Україна
Донецький окружний адміністративний суд
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
30 серпня 2013 р. Справа №805/8290/13-а
приміщення суду за адресою: 83052, м.Донецьк, вул. 50-ої Гвардійської дивізії, 17
час прийняття постанови: 12 година 15 хвилин
Донецький окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Кравченко Т.О.,
при секретарі судового засідання Островській О.М.,
за участю
прокурора - Федько К.Г. - на підставі посвідчення,
представника відповідача - не з'явився,
представника третьої особи - не з'явився,
третіх осіб - не з'явилися ,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі судових засідань адміністративну справу за позовом Маріупольського міжрайонного прокурора з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері до Голови Новоазовської районної державної адміністрації Донецької області, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, - Виноградненської сільської ради, ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, про визнання протиправним та скасування розпорядження, -
встановив:
06 червня 2013 року Маріупольській міжрайонний прокурор з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері (далі - Прокурор) звернувся до Донецького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Голови Новоазовської районної державної адміністрації Донецької області (далі - Відповідач), в якому просив визнати протиправним та скасувати розпорядження виконуючого обов'язки голови Новоазовської районної державної адміністрації від 15 червня 2011 року № 315 «Про передачу в оренду земельних ділянок для дачного будівництва».
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що районні державні адміністрації не повноважні приймати рішення про передачу земельних ділянок для індивідуального дачного будівництва, а також тим, що надання громадянам в оренду земель сільськогосподарського призначення для індивідуального дачного будівництва не передбачено законодавством. Посилаючись на положення ст.121 Конституції України, ст.ст.20, 22, 31, 33-37, 122, п.12 Перехідних положень Земельного кодексу України, ст.23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор просив задовольнити позов (том 1, а.с.2-4).
В судовому засіданні прокурор підтримала заявлені вимоги з підстав, викладених в адміністративному позові, надала пояснення, аналогічні тим, що наведені у позовній заяві.
Представник відповідача позовні вимоги не визнав, надав письмові заперечення (том 1, а.с.34-35), сутність яких полягала в наступному. Спірне розпорядження прийнято на підставі проекту землеустрою, розробленого у встановленому законом порядку, погодженого районною комісією з розгляду питань, пов'язаних з погодженням документації із землеустрою, та такого, що прошов державну експертизу землевпорядної документації і щодо нього надано позитивний висновок про відповідність вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам.
Посилаючись на п.12 Перехідних положень Земельного кодексу України, стверджував, що районна державна адміністрація як орган виконавчої влади повноважна розпоряджатися землями за межами населених пунктів. Зазначив, що ч.3 ст.23 Земельного кодексу України передбачена можливість надання земель сільськогосподарського призначення для інших потреб, не пов'язаних із сільськогосподарським виробництвом. Відповідно до земельно-кадастрової документації землі, надані в оренду, відносяться до земель сільськогосподарського призначення і рахуються як піски, тому вони не придатні для сільськогосподарського виробництва, як наслідок, під час розпорядження землями цієї категорії вимоги земельного законодавства не були порушені.
Відзначив, що на підставі спірного розпорядження укладені договори оренди земельних ділянок, тобто виникли правовідносини між державною та громадянами. Посилаючись на ст.3 Конституції України, рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009, ст.3 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», стверджував, що місцеві державні адміністрації не можуть скасовувати свої попередні рішення, якщо відповідно до цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення; ненормативні акти є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їх виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені. З урахуванням наведеного просив у задоволенні позову відмовити та розглянути справу за його відсутності (том 1, а.с.34-35).
Ухвалою від 10 червня 2013 року до участі у справі у якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача залучена Виноградненська сільська рада (том 1, а.с.14-15). В судовому засіданні 25 червня 2013 року представник Виноградненської сільської ради пояснив, що спірне розпорядження прийнято в межах повноважень, в порядку та у спосіб, які визначені Земельним кодексом України, а тому позовні вимоги не підлягають задоволенню.
Ухвалою від 05 липня 2013 року, занесеною в журнал судового засідання (том 1, а.с.203), до участі у справі у якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, залучені громадяни ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25
31 липня 2013 року через відділ діловодства та документообігу Донецького окружного адміністративного суду зазначені громадяни надали письмові заперечення проти позову, за змістом тотожні запереченням відповідача (том 1, а.с.223-250, том 2, а.с.1-50).
Належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду відповідач та треті особи явку своїх представників в судове засідання не забезпечили. Відповідно до положень ч.ч.1,4 ст.122, ч.4 ст.128 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд справи здійснено за їх відсутності, на підставі наявних у справі доказів та з урахуванням наданих ними письмових заперечень.
З'ясовуючи чи мали місце обставини, якими обґрунтовуються вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються, а також чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження, суд встановив наступне.
Новоазовська районна державна адміністрація зареєстрована у якості юридичної особи 21 травня 1997 року, про що свідчить виписка з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців серії ААВ № 024211 (том 1 а.с.70).
За результатами розгляду заяв третіх осіб (том 1, а.с.81-92) 10 грудня 2010 року головою Новоазовської районної державної адміністрації видане розпорядження № 740 про надання дозволу громадянам ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25 на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для дачного будівництва площею 0,1 га на території Виноградненської сільської ради Новоазовського району Донецької області (том 1, а.с.53-54).
В подальшому на підставі заяв вказаних громадян (том 1, а.с.93-106) та клопотань Виноградненської сільської ради (том 1, а.с.107-113) розпорядженням голови Новоазовської районної державної адміністрації від 18 квітня 212 року № 212 внесені зміни до розпорядження від 10 грудня 2010 року № 740 в частині зміни умов надання земельних ділянок з власності на оренду.
Приватним підприємством «Новоазовський земельно-кадастровий центр» розроблений проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду для індивідуального дачного будівництва, розташованих на території Виноградненської сільської ради Новоазовського району Донецької області, який був погоджений районною комісією з розгляду питань, пов'язаних із погодженням документації із землеустрою (том 1, а.с.45, 48-52, 63-69). Стосовно нього наданий позитивний висновок державної експертизи землевпорядної документації від 24 травня 2011 року № 265-11 (том 1, а.с.46-47).
15 червня 2011 року видане розпорядження голови Новоазовської районної державної адміністрації № 315 «Про передачу в оренду земельних ділянок для дачного будівництва».
Цим розпорядженням затверджений проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду громадянам ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25 для дачного будівництва із земель сільськогосподарського призначення (піски) на території Виноградненської сільської ради Новоазовського району Донецької області.
Згаданим громадянам передані в оренду терміном на 49 років земельні ділянки (кадастрові номери 1423682200:05:000:1656-1681) загальною площею 2,4922 га піски для індивідуального дачного будівництва із земель сільськогосподарського призначення Виноградненської сільської ради (том 1 а.с.41-43).
Розпорядження від 15 червня 2011 року № 315 видане за підписом виконуючого обов'язки голови Новоазовської районної державної адміністрації ОСОБА_26, на якого виконання цих обов'язків покладено розпорядженням голови Новоазовської районної державної адміністрації від 31 травня 2011 року № 44рв (том 1, а.с.71).
Між Новоазовською районною державною адміністрацією та громадянами ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25 укладені договори оренди земельних ділянок (том 1, а.с.44).
Судом встановлено, що земельні ділянки (кадастрові номери 1423682200:05:000:1656-1681) є землями Виноградненської сільської ради, розташовані за межами населеного пункту, належать до категорії земель сільськогосподарського призначення, за класифікацією угідь є пісками, знаходяться в зоні дії обмежень двохкілометрової прибережної захисної смуги вздовж Азовського моря, що підтверджено проектом землеустрою, ситуаційним планом, викопіюванням з чергового кадастрового плану, експлікацією земельних угідь, картограмою агровиробничих груп ґрунтів, планом меж зон обмежень і сервітутів земельної ділянки, графічними матеріалами, довідкою про правовий статус земельних ділянок від 11 травня 2011 року № 39/589, витягом про нормативну грошову оцінку земельних ділянок від 11 травня 2011 року № 39/589/1 (том 1, а.с.9-11, 45-52, 58-62, 119-122).
За інформацією, наданою Головним управлінням Держземагентства у Донецькій області, станом на 15 червня 2011 року розмежування земель державної та комунальної власності на території Новоазовського району, в тому числі на території Виноградненської сільської ради, здійснено не було; землі розмежовано 01 січня 2013 року відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» від 06 вересня 2012 року № 5245-VI.
29 травня 2013 року Маріупольським міжрайонним прокурором з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері винесена постанова про проведення перевірки в порядку прокурорського нагляду за додержанням та застосування Земельного кодексу України у Новоазовській районній державній адміністрації (том 1, а.с.36-37).
01 червня 2013 року складена довідка, в якій відображено, що перевіркою встановлені факти виділення земельних ділянок в оренду громадянам з порушенням вимог ст.ст.20, 22 Земельного кодексу України щодо цільового використання земельних ділянок та порядку використання земель сільськогосподарського призначення, а також з перевищенням повноважень районної державної адміністрації, визначених ст.122 та п.12 Перехідних положень Земельного кодексу України, зокрема такі порушення допущені під час видання розпорядження від 15 червня 2011 року № 315; запропоновано вжити заходів для скасування цих розпоряджень шляхом звернення до суду з адміністративним позовом (том 1, а.с.38-40).
Адміністративний позов надісланий до суду 03 червня 2013 року, про що свідчить штамп підприємства зв'язку на конверті, в якому здійснено поштове відправлення (том 1, а.с.5).
В судовому засіданні 05 липня 2013 року прокурор пояснила, що зі змістом розпорядження від 15 червня 2011 року № 315 та з проектом землеустрою щодо відведення земельних ділянок, на підставі якого воно видано, прокурор мав можливість ознайомитися лише під час перевірки, яка проводилась у червні 2013 року. До цього часу перевірки з питань дотримання вимог земельного законодавства Новоазовською районною державною адміністрацією під час розпорядження земельними ділянками, розташованими на території Новоазовського району за межами населених пунктів, за період з 2011 по 2013 роки органами прокуратури не проводились.
Згідно з поясненнями представника відповідача, наданими в судовому засіданні 05 липня 2013 року, розпорядження голови Новоазовської районної адміністрації після їх видання до органів прокуратури не спрямовувалися, проекти цих розпоряджень, а також самі розпорядження офіційно не оприлюднювалися, до проведення перевірки в червні 2013 року розпорядження голови Новоазовської районної державної адміністрації з земельних питань, в тому числі розпорядження від 15 червня 2011 року № 315, органами прокуратури не перевірялися.
З урахуванням наведеного суд дійшов висновку, що із вказаним позовом прокурор звернувся до суду з дотриманням строку, визначеного абз.2 ч.2 ст.99 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якої для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення передбачених законом вимог.
Докази, які б спростовували наведені вище обставини, суду не надані.
Вирішуючи справу по суті, до спірних правовідносин суд застосовує нижченаведені правові норми.
Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень, та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноважень з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для вчинення дії; 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення; 9) з урахуванням права на особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку, що передбачено ч.3 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України.
Абз.1 п.12 Перехідних положень Земельного кодексу України від 25 жовтня 2001 року № 2768-III в редакції від 07 травня 2011 року, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин (далі - ЗК України) визначено, що до розмежування земель державної та комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями (крім земель, переданих у приватну власність, та земель, зазначених в абзаці другому цього пункту) в межах населених пунктів здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради з урахуванням вимог абзацу третього цього пункту, а за межами населених пунктів - відповідні органи виконавчої влади..
Як встановлено судом, станом на 15 червня 2011 року землі державної та комунальної власності в межах Новоазовського району Донецької області розмежовані не були, земельні ділянки (кадастрові номери 1423682200:05:000:1656-1681) знаходяться за межами населених пунктів. Отже, відповідно до абз.1 п.12 Перехідних положень ЗК України розпорядження цими землями належало до компетенції відповідних органів виконавчої влади.
Ч.1 ст.118 Конституції України визначено, що виконавчу владу в областях і районах здійснюють місцеві державні адміністрації.
Згідно з приписами ч.2 ст.1 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09 квітня 1999 року № 586-XIV в редакції від 19 травня 2011 року, чинній на час виникнення спірних правовідносин, (далі - Закон № 586) місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади.
Місцеві державні адміністрації діють на засадах законності, що передбачено ст.3 Закону № 586.
Відповідно до п.2 ч.1 ст.21 Закону № 586 до повноважень місцевих державних адміністрацій в галузі використання та охорони земель належить розпорядження землями державної власності відповідно до закону.
Згідно з п. «а» ч.1 ст.17 ЗК України до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин належить розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом.
Ч.1 ст.116 ЗК України визначено, що громадяни набувають права користування земельними ділянками із земель державної власності за рішенням органів виконавчої влади в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Відповідно до ч.1 ст.123 ЗК України надання земельних ділянок державної власності у користування здійснюється на підставі рішень органів виконавчої влади.
За правилами ч.1 ст.124 ЗК України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади згідно з їх повноваженнями, визначеними ст.122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки.
Аналіз наведених норм зумовлює висновок, що до розмежування земель державної та комунальної власності місцеві державні адміністрації як органи виконавчої влади повноважні розпоряджатися земельними ділянками, розташованими за межами населених пунктів. Водночас обсяг повноважень кожного з цих органів визначається ЗК України.
Повноваження органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у користування визначає ст.122 ЗК України.
За приписами ч.3 ст.122 ЗК України районні державні адміністрації на їх території передають земельні ділянки із земель державної власності у власність або у користування у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для: а) сільськогосподарського використання; б) ведення водного господарства, крім випадків, передбачених ч.7 цієї статті; в) будівництва об'єктів, пов'язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо), з урахуванням вимог ч.6 цієї статті, крім випадків, визначених ч.7 цієї статті.
Обласні державні адміністрації передають земельні ділянки на їх території із земель державної власності у власність або у користування у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів для всіх потреб, крім випадків, визначених ч.ч.3, 7 цієї статті, що передбачено ч.4 ст.122 ЗК України.
Системне тлумачення ч.ч.3-4 ст.122 ЗК України зумовлює висновок, що надання земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, для дачного будівництва не віднесено до компетенції районних державних адміністрації, вирішення цих питань належить до повноважень обласних державних адміністрацій.
Аналогічний висновок викладений в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 04 квітня 2013 року по справі № К/9991/89037/11.
Згідно з ч.2 ст.18 ЗК України категорії земель України мають особливий правовий режим.
Землі України за основним цільовим призначенням поділяються на категорії, серед яких крім іншого виділяють землі сільськогосподарського призначення, що передбачено п. «а» ч.1 ст.19 ЗК України.
Наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року № 548, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 01 листопада 2010 року за № 1011/18306, затверджена Класифікація видів цільового призначення земель (далі - КВПЦЗ), яка визначає поділ земель на окремі види цільового призначення земель, які характеризуються власним правовим режимом, екосистемними функціями, видом господарської діяльності, типами забудови, типами особливо цінних об'єктів.
Відповідно до КВПЦЗ для земель сільськогосподарського призначення (Секція А, розділ 01) передбачені наступні види використання: 01.01 Для ведення товарного сільськогосподарського виробництва; 01.02 Для ведення фермерського господарства; 01.03 Для ведення особистого селянського господарства; 01.04 Для ведення підсобного сільського господарства; 01.05 Для індивідуального садівництва; 01.06 Для колективного садівництва; 01.07 Для городництва; 01.08 Для сінокосіння і випасання худоби; 01.09 Для дослідних і навчальних цілей; 01.10 Для пропаганди передового досвіду ведення сільського господарства; 01.11 Для надання послуг у сільському господарстві; 01.12 Для розміщення інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції; 01.13 Для іншого сільськогосподарського призначення; 01.14 Для цілей підрозділів 01.01-01.13 та для збереження та використання земель природно-заповідного фонду.
Відповідно до ч.5 ст.20 ЗК України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.
При цьому, земельні ділянки сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених ст.ст.31, 33-37 цього Кодексу.
За приписами п. «а» ч.3 ст.22 ЗК України землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
Відповідно до положень ч.ч.1-2 ст.23 ЗК України землі, придатні для потреб сільського господарства, повинні надаватися насамперед для сільськогосподарського використання. Визначення земель, придатних для потреб сільського господарства, провадиться на підставі даних державного земельного кадастру.
Для будівництва промислових підприємств, об'єктів житлово-комунального господарства, залізниць і автомобільних шляхів, ліній електропередачі та зв'язку, магістральних трубопроводів, а також для інших потреб, не пов'язаних з веденням сільськогосподарського виробництва, надаються переважно несільськогосподарські угіддя або сільськогосподарські угіддя гіршої якості, що передбачено ч.3 ст.23 ЗК України.
Таким чином, правовий режим земель сільськогосподарського призначення не передбачає можливості їх використання для індивідуального дачного будівництва.
Посилання відповідача та третіх осіб на положення ч.3 ст.23 ЗК України цього висновку не спростовує, оскільки з огляду на вимоги ч.ч.1-2, 5 ст.20, ч.3 ст.22, ч.ч.1-2 ст.23, ст.ст.31, 33-37 ЗК України сільськогосподарські угіддя гіршої якості можуть використовуватися для потреб, не пов'язаних з веденням сільськогосподарського виробництва, після зміни цільового призначення цих земель.
Як свідчать пояснювальна записка (том 1, а.с.51-52), проектом землеустрою передбачено віднесення земельних ділянок (кадастрові номери 1423682200:05:000:1656-1681) до коду цільового використання за КВЦПЗ 01.05 (дачне будівництво).
При цьому суд відзначає, що згідно з КВЦПЗ код цільового використання 01.05 призначений для індивідуального садівництва, а не для дачного будівництва.
Згідно з КВПЦЗ Індивідуальне дачне будівництво віднесене до підрозділу 07.03 розділу 07 Секції Е, тобто є одним із видів використання земель рекреаційного, а не сільськогосподарського призначення.
Зважаючи на викладене, суд дійшов висновку, що розпорядження від 15 червня 2011 року № 315 прийнято з перевищенням повноважень, наданих Новоазовській районній державній адміністрації.
Надаючи оцінку доводам відповідача та третіх осіб стосовно неможливості скасування спірного розпорядження, оскільки на його підставі виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів третіх осіб, суд виходить з наступного.
Відповідно до ч.2 ст.3 Конституції України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.
За приписами ч.ч.1, 3 ст.43 Закону № 586 акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду.
Розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.
Згідно з рішенням Конституційного Суду України у справі № 1-9/2009 від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення. Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
Відповідно до правової позиції Верховного Суду України, викладеної в постановах від 25 грудня 2012 року по справі № 21-412а12 та від 16 квітня 2013 року про справі №21-74а13, голова районної державної адміністрації не повноважний скасовувати власні розпорядження, на підставі яких виникли певні правовідносини, з власної ініціативи або за результатами розгляду актів прокурорського реагування.
Водночас ч.2 ст.129 Конституції України визначено, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.
Згідно зі ст.50 Закону № 586 розпорядження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути оскаржені в судовому порядку відповідно до закону.
Отже, акти індивідуальної дії голови районної державної адміністрації, на підставі яких виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, не можуть бути скасовані в позасудовому порядку, що не виключає можливості визнання їх протиправними та скасування судом.
З приводу наявності у прокурора права на звернення до суду із вказаним позовом суд відзначає наступне.
Відповідно до п.1 ч.1 ст.19 Закону України «Про прокуратуру» від 05 листопада 1991 року № 1789-XII (далі - Закон № 1789) предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є відповідність актів, які видаються всіма органами та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам.
Згідно з ч.2 ст.19 Закону № 1789 перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора.
При виявленні порушень закону прокурор у межах своєї компетенції має право звертатися до суду в передбачених законом випадках, що передбачено п.3 ч.3 ст.20 Закону № 1789.
Ч.5 ст.23 Закону № 1789 визначено, що у разі відхилення подання в цілому чи частково або неповідомлення прокурора про результати розгляду подання, а також якщо подання не вносилося, прокурор може звернутися до суду щодо: 1) визнання незаконним нормативно-правового акта відповідного органу повністю чи в окремій його частині; 2) визнання протиправним рішення чи окремих його положень і щодо скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень; 3) визнання протиправними дій чи бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії або утриматися від вчинення певних дій.
Виявивши на наслідками перевірки порушення вимог ЗК України, без внесення подання, прокурор безпосередньо звернувся до суду із цим позовом, що повною мірою узгоджується з положеннями п.3 ч.3 ст.20, ч.5 ст.23 Закону № 1789 та є належним способом реалізації наданих йому повноважень.
Відповідно до ч.1 ст.71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Відповідачем не доведена правомірність розпорядження від 15 червня 2011 року № 315, а тому воно підлягає визнанню протиправним та скасуванню, як таке, що видане з перевищенням повноважень, а позовні вимоги прокурора - задоволенню.
З огляду на те, що на підставі вказаного розпорядження треті особи набули права користування земельними ділянками, суд вважає за необхідне роз'яснити наступне.
Ст.56 Конституції України гарантоване право кожного на відшкодування за рахунок держави матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями органів державної влади, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.
Відповідно до положень ч.ч.2-3 ст.49 Закону № 586 матеріальна шкода, завдана незаконними рішеннями голів місцевих державних адміністрацій при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується за рахунок держави. Держава має право зворотної вимоги (регресу) до посадової особи місцевої державної адміністрації, яка заподіяла шкоду, у розмірах і порядку, визначених законодавством.
За приписами ст.ст.1173-1174 Цивільного кодексу України шкода, завдана фізичній особі незаконними рішеннями органу державної влади при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою незалежно від вини цих органів. Шкода, завдана фізичній юридичній особі незаконними рішеннями посадової або службової особи органу державної влади при здійсненні нею своїх повноважень, відшкодовується державою незалежно від вини цієї особи.
Заслухавши пояснення прокурора, дослідивши матеріали справи, оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, беручи до уваги, що ніякі докази не мають для суду наперед встановленої сили, оцінивши належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності, суд дійшов висновку про задоволення позовних вимог.
Відповідно до положень ст.94 КАС України та Закону України «Про судовий збір» судові витрати присудженню не підлягають.
Керуючись ст.ст.3, 19, 56, 118, 129 Конституції України, ст.ст.17, 18, 19, 20, 22, 23, 31, 33-37, 116, 122, 123, 124, п.12 Прикінцевих положень Земельного кодексу України, ст.ст.1, 3, 21, 41, 43, 49, 50 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», ст.ст.19, 20, 23 Закону України «Про прокуратуру», ст.ст.2-15, 17-18, 33-35, 41-42, 47-51, 56-59, 69-71, 79, 86, 87, 94, 99, 104-107, 110-111, 121, 122-143, 151-154, 158, 162, 163, 167, 185-186, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, -
постановив:
1. Адміністративний позов Маріупольського міжрайонного прокурора з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері до Голови Новоазовської районної державної адміністрації Донецької області, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, - Виноградненської сільської ради, ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, про визнання протиправним та скасування розпорядження - задовольнити повністю.
2. Визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Новоазовської районної державної адміністрації від 15 червня 2011 року № 315 «Про передачу в оренду земельних ділянок для дачного будівництва».
3. Постанова прийнята у нарадчій кімнаті, її вступна та резолютивна частина проголошені в судовому засіданні 30 серпня 2013 року.
4. Постанова складена у повному обсязі 03 серпня 2013 року.
5. Постанова може бути оскаржена до Донецького апеляційного адміністративного суду через Донецькій окружний адміністративний суд в порядку, визначеному ст.186 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подачі апеляційної скарги протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі застосування судом ч.3 ст.160 Кодексу адміністративного судочинства України, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.
6. Якщо суб'єкта владних повноважень у випадках та порядку, передбачених ч.4 ст.167 Кодексу адміністративного судочинства України, було повідомлено про можливість отримання копії постанови суду безпосередньо в суді, то десятиденний строк на апеляційне оскарження постанови суду обчислюється з наступного дня після закінчення п'ятиденного строку з моменту отримання суб'єктом владних повноважень повідомлення про можливість отримання копії постанови суду.
7. Постанова набирає законної сили після закінчення строків подання апеляційної скарги, якщо вона не була подана у встановлені строки. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.
Суддя Кравченко Т.О.