністрів України №795 "Про затвердження переліку платних послуг, які можуть надаватися органами та підрозділами Міністерства внутрішніх справ" та, зокрема, включено до пункту 27 Переліку платних послуг, які можуть надаватися органами та підрозділами Міністерства внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04.06.2007р. №795, викладеного в редакції постанови КМУ №1098, послуг з оформлення і видачі "паспорта громадянина України для виїзду за кордон" з розміром плати за надання послуги "87,15 грн.", "паспорта громадянина України для виїзду за кордон на заміну втраченого" з розміром плати за надання послуги "73,32 грн.", "проїзного документу дитини для виїзду за кордон" з розміром плати за надання послуги "30,35 грн.", а також пунктом 4 Порядку надання підрозділами Міністерства внутрішніх справ та Державної міграційної служби платних послуг, затвердженого постановою КМУ №1098, в частині слів "бланку або" і "у тому числі вартості персоналізації", порушуються його права та права його сина - ОСОБА_7, ІНФОРМАЦІЯ_1, ОСОБА_4 звернувся до суду з позовом про визнання незаконною і нечинною (в частині) вищевказаної постанови КМУ №1098.

Відмовляючи в задоволенні позову, суди попередніх інстанцій в цілому прийшли до висновку про те, що, приймаючи спірну постанову, відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; крім того, на думку судів, хоча Правилами оформлення і видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон і проїзного документа дитини, їх тимчасового затримання та вилучення, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 31.03.1995р. №231, не врегульовано питання стягнення будь-яких інших платежів, крім державного мита, проте, це не означає, що їх здійснення неможливе та незаконне; до того ж, ще до прийняття оскаржуваної постанови №1098 законодавством передбачалась оплата за надання послуг з оформлення документів для виїзду з України і в'їзду в Україну окремо від державного мита й Кабінетом Міністрів України не було запроваджено жодних нових вимог щодо надання платних послуг з оформлення документів для виїзду з України і в'їзду в Україну порівняно з попереднім регулюванням цього питання.

Проте, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вказує на таке.

Відповідно до статті 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Частиною 4 статті 11 КАС України визначено, що на суд покладається обов'язок вживати передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі.

За змістом пункту 3 частини 1 статті 163 КАС України у мотивувальній частині зазначаються обставини, встановлені судом із посиланням на докази, мотиви неврахування окремих доказів, а також мотиви, з яких суд виходив при ухваленні рішення, і положення закону, якими він керувався.

В мотивувальній частині рішення наводяться дані про встановлені судом обставини, що мають значення для справи, їх юридичну оцінку та визначені відповідно до них правовідносини, а також оцінка всіх доказів, з яких виходив суд при вирішенні спору; визнаючи одні і відхиляючи інші докази, суд повинен це обґрунтувати.

Згідно з частиною 1 статті 138 КАС України предметом доказування є обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги чи заперечення або які мають інше значення для вирішення справи та які належить установити при ухваленні судового рішення у справі.

Мотивувальна частина кожного рішення повинна мати також посилання на закон та інші нормативні акти матеріального права і у відповідних випадках - на норми Конституції України, на підставі яких визначено права й обов'язки сторін у спірних правовідносинах, на відповідні статті КАС України та інші норми процесуального права, керуючись якими суд встановив обставини справи, права й обов'язки сторін; в мотивувальній частині рішення можуть також використовуватися посилання на рішення Конституційного Суду України, відповідні рішення Верховного Суду України (стаття 244-2 КАС України), а також посилання на рішення Європейського суду з прав людини; проте саме лише посилання в мотивувальній частині на положення законодавства без належного наведення мотивів застосування певних норм права або незастосування інших норм, на які посилається сторона при обґрунтуванні своїх вимог, не може вважатися належною юридичною кваліфікацією (п.9 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013р. №7 "Про судове рішення в адміністративній справі").

Також в пункті 42 рішення "Бендерський проти України" від 15.11.2007р. Європейський суд з прав людини зазначив, що відповідно до практики, яка відображає принцип належного здійснення правосуддя, судові рішення мають в достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони базуються. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення та мають оцінюватись в світлі обставин кожної справи (див. рішення "Руїз Торійа проти Іспанії" від 09.12.1994р.). Конвенція не гарантує захист теоретичних та ілюзорних прав, а гарантує захист прав конкретних та ефективних (рішення "Артіко проти Італії" від 13.05.1980р.). Право може вважатися ефективним, тільки якщо зауваження сторін насправді "заслухані", тобто належним чином вивчені судом (cf. "Дюлоранс проти Франції", п. 34553/97, п. 33, від 21.03.2000р.; "Донадзе проти Грузії", n 74644/01, пп. 32 et 35, від 07.03.2006р.).

Крім того, Європейський суд з прав людини у пунктах 23 та 25 Рішення «Проніна проти України» від 18.07.2006р. вказав, що суди зобов'язані давати обґрунтування своїх рішень за аргументами, які сторона може представити в суд, та проаналізувати позов з точки зору цих аргументів.

Проте, всупереч наведеному, суди першої та апеляційної інстанцій, дійшовши висновку про необґрунтованість позовних вимог в цілому, не надали правої цінки наведеним позивачем як в позовній заяві, так і в подальшому в апеляційній скарзі доводам, щодо порушення Кабінетом Міністрів України при прийнятті оскаржуваної постанови №1098 певних законодавчих норм та процедур.

Так, ОСОБА_4 посилався, зокрема, на порушення, на його думку, Кабінетом Міністрів України при прийнятті постанови №1098 приписів ч.2 ст.113 Конституції України та ч.1 ст.50 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 07.10.2010р. №2591-VI, відповідно до яких Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України, а також на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження, а отже, відсутності, як вважає позивач, у відповідача повноважень на прийняття нормативних актів на виконання інших прийнятих ним же нормативних актів.

Також, судами не надано оцінки твердженням позивача про недотримання відповідачем при прийнятті постанови №1098 приписів ч.6 ст.51 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 07.10.2010р. №2591-VI, яка передбачає попереднє оприлюднення у встановленому Кабінетом Міністрів України порядку проектів актів Кабінету Міністрів України, що мають важливе суспільне значення та визначають права і обов'язки громадян України, а також незазначення всупереч положень п.13 Правил підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 06.09.2005р. №870, у вступній частині оскаржуваної постанови мети її прийняття та/або акта законодавства, відповідно до якого чи на виконання якого ця постанова приймається.

Крім того, відповідно до ч.1 § 61 «Обов'язкові додатки» Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007р. №950 (далі - Регламент Кабінету Міністрів України), до проекту акта Кабінету Міністрів додаються, зокрема: пояснювальна записка, у якій викладаються підстава та мета розроблення проекту, результати аналізу проблеми, наводиться обґрунтування необхідності прийняття акта, зазначаються позиція заінтересованих органів та заходи, здійснені для врегулювання розбіжностей (якщо проект подано з розбіжностями), тощо; довідка про погодження проекту акта; протокол узгодження позицій згідно з додатком 6 (у разі необхідності); висновок Мін'юсту (крім випадків, коли вноситься проект розпорядження Кабінету Міністрів з кадрових питань або про затвердження складу консультативних, дорадчих, інших допоміжних органів і робочих груп), до якого у разі проведення експертизи на відповідність проекту акта acquis communautaire додається офіційний переклад відповідних актів acquis communautaire на українську мову.

Параграфом же 55 «Подання матеріалів Мін'юсту» Глави 4 «Правова експертиза» Регламенту Кабінету Міністрів України встановлено, що проект акта Кабінету Міністрів (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань або про затвердження складу консультативних, дорадчих, інших допоміжних органів і робочих груп) головний розробник подає Мін'юсту для проведення правової експертизи разом з пояснювальною запискою, матеріалами погодження (листами із зауваженнями і пропозиціями) та довідками, зазначеними у пункті 3 § 46 і пункті 3 § 47 цього Регламенту.

Однак, суди попередніх інстанцій в своїх рішеннях не надали оцінки тій обставині (на яку також звертав увагу й позивач), що оскаржувана постанова №1098 була прийнята Кабінетом Міністрів України 26.10.2011р., в той час як висновок Міністерства юстиції України за результатами правової оцінки проекту вказаної постанови датований 28.10.2011р.

Водночас не зважили суди при дослідженні обставин справи й на наявність зауважень, поданих Міністерством економічного розвитку і торгівлі України та Урядовим уповноваженим з питань дерегуляції господарської діяльності до тексту спірної постанови, в яких останні пропонували уточнити питання щодо плати за надання адміністративних послуг підрозділами ДМС з урахуванням норм Декрету Кабінету Міністрів України «Про державне мито» від 21.01.1993р. №7-93 (далі - Декрет №7-93), а також не надано, в контексті цього, правової оцінки посиланням позивача на невідповідність оскаржуваної постанови №1098 (у певній частині) зазначеному Декрету №7-93.

Крім того, суди попередніх інстанцій залишили поза увагою наявність постанов Верховного Суду України від 03.12.2013р. у справі №21-416а13 та від 17.12.2013р. у справі №21-441а13 й не навели будь-яких мотивів по суті предмета спору з огляду на викладену у цих рішеннях правову позицію.

При цьому, вказуючи в своїх рішеннях на те, що поданню ОСОБА_4 позову у даній справі передувало його звернення в березні 2013р. до Деснянського УДМС в Чернігівській області з заявою про видачу паспорта громадянина України для виїзду за кордон та отримання відмови у його видачі, оскарженої в подальшому до Чернігівського окружного адміністративного суду, який постановою від 03.09.2013р. у справі №825/2787/13-а визнав дії Деснянського районного відділу Управління Державної міграційної служби України в Чернігівській області щодо відмови у прийнятті від ОСОБА_4 документів для оформлення і видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон, висуненні під час подачі таких документів вимоги щодо надання доказів оплати послуг ДМС з оформлення паспорту громадянина України для виїзду за кордон в розмірі 87,15грн. та вартості бланку паспорту громадянина України для виїзду за кордон в розмірі 120,00грн. протиправними, суди не дослідили в контексті приписів ч.2 ст.171 КАС України, відповідно до якої право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт, питання порушення прав позивача (особисто та як батька неповнолітньої дитини), а отже й наявності у нього права на оскарження п.4 Порядку надання підрозділами Міністерства внутрішніх справ та Державної міграційної служби платних послуг, затвердженого постановою №1098, в частині доповнення його постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2013р. №490 словами "у тому числі вартості персоналізації" та п.27 Переліку платних послуг, які можуть надаватися органами та підрозділами Міністерства внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04.06.2007р. №795, в редакції постанови №1098 в частині включення до нього послуг з оформлення і видачі "паспорта громадянина України для виїзду за кордон на заміну втраченого" з розміром плати за надання послуги "73,32 грн." та "проїзного документу дитини для виїзду за кордон" з розміром плати за надання послуги "30,35 грн.".

За наведеного, судова колегія вважає, що суди попередніх інстанцій, не врахувавши наведених норм законодавства та не дослідивши всіх обставин, що мають значення для справи, дійшли передчасного висновку про відмову в задоволенні позовних вимог.

Відповідно до ч.2 ст.227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Зважаючи на те, що допущені судами першої та апеляційної інстанцій порушення норм процесуального права не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, який процесуальним законом позбавлений можливості досліджувати докази і встановлювати обставини, судові рішення підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції, якому слід дослідити вищевказані обставини і прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.

Керуючись статтями 210, 220, 221, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

У Х В А Л И Л А :

Касаційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 грудня 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 08 квітня 2014 року скасувати, а справу направити до суду першої інстанції на новий розгляд.

Ухвала оскарженню не підлягає.

Судді: Пасічник С.С.

Кочан В.М.

Швець В.В.