ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
"11" грудня 2013 р. м. Київ К/800/43255/13
Вищий адміністративний суд України в складі колегії суддів:
головуючого судді-доповідача Олендера І.Я.,
суддів Ємельянової В.І., Рецебуринського Ю.Й.,
за участю секретаря Опанасюк О.М.,
позивачів ОСОБА_2, ОСОБА_3,
представника позивачів ОСОБА_4,
третьої особи ОСОБА_5,
представника третьої особи ОСОБА_6
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційні скарги Роменської міської ради Сумської області та ОСОБА_5 на постанову Роменського міськрайонного суду Сумської області від 14 травня 2013 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 30 липня 2013 року в справі за позовом ОСОБА_7, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_8, ОСОБА_9 до Виконавчого комітету Роменської міської ради Сумської області, третя особа: ОСОБА_5 про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії, -
В С Т А Н О В И В:
У червні 2012 року ОСОБА_7, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_8, ОСОБА_9 звернулись до суду з позовом, в якому просили: визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Роменської міської ради «Про проведення конкурсу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в м.Ромни» № 112 від 16 травня 2012 року; зобов'язати Виконавчий комітет Роменської міської ради визначити перелік об'єктів конкурсу на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування в м. Ромни з дотриманням вимог Закону України «Про захист економічної конкуренції»; визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Роменської міськради «Про припинення дії договорів на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування» від 22 червня 2012 року № 130 в частині припинення з 30 червня 2012 року дії договорів на перевезення на міських маршрутах загального користування, укладених з автоперевізниками; рішення Виконавчого комітету Роменської міської ради «Про призначення тимчасових виконавців міських пасажирських перевезень на міських автобусних маршрутах загального користування №№1,2,3,4,5,6,7,8,9,10,11» від 22 червня 2012 року № 133, яким призначено автоперевізника ОСОБА_5 тимчасовим виконавцем міських пасажирських перевезень на міських автобусних маршрутах загального користування №№ 1,2,3,4,5,7,8,9,10,11.
Постановою Роменського міськрайонного суду Сумської області від 14 травня 2013 року позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення Виконавчого комітету Роменської міської ради «Про проведення конкурсу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Ромни» № 112 від 16 травня 2012 року. Зобов'язано виконавчий комітет Роменської міської ради визначити перелік об'єктів конкурсу на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування в м.Ромни з дотриманням вимог Закону України «Про захист економічної конкуренції». Визнано протиправним та скасовано рішення Виконавчого комітету Роменської міськради «Про припинення дії договорів на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування» від 22 червня 2012 року № 130 в частині припинення з 30.06.2012 р. дії договорів на перевезення на міських маршрутах загального користування, укладених з автоперевізниками: ОСОБА_9 - договір № 01/10 від 01.01.2010 р., маршрут № 1 А «с.Герасимівка -Вокзал»; ОСОБА_8- договір № 02/10 від 01.01.2010 р., маршрут № 1 Б «с.Герасимівка -Вокзал» та договір № 09/10 від 01.01.2010 р., маршрут № 8 А «пл. Засульська - с. Житнє»; ОСОБА_3 - договір № 03/10 від 01.01.2010 р. маршрут № 2Д «Вантаждільниця-Вокзал»; ОСОБА_2- договір № 10/10 від 01.01.2010 р. маршрут № 9 «Поштамп - с. Плавинище», договір № 11/10 від 01.01.2010 р. маршрут № 10 «вул. Артема-с.Плавинище», договір № 06/11 від 01.04.2011 р. маршрут № 7 В «Поліграфмаш - ШБУ 13 (с. Перехрестівка)»; ОСОБА_7- договір №09/11 від 01.07.2011 р. маршрут № 2 В «Вантаждільниця-Вокзал». Визнано протиправним та скасовано рішення Виконавчого комітету Роменської міської ради від 22 червня 2012 р. №133 «Про призначення тимчасових виконавців міських пасажирських перевезень на міських автобусних маршрутах загального користування №№ 1,2,3,4,5,6,7,8,9,10,11», яким призначено автоперевізника ОСОБА_5 тимчасовим виконавцем міських пасажирських перевезень на міських автобусних маршрутах загального користування №№ 1,2,3,4,5,7,8,9,10,11.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що рішення Виконавчого комітету Роменської міської ради щодо проведення конкурсу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Ромни, припинення дії договорів на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування та призначення тимчасових виконавців міських пасажирських перевезень на міських автобусних маршрутах загального користування №№1,2,3,4,5,6,7,8,9,10,11 були прийняті всупереч діючому, на час виникнення спірних правовідносин, законодавству.
Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 30 липня 2013 року постанову Роменського міськрайонного суду Сумської області від 14 травня 2013 року в частині визнання протиправним та скасування рішення Виконавчого комітету Роменської міської ради «Про призначення тимчасових виконавців міських пасажирських перевезень на міських автобусних маршрутах загального користування №№ 1,2,3,4,5,6,7,8,9,10,11» від 22 червня 2012 року №133, щодо маршрутів на яких призначено автоперевізника ОСОБА_5 тимчасовим виконавцем міських пасажирських перевезень на міських автобусних маршрутах загального користування №№3,4,5,11; в частині визнання протиправним та скасування рішення Виконавчого комітету Роменської міської ради «Про проведення конкурсу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в м.Ромни» від 16 травня 2012 року №112 щодо маршрутів №№4,5,3,11,6 скасовано та прийнято в цій частині нове судове рішення - про відмову в позові. У решті позовних вимог судове рішення залишено без змін.
Частково скасовуючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскільки рішення Виконавчого комітету Роменської міської ради щодо призначення тимчасових виконавців міських пасажирських перевезень на міських автобусних маршрутах загального користування та проведення конкурсу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в м.Ромни не впливають на права та обов'язки позивачів, позовні вимоги в цій частині не підлягають задоволенню.
У поданій касаційній скарзі ОСОБА_5 заявила вимоги про скасування рішень судів першої та апеляційної інстанції, як таких, що постановлені із порушенням норм матеріального і процесуального права, та просила прийняти нове судове рішення, яким в частині вимог щодо визнання протиправним та скасування рішення Виконавчого комітету Роменської міської ради «Про припинення дії договорів на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування» від 22 червня 2012 року №130 закрити провадження у справі, в решті позовних вимог - відмовити.
Виконавчий комітет Роменської міської ради, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій та постановити нове - про відмову в позові.
Справу розглянуто у відкритому судовому засіданні, відповідно до пункту першого частини першої статті 221 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судами попередніх інстанцій встановлено наступні обставини.
Роменською міською Радою було прийнято рішення «Про затвердження умов проведення конкурсу на перевезення пасажирів міських автобусних маршрутах загального користування в м.Ромни» від 18 вересня 2009 року №233 за результатами проведення якого між виконкомом Роменської міськради та автоперевізниками 1 січня 2010 року були укладені договори на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування автобусами/мікроавтобусами на маршрутах (оборотних рейсах): 1) ОСОБА_9 - договір № 01/10 від 01.01.2010, маршрут № 1 А «с.Герасимівка - Вокзал» з 1 січня 2010 року по 31 грудня 2014 року; 2) ОСОБА_8- договір № 02/10 від 01.01.2010, маршрут № 1 Б «с.Герасимівка -Вокзал» з 1 січня 2010 року по 31 грудня 2014 року та договір № 09/10 від 01.01.2010, маршрут № 8 А «пл. Засульська - с. Житнє» з 1 січня 2010 року по 31 грудня 2014 року; 3) ОСОБА_3 - договір № 03/10 від 01.01.2010 маршрут № 2Д «Вантаждільниця-Вокзал» з 1 січня 2010 року по 31 грудня 2014 року; 4) ОСОБА_2- договір № 10/10 від 01.01.2010 маршрут № 9 «Поштамп - с. Плавинище» з 1 січня 2010 року по 31 грудня 2014 року, договір № 11/10 від 01.01.2010 маршрут № 10 «вул. Артема-с.Плавинище» з 1 січня 2010 року по 31 грудня 2014 року, договір № 06/11 від 01.04.2011 маршрут № 7 В «Поліграфмаш - ШБУ 13 (с. Перехрестівка)» з 1 квітня 2011 року по 31 березня 2016 року; 5) ОСОБА_7- договір №09/11 від 01.07.2011 маршрут № 2 В «Вантаждільниця-Вокзал» з 1 липня 2011 року по 30 червня 2016 року.
19 грудня 2011 року Роменський міжрайонний прокурор вніс міському голові м.Ромни протест з вимогою скасувати рішення виконкому «Про затвердження умов проведення конкурсу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Ромни» від 18.09.2009 № 233. Крім цього, 19 грудня 2011 року прокурор вніс міському голові м.Ромни протест з вимогою скасувати рішення виконкому «Про проведення відритих конкурсів на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Ромни» від 26.10.2012 №242. Мотивами внесення протестів прокурор зазначив відсутність на кожному з маршрутів не менш як одного транспортного засобу пристосованого для перевезення осіб з обмеженими фізичними можливостями, не розроблені паспорти на маршрути і ту обставину, що порушено порядок визначення об'єктів конкурсу. З цього ж приводу, 25 квітня 2012 року Роменський міжрайонний прокурор вніс міському голові подання.
На виконання вимог протесту Роменського міжрайонного прокурора Роменська міська рада шостого скликання, 28 грудня 2011 року на вісімнадцятій сесії, прийняла рішення «Про скасування рішення Виконавчого комітету Роменської міської ради від 18.09.2009 № 233 «Про затвердження Умов проведення конкурсу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Ромни» та «Про скасування рішення виконавчого комітету Роменської міської ради № 242 від 26.10.2011 «Про проведення відкритих конкурсів на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Ромни».
Виконком Роменської міської ради 16 травня 2012 року прийняв рішення «Про проведення конкурсу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в м.Ромни» № 112, яким: затвердив об'єкти конкурсу; оголосив конкурси на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування, які працюють у звичайному режимі та режимі маршрутного таксі: 1) об'єкт конкурсу № 1 (маршрут № 2 «Вантаждільниця-Вокзал»; маршрут №4 «пл.Засульська-з.д. «Буддеталь»; маршрут №5 «пл.Засульська -пл.Танкова»; маршрут №7 «Коледж КНЕУ-ШБУ-13»; маршрут №8 «пл.Засульська - Метеостанція», маршрут №10 «вул.Артема-вул.Червонопрапорна»); 2) об'єкт конкурсу №2 (маршруи №1 «Держлісгосп-Коледж КНЕУ»; маршрут №3 «Держплемстанція-Поштамт»; маршрут №9 «пл.Засульська-вул.Франка»; маршрут №11 «вул.Декабристів-ЗОШ №5»); 3) об'єкт конкурсу №3 (маршрут №6 пл.Засульська-вул.К.Зеленко»); зобов'язав заступника міського голови, голову конкурсного комітету з питань підготовки та проведення конкурсу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в червні 2012 року письмово попередити автоперевізників щодо розірвання з ними Договорів на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування №№ 1А, 1Б, 1В; 2А, 2Б, 2В, 2Г, 2Д, 2З; 3А, 3Б, 3В; 4А, 4Б, 4В; 5А, 5Б, 5В, 5Г, 6А, 6Б, 7А, 7Б, 7В, 8А, 8Б, 9, 10, 11, 12 з 30 червня 2012 року.
Рішенням Виконавчого комітету Роменської міської ради «Про припинення дії договорів на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування» від 22 червня 2012 року № 130 з 30 червня 2012 року припинено дію договорів на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування, укладених з автоперевізниками : ОСОБА_7, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_8, ОСОБА_9
Пунктом 1 рішення Виконавчого комітету Роменської міської ради «Про призначення тимчасових виконавців міських пасажирських перевезень на міських автобусних маршрутах загального користування №№ 1,2,3,4,5,6,7,8,9,10,11» від 22 червня 2012 року № 133 тимчасовим виконавцем міських пасажирських перевезень на міських автобусних маршрутах загального користування №№ 1,2,3,4,5,7,8,9,10,11 призначено автоперевізника ОСОБА_5
Перевіривши правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права, колегія суддів приходить до висновку про те, що зазначені касаційні скарги підлягають частковому задоволенню, виходячи з наступних мотивів.
Відповідно до ст. 6 Закону України «Про автомобільний транспорт» органи місцевого самоврядування формують мережу міських автобусних маршрутів загального користування і здійснюють контроль за виконанням транспортного законодавства на відповідній території згідно з повноваженнями, визначеними законами України.
Частиною 1 статті 31 Закону України «Про автомобільний транспорт» встановлено, що відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються договором про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування, які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника, зобов'язання органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо облаштування маршруту, підтримки проїзної частини автомобільної дороги та під'їзних шляхів у належному стані (тільки для міських автобусних маршрутів), розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати.
Статтею 7 цього Закону визначено, що організація пасажирських перевезень на міських автобусних маршрутах загального користування покладається на виконавчий орган сільської, селищної, міської ради відповідного населеного пункту. Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування мають право: достроково розірвати договір з автомобільним перевізником чи позбавити його дозволу в разі порушення ним умов договору чи дозволу і призначити для роботи на автобусному маршруті загального користування (групі маршрутів) автомобільного перевізника, який за результатами конкурсу зайняв наступне місце, а в разі їх відмови - призначати до проведення конкурсу автомобільного перевізника один раз на термін не більше ніж три місяці.
Судами встановлено, що листами Виконавчого комітету Роменської міської ради від 23 травня 2012 року, було повідомлено позивачів, що у зв'язку з порушення Закону України «Про автомобільний транспорт» та неповне виконанням своїх обов'язків, відповідно до умов Договору на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування, 30 червня 2012 року з ними буде розірвано договір на перевезення пасажирів. Вказана інформація була адресована ОСОБА_7, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_8, ОСОБА_9 згідно рішення Виконавчого комітету Роменської міської ради «Про припинення дії договорів на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування» від 22 червня 2012 року № 130.
Розглядаючи спір по суті позовних вимог та, задовольняючи позивні вимоги в цій частині, суди попередніх інстанцій помилково виходили з того, що дана справа підлягає судовому розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Так, статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Згідно статті 3 цього ж Кодексу справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Вжитий у Кодексі адміністративного судочинства України термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі при виконанні делегованих повноважень.
Відповідно до частини 2 статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.
Згідно ст.ст. 1, 12 Господарського процесуального кодексу України встановлено, що підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб'єкта підприємницької діяльності (далі - підприємства та організації), мають право звертатися до господарського суду згідно з встановленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням. Господарським судам підвідомчі, зокрема, справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів, у тому числі щодо приватизації майна, та з інших підстав, крім: спорів про приватизацію державного житлового фонду; спорів, що виникають при погодженні стандартів та технічних умов; спорів про встановлення цін на продукцію (товари), а також тарифів на послуги (виконання робіт), якщо ці ціни і тарифи відповідно до законодавства не можуть бути встановлені за угодою сторін; спорів, що виникають із публічно-правових відносин та віднесені до компетенції Конституційного Суду України та адміністративних судів; інших спорів, вирішення яких відповідно до законів України та міжнародних договорів України віднесено до відання інших органів.
Відтак, спірні правовідносини щодо розірвання виконавчим комітетом Роменської міської ради договорів на перевезення на міських маршрутах загального користування слід розглядати в порядку господарського судочинства.
Скасовуючи рішення першої інстанції, в частині визнання протиправним та скасування рішення Виконавчого комітету Роменської міської ради «Про проведення конкурсу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Ромни» № 112 від 16 травня 2012 року щодо маршрутів №№4,5,3,11,6, суд апеляційної інстанції відмовив у задоволенні позову з підстав відсутності порушеного права позивачів.
Проте, зазначеним рішенням заступника міського голови та голову конкурсного комітету з питань підготовки та проведення конкурсу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування було зобов'язано в червні 2012 року письмово попередити автоперевізників щодо розірвання з ними Договорів на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування, зокрема, №№ 1А, 1Б, 2В, 2Д, 7В, 8А, 9, 10, щодо яких були укладені договори з позивачами.
Як вбачається з рішення виконкому Роменської міської ради «Про проведення конкурсу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в м.Ромни» від 16 травня 2012 року № 112 до об'єктів оголошеного конкурсу були введені нові маршрути, які частково могли повторювати маршрути, щодо яких було винесено оскаржуване рішення про припинення договорів перевезення.
Судом апеляційної інстанції зазначені обставини досліджені не були, тому висновок суду апеляційної інстанції є передчасним.
З підстав відсутності порушеного права, не дослідженим залишилось питання про правомірність прийняття рішення Виконавчого комітету Роменської міської ради «Про призначення тимчасових виконавців міських пасажирських перевезень на міських автобусних маршрутах загального користування №№ 1,2,3,4,5,6,7,8,9,10,11» від 22 червня 2012 року № 133, щодо призначення на маршрути, які є предметом спору у даній справі, тимчасових перевізників.
Так, суд апеляційної інстанції не дослідив підстави та порядок призначення Виконавчим комітетом Роменської міської ради тимчасовим виконавцем більшості міських пасажирських перевезень ОСОБА_5 та чи було таке призначення здійснено у відповідності до чинного, на час виникнення спірних правовідносин, законодавства.
Відповідно до ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до вимог статті 11 Кодексу адміністративного судочинства Укра їни, суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи (частина чет верта). Суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, подати докази або з власної ініціативи витребувати докази, яких, на думку суду, не вистачає (частина п'ята).
З урахуванням викладеного, обставини справи при новому розгляді потребують повного та всебічного з'ясування з додержанням вимог допустимості та належності доказів.
Висновки суду апеляційної інстанції є передчасними, а при постановленні судового рішення недотримані вимоги ст.159 КАС України щодо його законності і обгрунтованості.
Оскільки судом апеляційної інстанції допущені порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, то відповідно до частини другої статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України це є підставою для скасування судового рішення суду апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд.
Керуючись ст.ст. 160, 167, 220, 221, 223, 227, 231, 254 КАС України, суд -
У Х В А Л И В:
Касаційні скарги ОСОБА_5 та Роменської міської ради Сумської області задовольнити частково.
Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 30 липня 2013 року в справі № 1815/2448/2012 - скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та оскарженню не підлягає.
Головуючий І.Я. Олендер
Судді В.І. Ємельянова
Ю.Й. Рецебуринський