ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"04" червня 2014 р. м.Київ К/800/54146/13

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючий суддя Голяшкін О.В. (доповідач),

судді Стрелець Т.Г.,

Сорока М.О.,

секретар судового засідання - Загородня М.О.,

за участю представників:

прокуратури - Чалого М.Г.,

позивача - Доброва Ю.І.,

відповідача - Венецького С.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Запорізького прокурора з нагляду за додержанням законів у воєнній сфері Південного регіону України на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 08 жовтня 2013 року у справі за позовом заступника Запорізького прокурора з нагляду за додержанням законів у воєнній сфері Південного регіону України в інтересах держави в особі Міністерства оборони України та Військової частини А0593 до Бердянської районної державної адміністрації Запорізької області, треті особи: Квартирно-експлуатаційний відділ м.Запоріжжя, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, про скасування розпорядження, -

ВСТАНОВИВ:

У травні 2013 року заступник Запорізького прокурора з нагляду за додержанням законів у воєнній сфері Південного регіону України в інтересах держави в особі Міністерства оборони України та Військової частини А0593 звернувся до суду з позовом до Бердянської районної державної адміністрації Запорізької області про скасування розпорядження голови Бердянської районної державної адміністрації Запорізької області від 29 липня 2010 року №480 «Про передачу громадянам у власність земельних ділянок на території Новопетрівської сільської ради».

В обґрунтування позовних вимог прокурор зазначив, що оскаржуваним розпорядженням передано у власність громадян земельну ділянку, яка перебувала у постійному користуванні Військової частини А-4322, а потім її правонаступника Військової частини А0593. Рішенням господарського суду Запорізької області від 07 грудня 2010 року визнано недійсним розпорядження голови Бердянської РДА Запорізької області від 03 квітня 2009 року №192 про припинення права користування в/ч А-4322 Бердянського гарнізону Донецької КЕЧ земельною ділянкою площею 2802,06 га на території Новопетрівської сільської ради Бердянського району, тому вважає, що земельна ділянка передана громадянам неправомірно, а оскаржуване розпорядження підлягає скасуванню.

Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 10 червня 2013 року адміністративний позов задоволено повністю; розпорядження голови Бердянської районної державної адміністрації Запорізької області від 29 липня 2010 року №480 «Про передачу громадянам у власність земельних ділянок на території Новопетрівської сільської ради» визнано протиправним та скасовано.

Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що при винесенні відповідачем оскаржуваного розпорядження порушені норми земельного законодавства, оскільки передана у власність громадян земельна ділянка за цільовим призначенням є землями оборони, а визначена як землі сільськогосподарського призначення, тобто відповідачем змінено цільове призначення земель.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 08 жовтня 2013 року задоволені апеляційні скарги ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12 та Бердянської районної державної адміністрації Запорізької області; постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 10 червня 2013 року скасовано; у задоволенні позову відмовлено.

При винесенні рішення суд апеляційної інстанції виходив із того, що передані землі (рілля, пасовища) за цільовим призначенням є землями сільськогосподарського призначення, на момент прийняття оскаржуваного розпорядження не існувало обставин, які б унеможливлювали передачу земель у власність громадян, скасування розпорядження фактично позбавить фізичних осіб, які є добросовісними набувачами земельних ділянок, права на володіння та користування ними та, як наслідок, іншим нерухомим майном, розміщеним на цих ділянках.

Не погоджуючись з рішенням апеляційного суду, Запорізький прокурор з нагляду за додержанням законів у воєнній сфері Південного регіону України звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, з врахуванням пояснень до касаційної скарги, просить скасувати постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 08 жовтня 2013 року та залишити в силі постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 10 червня 2013 року.

У касаційній скарзі прокурор зазначає, що землі військового полігону є землями оборони, Державний акт на право постійного користування земельною ділянкою серії ІІ-ЗП №001486 є чинним та підтверджує право військової частини А0593 як правонаступника військової частини А4322, на користування земельною ділянкою, що також встановлено рішенням господарського суду Запорізької області від 07 грудня 2010 року у справі №15/45/09-4/20/10 про визнання недійсним розпорядження від 03 квітня 2009 року № 192 про припинення права користування земельною ділянкою, тому оскаржуваним розпорядженням порушено право військової частини А0593 на користування земельною ділянкою, передбачене ст.ст.13, 14 Конституції України та ст.ст.77, 78 Земельного кодексу України.

Треті особи у поданих запереченнях просять касаційну скаргу залишити без задоволення, постанову апеляційного суду - без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення прокурора та представників сторін, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню виходячи з наступного.

Судами попередніх інстанцій встановлено та із матеріалів справи вбачається, що рішенням Бердянської районної ради від 28 грудня 2000 року №7 «Про матеріали інвентаризації землекористувань» затверджено матеріали інвентаризації землекористувань Донецької КЕЧ військової частини А-4322; дозволено Земельно-кадастровому бюро при Бердянському районному відділі земельних ресурсів провести роботи по закріпленню меж земельних ділянок на місцевості і виготовленню державного акту на право постійного користування; доручено Бердянському районному відділу земельних ресурсів внести відповідні зміни до земельно-кадастрової документації.

На підставі вказаного рішення виданий Державний акт на право постійного користування землею від 17 травня 2001 року серії ІІ-ЗП №001486.

Наказом Головнокомандувача військ Протиповітряної оборони Збройних сил України від 05 листопада 2003 року №75 військову частину А-4322 ліквідовано та її правонаступником визначено військову частину А-0593 та зобов'язано командувача в/ч А-0593 прийняти казармено-житловий фонд та земельну ділянку ліквідованої в/ч А-4322.

На підставі наказу Головнокомандувача військ Протиповітряної оборони від 05 листопада 2003 року №75 між військовими частинами складено Акт прийому-передачі казармено-житлового фонду, комунальних споруд і обладнання, квартирного майна, палива і території військового містечка №3 розташованого в с.Новопетрівка Бердянського району Запорізької області, про що повідомлено до частини супровідним листом №418 від 27 квітня 2005 року.

Відповідно до п.п.3, 4 вказаного Акта військова частина А-0593 прийняла від військової частини А-4322 земельну ділянку площею 2802,06 га та технічну документацію на казармено-житловий фонд, після чого складено ліквідаційний баланс в/ч А-4322. У подальшому був складений акт від 30 грудня 2005 року відповідно до п.п.3, 4 якого квартирно-експлуатаційний відділ м.Запоріжжя прийняв від Донецької квартирно-експлуатаційної частини земельну ділянку площею 2802,06 га та технічну документацію на землекористування після чого складено ліквідаційний баланс в/ч А-4322. Зазначений Акт прийому-передачі військового майна затверджено начальником Південного територіального квартирно-експлуатаційного управління.

03 квітня 2009 року виконуючим обов'язки голови Бердянської районної державної адміністрації винесено розпорядженням №192 «Про припинення права постійного користування земельною ділянкою», яким припинено право користування військової частини А-4322 Бердянського гарнізону Донецької КЕЧ земельною ділянкою площею 2802,06 га на території Новопетрівської сільської ради Бердянського району, у тому числі: рілля - 1037,38 га, пасовища - 1581,53 га, під господарськими шляхами і прогонами - 5,26 га, забудовані землі - 116,68 га, інші землі - 59,13 га, під водою - 2,08 га, яка надавалась рішенням сесії Бердянської районної ради від 28 грудня 2000 року №7 для розміщення та обслуговування об'єктів і споруд полігону (п.1); земельну ділянку площею 2802,06 га переведено до земель запасу Новопетрівської сільської ради Бердянського району та переведено дані землі до земель сільськогосподарського призначення (п.2); визнано таким що втратив чинність Державний акт на право постійного користування землею серії ІІ-ЗП №001486, реєстраційний №390 від 17 травня 2001 року, виданий військовій частині А-4322 Бердянського гарнізону Донецької КЕЧ для розміщення та обслуговування об'єктів і споруд полігону (п.3 розпорядження).

Розпорядженням голови Бердянської районної державної адміністрації від 29 липня 2010 року №480 «Про передачу громадянам у власність земельних ділянок на території Новопетрівської сільської ради» затверджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність громадянам для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, які перебувають в запасі на території Новопетрівської сільської ради Бердянського району Запорізької області; передано безоплатно у власність громадянам земельну ділянку загальною площею 16,0000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення (землі запасу - колишня територія полігону в/ч А-4322), які розташовані на території Новопетрівської сільської ради.

Рішенням господарського суду Запорізької області від 07 грудня 2010 року у справі №15/45/09-4/20/10, за позовом заступника військового прокурора Запорізького гарнізону в інтересах Міністерства оборони України та Квартирно-експлуатаційного відділу м.Запоріжжя до Бердянської районної державної адміністрації, залишеним без змін постановою Донецького апеляційного господарського суду від 15 лютого 2011 року та постановою Вищого господарського суду України від 19 травня 2011 року, визнано недійсним розпорядження голови Бердянської райдержадміністрації від 03 квітня 2009 року №192 «Про припинення права користування земельною ділянкою» з підстав порушення при його прийнятті вимог Земельного кодексу України.

На виконання постанови Вищого господарського суду України від 19 травня 2011 року головою Бердянської райдержадміністрації видано розпорядження від 20 червня 2011 року №483 визнано таким, що втратило чинність розпорядження голови райдержадміністрації від 03 квітня 2009 року №192 «Про припинення права постійного користування земельною ділянкою».

Предметом позовних вимог у даній справі є оскарження розпорядження голови Бердянської райдержадміністрації від 29 липня 2010 року № 480 про передачу у власність громадянам для ведення особистого селянського господарства земель полігону загальною площею 16 га.

Колегія суддів приходить до висновку, що при вирішенні даної справи судами попередніх інстанцій порушені вимоги процесуального права щодо повного, всебічного та об'єктивного дослідження обставин справи, рішення судів не відповідають вимогам ст.159 Кодексу адміністративного судочинства України щодо законності та обґрунтованості судового рішення.

Як встановлено ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України встановлені критерії, яким керується адміністративний суд при перевірці рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень. Зокрема, відповідно до ч.3 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до ч.1 ст.6, ч.1 ст.41 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» голови місцевих державних адміністрацій в межах своїх повноважень видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством.

Акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та постановам Верховної Ради України, прийнятим відповідно до Конституції та законів України, актам Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду (ч.1 ст.43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»).

Отже, підставою для визнання недійсним та скасування розпорядження голови райдержадміністрації є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, що його видав.

В обґрунтування позовних вимог про скасування розпорядження від 29 липня 2010 року № 480 прокурор посилається на скасування судами попереднього розпорядження голови Бердянської райдержадміністрації від 03 квітня 2009 року №192 про припинення права постійного користування в/ч А4322 земельною ділянкою, що, за твердженням прокуратури та позивача, тягне за собою скасування усіх подальших розпоряджень щодо передачі цієї земельної ділянки у власність.

При цьому, позовна заява не містить обґрунтування щодо невідповідності оскаржуваного розпорядження або дій відповідача щодо його видання Конституції України та вимогам законодавства з посиланням на обставини щодо порушення закону або недодержання вимог, наведених у ч.3 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Отже, судами попередніх інстанцій фактично не встановлені підстави позовних вимог та не визначені обставини, які підлягають з'ясуванню для правильного вирішення спору.

Порядок передачі у власність громадянам земельних ділянок із земель державної або комунальної власності встановлений ст.118 Земельного кодексу України, який передбачає звернення громадянина, зацікавленого в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки, із клопотанням до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, вирішення вказаним органом питання щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, розроблення проекту землеустрою та його погодження, в тому числі із фактичними (суміжними) землекористувачами та власниками будівель і споруд (п.«б» ч.2 ст.198 Земельного кодексу України), затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Відповідно до положень ч.5 ст.116 Земельного кодексу України у власність або користування передаються вільні земельні ділянки, надання земельних ділянок, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, допускається лише після їх вилучення або припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.

Як вбачається із матеріалів справи, розпорядження Бердянської райдержадміністрації від 03 квітня 2009 року №192 про припинення права користування земельною ділянкою було оскаржено заступником військового прокурора Запорізького гарнізону до суду, про що було відомо відповідачу, і на момент передачі земельної ділянки громадян та винесення оскаржуваного розпорядження від 29 липня 2010 року № 480 справа судами розглянута ще не була.

Судами попередніх інстанцій не надано оцінки обґрунтованості та правомірності дій відповідача щодо передачі земельної ділянки третім особам до вирішення у судовому порядку питання про законність розпорядження від 03 квітня 2009 року №192 та не встановлені обставини щодо вилучення земельної ділянки та припинення права користування земельною ділянкою у встановленому законом порядку.

Колегія суддів вважає невірним посилання суду апеляційної інстанції при відмові у задоволенні позовних вимог на недоведеність прокурором та позивачем факту вчинення перешкод з боку громадян, яким були надані земельні ділянки оскаржуваним розпорядженням, в реалізації Міністерству оборони України та відповідній військовій частині прав на вказані землі, а також на можливе порушення у разі скасування розпорядження прав громадян на володіння і користування цими ділянками та розміщеним на них нерухомим майном, оскільки вказані обставини та права є похідними, а у даному випадку вирішується питання законності та правомірності надання цих земельних ділянок у власність громадян.

Також є невірним віднесення судом апеляційної інстанції спірної земельної ділянки до земель сільськогосподарського призначення.

Згідно ч.1 ст.22 Земельного кодексу України землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.

Як встановлено ст.77 Земельного кодексу України, землями оборони визнаються землі, надані для розміщення і постійної діяльності військових частин, установ, військово-навчальних закладів, підприємств та організацій Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законодавства України. Землі оборони можуть перебувати у державній та комунальній власності. Навколо військових та інших оборонних об'єктів у разі необхідності створюються захисні, охоронні та інші зони з особливими умовами користування. Порядок використання земель оборони встановлюється законом.

Також, згідно ст.1 Закону України «Про використання земель оборони» землями оборони визнаються землі, надані для розміщення і постійної діяльності військових частин, установ, військово-навчальних закладів, підприємств та організацій Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України (далі - військові частини).

Наявність у складі земельної ділянки ріллі та пасовища не є підставою для її віднесення до категорії земель сільськогосподарського призначення, оскільки вказані землі були надані для розміщення та обслуговування споруд і об'єктів військового полігону, а тому за цільовим призначенням є землями оборони.

Відповідно до положень ч.1 ст.220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Відповідно до ч.2 ст.227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Оскільки судами порушені вимоги щодо всебічного, повного та об'єктивного дослідження усіх фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, що призвело до ухвалення рішення, яке не відповідає вимогам щодо законності та обґрунтованості і таке неправильне вирішення справи не може бути усунено судом касаційної інстанції, рішення судів попередніх інстанцій підлягає скасуванню з направленням справи на новий розгляд.

Під час нового розгляду суду першої інстанції слід врахувати вищенаведене та прийняти обґрунтоване та законне рішення за результатами повного, всебічного та об'єктивного розгляду всіх обставин справи в їх сукупності.

Керуючись статтями 220, 221, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, -

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Запорізького прокурора з нагляду за додержанням законів у воєнній сфері Південного регіону України задовольнити частково.

Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 10 червня 2013 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 08 жовтня 2013 року скасувати.

Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала оскарженню не підлягає.

Судді