ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"25" червня 2014 р. м. Київ К/9991/8831/12

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючої: Гончар Л.Я.,

Суддів: Васильченко Н.В.,

Конюшка К.В.

при секретарі: Руденко Н.В.

за участю представника позивача: Рисістих І.А., розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду адміністративну справу за касаційною скаргою Луганського міського комунального підприємства "Теплокомуненерго" на постанову Луганського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2011 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2011 року у справі за позовом Луганського міського комунального підприємства "Теплокомуненерго" до Національної комісії регулювання електроенергетики України про визнання протиправною та скасування постанови,

в с т а н о в и л а:

Луганське міське комунальне підприємство "Теплокомуненерго" звернулось до суду з позовом до Національної комісії регулювання електроенергетики України про визнання протиправною та скасування постанови від 28.07.2011 №1379.

Позовні вимоги мотивовано тим, що Національною комісією регулювання електроенергетики України протиправно, на підставі хибного висновку щодо порушення позивачем Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії, Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з транспортування теплової енергії магістральними та місцевими (розподільчими) тепловими мережами та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання теплової енергії, винесено постанову від 28.07.2011 №1379, якою до позивача накладено штраф у розмірі 15 000,00 грн.

Постановою Луганського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2011 року, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2011 року, у задоволенні позову відмовлено.

У поданій касаційній скарзі Луганське міське комунальне підприємство "Теплокомуненерго" із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просило скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу до суду першої інстанції на новий судовий розгляд.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Луганським територіальним представництвом Національної комісії регулювання електроенергетики України було проведено планову перевірку з питань дотримання Луганським міським комунальним підприємством «Теплокомуненерго» Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії (крім теплової енергії, що виробляється на теплоелектроцентралях, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії), Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з транспортування теплової енергії магістральними та місцевими (розподільчими) тепловими мережами та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання теплової енергії, за 2010 рік, про що складено акт перевірки від 22.07.2011 №22.

22.07.2011 Луганським територіальним представництвом Національної комісії регулювання електроенергетики України начальнику УЛКТП НКРЕ направлено подання про розгляд зазначеного вище Акта перевірки та прийняття рішення відносно Луганського міського комунального підприємства "Теплокомуненерго".

На засіданні Національної комісії регулювання електроенергетики України 28.07.2011 за результатами розгляду Акта планової перевірки Луганського міського комунального підприємства "Теплокомуненерго" від 22.07.2011 №22 прийнято Постанову №1379 «Про накладення штрафу на ЛМКП «Теплокомуненерго» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії (крім теплової енергії, що виробляється на теплоелектроцентралях, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії), Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з транспортування теплової енергії магістральними та місцевими (розподільчими) тепловими мережами та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання теплової енергії», якою на позивача накладено штраф у сумі 15000грн. за порушення:

пункту 3.5.1 Ліцензійних умов з виробництва, Ліцензійних умов з транспортування та Ліцензійних умов з постачання в частині відокремлення бухгалтерського обліку з виробництва, транспортування та постачання теплової енергії;

пункту 2.1.3 Ліцензійних умов з виробництва та Ліцензійних умов з постачання теплової енергії в частині ведення окремого бухгалтерського обліку господарської діяльності з виробництва та постачання теплової енергії окремо від обліку інших видів діяльності;

пункту 2.1.6 Ліцензійних умов з транспортування в частині ведення окремого бухгалтерського обліку господарської діяльності з транспортування теплової енергії окремо від обліку інших видів діяльності;

пункту 2.1.4 Ліцензійних умов з виробництва та Ліцензійних умов з постачання в частині припинення практики перехресного субсидіювання між видами ліцензованої діяльності;

пункту 2.1.7 Ліцензійних умов з транспортування в частині припинення практики перехресного субсидіювання між видами ліцензованої діяльності;

пункту 3.2.5 Ліцензійних умов з виробництва, Ліцензійних умов з транспортування та Ліцензійних умов з постачання в частині наявності засобів вимірювальної техніки;

пункту 2.1.4 Ліцензійних умов з транспортування в частині забезпечення обліку теплової енергії, що транспортується магістральними та місцевими (розподільчими) тепловими мережами;

пункту 3.6.3. Ліцензійних умов з постачання в частині забезпечення постачання теплової енергії споживачу із застосуванням засобів вимірювальної техніки;

пункту 2.1.1 Ліцензійних умов з постачання в частині наявності договорів (або попередніх договорів) зі споживачами теплової енергії;

абзацу другого пункту 2.5 Ліцензійних умов з постачання в частині зарахування коштів, що надходять як плата за теплову енергію від усіх споживачів виключно на поточний рахунок із спеціальним режимом використання;

пункту 2.5 Ліцензійних умов з виробництва, пункт 2.4 Ліцензійних умов з постачання та Ліцензійних умов з транспортування в частині формування тарифів відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 10.07.2006 №955;

пункту 3.1. Ліцензійних умов з виробництва, Ліцензійних умов з транспортування та Ліцензійних умов з постачання в частині дотримання вимог чинного законодавства України, а саме пункту 3 статті 10 Закону України «Про природні монополії», пункту 5 «Положення про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2008 № 921, та пункту 4 статті 11 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні».

Зобов'язано позивача у термін до 31.12.2011 усунути порушення зазначених вище вимог Ліцензійних умов.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з обґрунтованості оскаржуваної постанови про накладення штрафу як такої, що прийнята на підставі правильних висновків перевірки.

Колегія суддів, виходячи з меж касаційного перегляду, встановлених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, вказує на передчасність висновків судів попередніх інстанцій щодо відсутності підстав для задоволення позову, з огляду на наступне.

Частинами 1-3 статті 11 Закону України «Про електроенергетику» (в реакції, яка була чинна на момент виникнення спірних правовідносин) встановлено, що державне регулювання діяльності в електроенергетиці провадиться шляхом надання ліцензій на здійснення окремих видів діяльності в електроенергетиці, формування тарифної політики, встановлення порядку здійснення контролю за діяльністю суб'єктів електроенергетики, інших учасників оптового ринку електричної енергії та відповідальності за порушення ними умов і правил здійснення діяльності на оптовому ринку електричної енергії.

Органом державного регулювання діяльності в електроенергетиці є Національна комісія регулювання електроенергетики України.

Національна комісія регулювання електроенергетики України регулює діяльність суб'єктів природних монополій у сфері електроенергетики та господарюючих суб'єктів, які діють на суміжних ринках, а також виконує інші функції відповідно до законодавства.

Відповідно до статті 12 цього Закону основними завданнями Національної комісії регулювання електроенергетики України є забезпечення проведення цінової та тарифної політики в електроенергетиці.

Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, відповідно до покладених на неї завдань здійснює безперешкодно перевірки дотримання умов ліцензованої діяльності.

Разом з цим, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Згідно з частиною 1 статті 5 цього Закону планові заходи здійснюються відповідно до річних або квартальних планів, які затверджуються органом державного нагляду (контролю) до 1 грудня року, що передує плановому, або до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому.

Згідно з пунктом 2.2 Порядку контролю за додержанням Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії (крім певних видів господарської діяльності у сфері теплопостачання, якщо теплова енергія виробляється на теплоелектроцентралях, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії), транспортування теплової енергії магістральними та місцевими (розподільчими) мережами, постачання теплової енергії, затвердженого наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва, Міністерства з питань житлово-комунального господарства України від 05.05.2009 №85/121, планові перевірки додержання ліцензіатом Ліцензійних умов проводяться органами контролю згідно з річним графіком планових перевірок, який затверджується розпорядчим документом органу контролю до 1 грудня року, що передує плановому.

Судами встановлено, що наказом НКРЕ від 29.11.2010 №531 було затверджено План заходів із здійснення державного нагляду (контролю) ліцензіатів, які здійснюють діяльність із централізованого водопостачання та водовідведення, виробництва (крім діяльності з виробництва теплової енергії на теплоцентралях, теплоелектростанціях, атомних електростанціях і когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії), транспортування, постачання теплової енергії, на 2011 рік, згідно з яким планова перевірка діяльності Луганського МКП «Теплокомуненерго» з виробництва, транспортування і постачання теплової енергії за 2010 рік мала бути здійснена у черні 2011 року.

Наказом НКРЕ від 25.06.2011 №440 було внесено зміни до наказу НКРЕ від 29.11.2010 №531 відповідно до яких, перевірку Луганського МКП «Теплокомуненерго» було перенесено на липень місяць.

Тобто, судами не було надано оцінки та не перевірено, чи мала право НКРЕ 25.06.2011 вносити зміни до Плану заходів із здійснення державного нагляду (контролю) ліцензіатів у розумінні норм статті 5 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Окрім того, судами не було перевірено доводи позивача про те, що ліцензію серії АВ №345127 на виробництво теплової енергії (крім теплової енергії, що виробляється на теплоелектроцентралях, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії) позивачем було отримано 01.08.2007, тобто під час дії Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії, транспортування її магістральними та місцевими (розподільчими) тепловими мережами, постачання теплової енергії (крім певних видів господарської діяльності у сфері теплопостачання, якщо теплова енергія виробляється на теплоелектроцентралях, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії), затверджених спільним наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва, Міністерство будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства від 09.01.2007, №1/3 та якими не було передбачено обов'язку щодо здійснення переоформлення ліцензії у разі зміни ліцензійних умов, а також забезпечення об'єктів виробництва теплової енергії засобами вимірювальної техніки.

Щодо висновків перевіряючих про порушення позивачем пунктів 2.1.3, 3.5.1. Ліцензійних умов з виробництва та Ліцензійних умов з постачання теплової енергії та пунктів 2.1.6, 3.5.1. Ліцензійних умов з транспортування теплової енергії, а саме щодо ведення окремого бухгалтерського обліку за кожним з ліцензованих видів діяльності від інших видів господарської діяльності, то колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Порядок ведення окремого обліку доходів і витрат на підприємствах, які здійснюють виробництво, транспортування, постачання теплової енергії та надають послуги з централізованого водопостачання та водовідведення затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 01.06.2011 №584 та набув чинності 14.06.2011, тобто у перевіряємий період він не набув чинності.

Зазначеним обставинам судами належної оцінки не надано.

Також судами не було перевірено відповідність висновків Акта перевірки фактичним обставинам щодо укладання позивачем договорів із споживачами послуг.

Так, згідно з частинами 1,2 статті 19 Закону України "Про житлово-комунальні послуги" відносини між учасниками договірних відносин у сфері житлово-комунальних послуг здійснюються виключно на договірних засадах. Учасниками відносин у сфері житлово-комунальних послуг є: власник, споживач, виконавець, виробник.

Статтею 13 цього Закону передбачено, що залежно від функціонального призначення житлово-комунальні послуги поділяються на:

1) комунальні послуги (централізоване постачання холодної та гарячої води, водовідведення, газо- та електропостачання, централізоване опалення, а також вивезення побутових відходів тощо);

2) послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій (прибирання внутрішньобудинкових приміщень та прибудинкової території, санітарно-технічне обслуговування, обслуговування внутрішньобудинкових мереж, утримання ліфтів, освітлення місць загального користування, поточний ремонт, вивезення побутових відходів тощо);

3) послуги з управління будинком, спорудою або групою будинків (балансоутримання, укладання договорів на виконання послуг, контроль виконання умов договору тощо);

4) послуги з ремонту приміщень, будинків, споруд (заміна та підсилення елементів конструкцій та мереж, їх реконструкція, відновлення несучої спроможності несучих елементів конструкцій тощо).

Частиною 1 статті 29 цього Закону передбачено, що договір на надання житлово-комунальних послуг у багатоквартирному будинку укладається між власником квартири, орендарем чи квартиронаймачем та балансоутримувачем або уповноваженою ним особою.

Тобто, судами залишилось не з'ясованим, чи було укладено позивачем договори саме з балансоутримувачем або уповноваженою ним особою.

Щодо висновків перевіряючи про порушення позивачем порядку формування тарифів на виробництво, транспортування, постачання теплової енергії та послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 10.07.2006 №955, то слід зазначити, що судами не було взято до уваги, що перевірка правильності застосування цін і тарифів відноситься до повноважень інспекції з контролю за цінами.

Відповідно до частини 1 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Згідно із частиною 1 статті 69 Кодексу адміністративного судочинства України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів, висновків експертів.

Судами в порушення зазначених приписів процесуального закону не було перевірено доводи позивача щодо відсутності з його боку порушень Ліцензійних умов.

Відповідно до частин 2, 3 статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм адміністративного процесуального права, а обґрунтованим ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених доказами, дослідженими в судовому засіданні.

Неповнота встановлених обставин справи, що мають значення для її правильного вирішення, унеможливлює належну перевірку судом касаційної інстанції правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права при розгляді переданого на вирішення суду публічно-правого спору.

Згідно з частиною першою статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

З урахуванням викладеного, зважаючи на неповноту встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, колегія суддів вказує на невідповідність оскаржуваних судових рішень вимогам щодо їх законності та обґрунтованості, що є підставою для скасування судових рішень із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

За приписами частини другої статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Керуючись статтями 160, 167, 220, 221, 227, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів ,-

У Х В А Л И Л А :

Касаційну скаргу Луганського міського комунального підприємства "Теплокомуненерго" задовольнити.

Постанову Луганського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2011 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2011 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути переглянута в порядку ст. ст. 235-238 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: