КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

08 грудня 2014 року 810/5854/14

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючої судді Василенко Г.Ю.,

при секретарі судового засідання Погоржевська М.О.,

за участю:

представника позивача - ОСОБА_1,

представника відповідача - ОСОБА_2

представника третьої особи - ОСОБА_3

прокурора - Манжай М.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_4 до Державної інспекції сільського господарства в Київській області

за участю третіх осіб: ОСОБА_5; ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, прокуратури Київської області про визнання протиправними дій та скасування акту,

в с т а н о в и в:

ОСОБА_4 звернувся до Київського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Державної інспекції сільського господарства в Київській області, за участю третіх осіб на стороні позивача: ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, та третьої особи на стороні відповідача - прокуратури Київської області, в якому позивач просить суд визнати неправомірними дії старшого державного інспектора сільського господарства в Київській області Возбранного В.А. щодо складання акту № А 43/141 перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 19.03.2014р. та скасувати цей акт.

В судовому засіданні представник позивача підтримав позовні вимоги, пояснивши, що висновки оскаржуваного акту безпосередньо стосуються прав, свобод та інтересів позивача, в той час, ОСОБА_4 не був повідомлений про проведення вказаної перевірки та йому не надано можливості внести свої зауваження або заперечення до акту перевірки. Вважає що дії відповідача щодо оформлення результатів проведеної перевірки актом від 19.03.2014 року є такими, що вчинені з порушенням вимог Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.02.2013 № 132. Крім того, позивач не згодний з висновками перевірки, що викладені в акті. Посилаючись на те, що такі дії відповідача порушили його права, ОСОБА_4 звернувся із позовом до суду.

Представник відповідача позов не визнав, надав суду письмові заперечення, мотивуючи їх тим що перевірка проводилась на підставі вимоги прокуратури Київської області. Під час перевірки здійснювався аналіз рішень Підгірцівської сільської ради Обухівського району при відведенні земельних ділянок. Вказує, що позивач не був повідомлений про перевірку, оскільки він не є суб'єктом господарювання, а тому дія Порядку № 132 на нього не поширюється, а отже ні наказу, ні направлень на перевірку Інспекцією не виносилось. Перевірялися виключно рішення органу місцевого самоврядування. На підставі викладеного вважає позовні вимоги необґрунтованими та просить у задоволені адміністративного позову відмовити повністю.

Представник ОСОБА_8 підтримав позовні вимоги та просив позов задовольнити.

Прокурор проти позову заперечувала.

Вислухавши пояснення представників сторін, дослідивши обставини справи та перевіривши їх доказами, суд приходить до наступних висновків.

Статтею 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19.06.2003 № 963-ІV (далі - Закон № 963-ІV) визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

Відповідно до статті 5 Закону № 963-ІV, державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Згідно пунктів 1-3 Положення про державну інспекцію сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 23.12.2011 року № 770, Державна інспекція сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі (далі - Держсільгоспінспекція) є територіальним органом Державної інспекції сільського господарства України та їй підпорядковується. Голови місцевих державних адміністрацій координують діяльність Держсільгоспінспекцій і сприяють їм у виконанні покладених на них завдань. Повноваження Держсільгоспінспекції поширюються на територію Автономної Республіки Крим, відповідної області, міст Києва і Севастополя. Держсільгоспінспекція у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами та дорученнями Президента України, актами Кабінету Міністрів України, дорученнями Прем'єр-міністра України, наказами Міністерства аграрної політики та продовольства України, дорученнями Міністра аграрної політики та продовольства, його першого заступника та заступника, наказами Державної інспекції сільського господарства України, дорученнями Голови Державної інспекції сільського господарства України, актами Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, іншими актами законодавства України, а також цим Положенням. Основним завданням Держсільгоспінспекції є реалізація повноважень Державної інспекції сільського господарства України у межах відповідної території.

Відповідно до пункту 4 вказаного Положення, Держсільгоспінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, в тому числі розраховує розмір шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання їх не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву без спеціального дозволу, та вживає заходів до її відшкодування в установленому законодавством порядку.

Пунктом 6 цього Положення визначено, що Держсільгоспінспекція та її посадові особи в межах своїх повноважень мають право складати акти перевірок, протоколи про адміністративні правопорушення та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, давати обов'язкові для виконання приписи (розпорядження), а також подавати в установленому законодавством порядку до відповідних органів матеріали перевірок для притягнення винних осіб до відповідальності.

Таким чином, Державна інспекція сільського господарства України через свої територіальні підрозділи здійснює державний нагляд (контроль) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності та має право проводити перевірки дотримання вимог земельного законодавства.

Судом встановлено, що на підставі ст. ст. 8, 20 Закону України «Про прокуратуру» прокуратурою Київської області направлено Державній інспекції сільського господарства вимогу, у якій повідомлялось, що на виконання завдання Генеральної прокуратури України проводиться перевірка додержання вимог закону при відведенні земельних ділянок в адміністративних межах Підгірцівської сільської ради Обухівського району Київської області.

Так, на виконання вищевказаного доручення, 19 березня 2014 року старшим державним інспектором сільського господарства в Київській області Возбранним В.А. складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства № А 43/141.

Позивач звертаючись із адміністративним позовом до суду вважав протиправними дії відповідача, які порушують вимоги зокрема Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства.

Проте, суд вважає, що в даному випадку вказаний Порядок не розповсюджується на вказані правовідносини в силу наступного.

Процедура планування та здійснення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, які використовуються ними у процесі ведення господарської діяльності, організаційні заходи, які необхідно здійснити перед початком проведення перевірок, загальні вимоги до їх здійснення, а також вимоги до оформлення матеріалів за результатами проведених перевірок регулюються Порядком планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.02.2013 № 132 (далі - Порядок № 132).

Відповідно до п. 1.5 Порядку № 132 цей Порядок поширюється на суб'єктів господарювання, господарська діяльність яких пов'язана з використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності, в частині дотримання ними вимог земельного законодавства, встановленого законодавством порядку використання та охорони земель, а також на інспекційні органи в частині дотримання ними визначених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та цим Порядком процедур здійснення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю).

Тобто, Порядок № 132 поширюється по-перше, на суб'єктів господарювання, а по-друге, на інспекційні органи при здійсненні планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю).

Так, судом встановлено, що ОСОБА_4 є суб'єктом підприємницької діяльності, проте відповідно до наданого позивачем Витягу із Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, його діяльність не пов'язана із використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності.

В свою чергу, Інспекція сільського господарства керується у свої діяльності вказаним Порядком лише під час проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю).

Так, відповідно до п. 2.1 Порядку № 132 планові заходи проводяться відповідно до річних або квартальних планів робіт, які затверджуються наказом відповідного інспекційного органу до 01 грудня року, що передує плановому, або до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому.

Судом з'ясовано, що вказана перевірка не передбачалась у річних або квартальних планах робіт, а тому не є плановим заходом контролю.

Пунктом 3.1 Порядку № 132 визначено, що позаплановим заходом є захід державного нагляду (контролю), який не передбачений планом роботи інспекційного органу.

Згідно з п. 3.2 Порядку № 132 підставами для здійснення позапланового заходу є: подання суб'єктом господарювання письмової заяви до інспекційного органу про проведення перевірки за його бажанням; виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов'язкової звітності, поданих суб'єктом господарювання; перевірка виконання суб'єктами господарювання приписів чи інших розпорядчих документів інспекційного органу щодо усунення порушень вимог земельного законодавства, виданих за результатами раніше проведених планових та позапланових заходів; отримання заяв, скарг чи звернень фізичних та юридичних осіб, у яких міститься інформація про порушення суб'єктом господарювання вимог земельного законодавства (із обов'язковим зазначенням суті порушення). Позаплановий захід у таких випадках проводиться за наявності згоди Державної інспекції сільського господарства України на його проведення; неподання у встановлений термін суб'єктами господарювання документів обов'язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів.

Оцінюючи підстави для призначення позапланової перевірки, суд приходить до висновку, що серед переліку таких підстав відсутня вимога прокуратури про необхідність проведення перевірки.

В той же час, відповідно до ч. 1, 3 ст. 8 Закону України «Про прокуратуру» законні вимоги прокурора, є обов'язковими для всіх органів, підприємств, установ, організацій, посадових осіб та громадян і виконуються невідкладно або у передбачені законом чи визначені прокурором строки. Ухилення від виконання законних вимог прокурора тягне за собою відповідальність, передбачену законом.

Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 20 Закону України «Про прокуратуру» при здійсненні прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів прокурор має право: вимагати від керівників та колегіальних органів проведення перевірок, ревізій діяльності підпорядкованих і підконтрольних підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, а також виділення спеціалістів для проведення перевірок, відомчих і позавідомчих експертиз.

Тобто, інспекція після отримання вимоги прокуратури, яка є обов'язковою для виконання, була позбавлена можливості призначити як планову, так і позапланову перевірку згідно Порядку № 132.

Отже, при виконанні вимоги прокуратури відповідач не міг застосувати положення Порядку № 132, оскільки не здійснював планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю).

Тому, посилання позивача на відсутність наказу про призначення перевірки, неповідомлення суб'єктів господарювання про проведення перевірки, тощо судом до уваги не приймаються, оскільки в даному випадку інспекцією не проводився ані плановий, ані позаплановий контрольний захід, а тому на спірні правовідносини не поширюються вимоги Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства.

Той факт, що результати виконання інспекцією вимог прокуратури оформлені актом від 19.03.2014 року не свідчить про те, що відповідачем проведена саме перевірка.

Суд зазначає, що діяльність відповідача при виконанні вимог прокуратури щодо проведення перевірки не врегульована чинним законодавством (порядок, строки, оформлення результатів тощо). Тому, якщо відповідач при складані акту і керувавсяь принципом аналогії закону, то суд не вбачає в цьому порушень.

Отже, суд не вбачає в діях відповідача порушень вимог порядку проведення перевірки, а тому позовні вимоги в цій частині задоволенню не підлягають.

Щодо вимоги про скасування акту перевірки, то суд вважає, що провадження в цій частині підлягає закриттю, з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Згідно з визначенням, наведеним у статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України, позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду.

За приписами статті 104 Кодексу адміністративного судочинства України до адміністративного суду має право звернутися з адміністративним позовом особа, яка вважає, що порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин.

Отже, з наведених процесуальних норм випливає, що судовому захисту підлягає лише порушене право. Так, до адміністративного суду вправі звернутися кожна особа, яка вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено чи оспорюється. В контексті наведених приписів підставою для звернення особи до суду з позовом є її суб'єктивне уявлення, особисте переконання в порушенні прав чи свобод, однак обов'язковою умовою здійснення такого захисту судом є об'єктивна наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду.

Оскаржуваний Акт перевірки не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України. Він не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялася, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог законодавства, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому такі твердження акта можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.

В даному випадку, акт № А 43/141 слугував одним із доказів у формуванні висновків органами прокуратури щодо наявності порушень у сфері земельного законодавства, за результатами чого заступником прокурора Київської області подано позов до Обухівського районного суду про визнання протиправними та скасування розпоряджень, визнання недійсним державного акта на право власності (справа № 372/1620/14-ц).

Тому, позивач може захистити свої права саме шляхом висловлення свої позиції у справі № 372/1620/14-ц щодо законності та обґрунтованості покладених у висновок прокуратури доказів.

З урахуванням наведеного вище, вказана вимога не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Керуючись статтями 157-163, 167, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в:

Відмовити ОСОБА_4 в задоволенні позовних вимог в частині визнання дій старшого державного інспектора сільського господарства в Київській області ОСОБА_10 щодо складання Акту перевірки № А 43/141.

В частині позовних вимог про скасування Акту перевірки № А 43/141 від 19 березня 2014 року - провадження закрити.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо скаргу не було подано в установлені строки. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Апеляційна скарга на постанову суду подається до Київського апеляційного адміністративного суду через Київський окружний адміністративний суд протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Суддя Василенко Г.Ю.

Дата виготовлення і підписання повного тексту постанови - 12 грудня 2014 р.