ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 березня 2015 року Справа № 876/1655/14

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі :

головуючого судді Большакової О.О.,

суддів Глушка І.В., Макарика В.Я.,

з участю секретаря судового засідання Омеляновської Л.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Львові апеляційну скаргу Тернопільської районної ради Тернопільської області на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 09 січня 2014 року в адміністративній справі за позовом прокурора Тернопільського району Тернопільської області до Тернопільської районної ради Тернопільської області про часткове скасування рішення,

В С Т А Н О В И В :

Прокурор Тернопільського району Тернопільської області (далі - позивач, прокурор) звернувся до Тернопільського окружного адміністративного суду із позовом до Тернопільської районної ради Тернопільської області про скасування пункту 10 рішення № 347 від 02 грудня 2013 року «Про суспільно-політичну ситуацію в Україні».

У подальшому позивач подав заяву про збільшення позовних вимог про визнання незаконними та скасування також пунктів 1, 3, 4, 5, 9 рішення № 347 від 02 грудня 2013 року «Про суспільно-політичну ситуацію в Україні».

Ухвалою суду постановленою в судовому засіданні вказана заява про збільшення позовних вимог була прийнята до розгляду.

Позов обґрунтовано тим, що при прийнятті вказаного рішення Тернопільська районна рада вийшла за межі повноважень, наданих законом.

Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 09 січня 2014 року адміністративний позов задоволено, визнано незаконними і нечинними пункти 1, 3, 4, 5, 9, 10 рішення Тернопільської районної ради Тернопільської області від 02 грудня 2013 року № 347 «Про суспільно-політичну ситуацію в Україні».

Із таким судовим рішенням не погодилася Тернопільська районна рада Тернопільської області, подавши апеляційну скаргу, в якій вказала на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, невідповідність висновків суду фактичним обставинам справи. Просила скасувати оскаржуване судове рішення та постановити нове - про відмову в задоволенні позову. В якості обґрунтування апелянт зазначив, що оскаржуване рішення прийняте у зв'язку із суспільно-політичною ситуацією, яка склалась в державі та є актом політичної волі депутатів районної ради, яка відображає волю територіальної громади. Також вказує, що вказаним рішення права жодних осіб та інтереси держави не порушено.

Представники сторін у судове засідання не з'явилися, хоча були належним чином повідомлені про час та місце судового розгляду справи. Про причини неявки суду повідомлено не було.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та апеляційної скарги, в межах викладених в ній доводів, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу слід задовольнити частково з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що Тернопільською районною радою 2 грудня 2013 року було прийнято рішення № 347 «Про суспільно-політичну ситуацію в Україні».

Згідно пункту 1 цього рішення рада вирішила прийняти звернення:

- до Президента України ОСОБА_1 про дострокове припинення ним повноважень, шляхом подачі у відставку;

- до Кабінету Міністрів України про складання повноважень всіма членами уряду;

- до Верховної Ради України про саморозпуск.

Пунктом 3 рішення орган місцевого самоврядування вимагав невідкладної відставки керівників силових структур, котрі були причетні до побиття мітингувальників на Майдані та притягнення їх до кримінальної відповідальності за скоєне, пунктом 4 - негайного розпуску спецпідрозділу «Беркут» та притягнення до кримінальної відповідальності, як керівників так і виконавців, винних у кривавій розправі на Майдані Незалежності. Пунктом 5 рада вимагала негайних перевиборів парламенту.

Також пунктом 9 вищезазначеного рішення Тернопільська районна рада вирішила звернутися до керівників промислових та сільськогосподарських підприємств району підтримати страйк до завершення Київського майдану.

Пунктом 10 рішення було вирішено підняти прапор Євросоюзу на адміністративному будинку Тернопільської районної ради.

Колегія суддів Львівського апеляційного адміністративного суду не погоджується з висновками суду першої інстанції про незаконність пунктів 1, 3, 4, 5, 9 рішення № 347 від 02 грудня 2013 року «Про суспільно-політичну ситуацію в Україні» з таких підстав.

Статтями 34, 40 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на свободу думки, на вільне вираження своїх поглядів і переконань; усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів.

Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів наголошує, що чинне законодавство не забороняє колективні звернення органів місцевого самоврядування до Президента України, Верховної Ради України чи Кабінету Міністрів України, а порядок їх оформлення не передбачений жодним нормативно-правовим актом. За таких обставин, прийняття на сесії ради такого звернення є правомірним.

Згідно з Конституцією України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (стаття 3); держава відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 8); в Україні визнається і діє принцип верховенства права, а органи місцевого самоврядування зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19).

Організація та діяльність органів місцевого самоврядування регулюється Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні». Тому ненормативні правові акти органів місцевого самоврядування правозастосовного та юрисдикційного змісту приймаються на основі Конституції і законів України, а самі ці органи, як носії публічної влади є відповідальними за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами (частина 1 статті 74 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Конституції України.

З аналізу вказаних конституційних положень зрозуміло, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владні повноваження і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними (рішення Конституційного суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009).

Крім того, колегія суддів наголошує, що скасуванням спірного рішення фактично було проігноровано такий конституційний принцип місцевого самоврядування, як, народовладдя, визначений статтею 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (носієм суверенітету і єдиним джерелом влади є народ - стаття 5 Конституції України).

Стаття 38 Конституції України надає громадянам право брати участь в управлінні державними справами. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина 2 статті 3 Європейської хартії місцевого самоврядування). Територіальні громади неодмінно являються частиною народу.

Виходячи з приписів статті 7 Конституції України, в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування, тобто останньому надано державну підтримку та гарантії.

Колегія суддів приходить до висновку, що дане звернення щодо ситуації, яка склалася в Україні у зв'язку із припиненням євроінтеграційних процесів, волевиявлення громадян через представницький орган - депутатів місцевої ради, є місцевою ініціативою.

Таке рішення за своїм правовим змістом не є регулятивним, а являється декларативним та таким, що безпосередньо не призвело до вчинення, зупинення, припинення дій суб'єктами, яким воно скероване.

Згідно з статтею 40 Конституції України, усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Отже, таке право направляти звернення до органів державної влади мають і органи місцевого самоврядування.

Крім цього, право на звернення громадян (громади Тернопільського району), в даному випадку через представницький орган - депутатів міської ради щодо захисту своїх політичних прав, узгоджується із вимогами Закону України «Про звернення громадян», де у статті 1 зазначено, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Отже, аналіз Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Про звернення громадян» дозволяє зробити висновок, що зазначене звернення громадян (територіальної громади), у даному випадку через представницький орган - депутатів міської ради щодо захисту своїх політичних прав до органів державної влади - зокрема Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України та інших є місцевою ініціативою та одним із видів народного волевиявлення, яке передбачене та гарантоване статтями 1, 5, 40 та 69 Конституції України, проявом народовладдя та гарантією того, що не буде узурповано державну владу в Україні.

Згідно з статтею 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Частиною 2 статті 71 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладає на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

У відповідності до зазначених вище вимог, апелянтом, як суб'єктом владних повноважень надано достатньо доказів на підтвердження правомірності своїх дій та прийняття пунктів 1, 3, 4, 5, 9 рішення № 347 від 02 грудня 2013 року в межах наданих повноважень та з дотриманням порядку його прийняття у відповідності до вимог чинного законодавства.

Що стосується позовних вимог про скасування пункту 10 рішення № 347 від 02 грудня 2013 року щодо підняття прапору Євросоюзу на адміністративному будинку Тернопільської районної ради, то колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про його скасування, виходячи з наступного.

Державні символи України нерозривно пов'язані за своїм змістом з її державним суверенітетом, є підтвердженням факту існування держави, її суверенітету та спрямовані на зміцнення її авторитету.

Держава встановлює порядок використання державних символів та належну систему їх правового захисту, за яких забезпечується повага та гідне ставлення до державних символів.

У частині 1 статті 20 Конституції України визначено перелік державних символів України. Ними є Державний Прапор України, Державний Герб України і Державний Гімн України. Державний Прапор України - стяг із двох рівновеликих горизонтальних смуг синього і жовтого кольорів.

Шанування державних символів України є обов'язком усіх її громадян (частина перша статті 65 Основного Закону України).

Тернопільська районна рада є органом місцевого самоврядування, що представляє інтереси територіальної громади району відповідно до частини 4 статті 140 Конституції України та статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Отже, як суб'єкт владних повноважень зобов'язана діяти лише в межах закону. Крім того, у правовій державі основоположним є принцип верховенства права, який, зокрема передбачає, що суб'єкту владних повноважень дозволено лише те, що передбачено законом.

Статтею 23 Закону України від 21.05.1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що на будинках, де працюють ради та їх виконавчі комітети, піднімається Державний Прапор України.

Відповідно до ст. 22 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальні громади сіл, селищ, міст можуть мати власну символіку (герб, прапор тощо), яка відображає їх історичні, культурні, соціально-економічні та інші місцеві особливості і традиції. Зміст, опис та порядок використання символіки територіальних громад сіл, селищ, міст, районів і областей визначаються відповідною радою згідно з законом. Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішується таке питання, як затвердження відповідно до закону Положення про зміст, опис та порядок використання символіки територіальної громади (п. 49 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Тернопільська обласна рада рішенням № 317 від 21 грудня 2011 року затвердила герб і прапор Тернопільської області, Положення про зміст, опис і порядок застосування символів Тернопільської області, в якому вказано, що прапор Тернопільської області вивішується на будинку або піднімається на щоглі перед будинком Тернопільської обласної ради та обласної державної адміністрації. Його можна вивішувати на будівлях органів місцевого самоврядування Тернопільської області.

Згідно цього рішення прапор Європейського Союзу не є прапором Тернопільської області.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про неправомірність підняття на приміщенні Тернопільської районної ради прапору, який не являється Державним Прапором України, а також не відноситься до символіки територіальних громад області.

Підсумовуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції не дав належної оцінки вказаним обставинам та наявним у справі доказам, що призвело до ухвалення незаконної постанови щодо задоволення позову в повному обсязі.

Відповідно до статті 202 КАС України, підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є невідповідність висновків суду обставинам справи та порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.

Керуючись ч. 3 ст. 160, ст. ст. 167, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 254 КАС України, суд,

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Тернопільської районної ради Тернопільської області задовольнити частково, постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 09 січня 2014 року у справі № 819/3047/13-а скасувати в частині задоволення адміністративного позову про визнання незаконними та скасування пунктів 1, 3, 4, 5, 9 рішення № 347 від 02 грудня 2013 року «Про суспільно-політичну ситуацію в Україні», та в цій частині прийняти нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог прокурора Тернопільського району Тернопільської області про визнання незаконними та скасування пунктів 1, 3, 4, 5, 9 рішення № 347 від 02 грудня 2013 року «Про суспільно-політичну ситуацію в Україні» відмовити.

В решті постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 09 січня 2014 року у справі № 819/3047/13-а залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання у повному обсязі шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя О.О. Большакова

Судді І.В. Глушко

В.Я. Макарик

Повиний текст виготовлено 31 березня 2015 року.