ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
АВТОНОМНОЇ РЕСПУБЛІКИ КРИМ
вул. Київська, 150, м. Сімферополь, Автономна Республіка Крим, Україна, 95493
ПОСТАНОВА
Іменем України
20.10.08Справа №2а-2167/08/8
(09:15год.) м. Сімферополь
Окружний адміністративний суд Автономної Республіки Крим у складі головуючого судді Кушнової А.О. , при секретарі Дрягіні В.П., розглянув у відкритому судовому засіданніадміністративну справу
за позовом Прокурора м. Сімферополя
до Сімферопольської міської ради АР Крим
про визнання незаконним і нечинним нормативно-правового акту
за участю представників сторін:
від позивача: Яковлєв Олександр Олексійович, представник, посвідчення №07171, дійсне до 01.10.2012р.
від відповідача: Іллічов Валерій Іванович, представник, довіреність № 8467/24/01-53/3 від 08.10.2008р.; Степанов Євген Валерійович, представник, довіреність № 8467/24/01-53/2 від 08.10.2008р.
Суть спору: Прокурор міста Сімферополя звернувся до Окружного адміністративного суду Автономної Республіки Крим із адміністративним позовом про визнання незаконним і нечинним рішення 39-ї сесії Сімферопольської міської ради V скликання від 24.07.2008р. №602 "Про визначення території м. Сімферополя як території без воїнських формувань НАТО" та зобов'язання Сімферопольської міської ради невідкладно опублікувати в газеті "Південна столиця" резолютивну частину постанови суду про визнання рішення 39-ої сесії Сімферопольської міської ради V скликання від 24.07.2008р. №602 "Про визначення території м.Сімферополя як території без воїнських формувань НАТО" незаконним і нечинним, після набрання постановою законної сили.
Ухвалою Окружного адміністративного суду Автономної Республіки Крим суду від 26.08.08 р. відкрито провадження в адміністративній справі.
Ухвалою Окружного адміністративного суду Автономної Республіки Крим суду від 26.08.08 р. закінчено підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду на 17.09.08 р.
Позовні вимоги засновані на незгоді позивача із рішенням 39-ї сесії Сімферопольської міської ради V скликання від 24.07.2008р. №602 "Про визначення території м. Сімферополя як території без воїнських формувань НАТО", яке позивач вважає незаконним нормативно-правовим актом, прийнятим з перевищенням повноважень органом місцевого самоврядування, на який прокурором принесений протест, від розгляду якого відповідач ухиляється.
Позовні вимоги мотивовані посиланням на ст. 21 Закону Україну «Про прокуратуру», Указ Президента України від 01.04.2008 р. №289/2008 «Про Цільовий план Україна – НАТО на 2008 рік у рамках Плану дій Україна – НАТО», Хартію про особливе партнерство між Україною та Організацією Північно-Атлантичного договору, яка підписана та набрала законної сили 09.07.1997р.
У судове засідання, яке відбулося 17.09.08 р., з’явився представник позивача, відповідач явку свого представника в судове засідання не забезпечив, втім подав клопотання про проведення попереднього судового засідання за відсутністю його представника у зв'язку з неможливістю забезпечити його явку, проінформував суд, що позовні вимоги прокурора м.Сімферополя не визнає, але мотивів та обґрунтувань своїх заперечень проти позову не навів.
В судовому засіданні, яке відбулося 17.09.2008р. представником позивача були надані суду копія наказу прокурора АР Крим від 19.08.2008р. №1398-к про виконання обов’язків прокурора м.Сімферополя та докази опублікування у газеті «Південна столиця» від 01 серпня 2008 року рішення 39-ї сесії Сімферопольської міської ради V скликання від 24.07.2008р. №602 "Про визначення території м. Сімферополя як території без воїнських формувань НАТО", які долучені до матеріалів справи.
Судом відкладався розгляд справи на 09.10.2008р. в порядку ч.2 ст.128 КАС України у зв’язку із необхідністю витребування у відповідача документів та доказів та визнання явки учасників процесу обов’язковою.
22 вересня 2008 року від відповідача надійшли заперечення (вих.№9630/24/01-55 від 17.09.08), в яких відповідач просить відмовити у задоволенні позову у зв’язку з тим, що позов є передчасним та зазначив, що протест прокурора на рішення 39-ї сесії Сімферопольської міської ради V скликання від 24.07.2008р. №602 винесений на розгляд чергової сесії міської ради, яка відбудеться 30 вересня 2008 року, зазначає, що поданням протесту прокурора на рішення органу місцевого самоврядування зупиняється дія оскаржуваного рішення сесії міськради.
В судове засідання 09.10.08, на яке з’явились представники обох сторін, представником позивача надані суду письмові пояснення, в яких зазначено, що пред’явлення наведеного позову викликано винятково грубими порушеннями Сімферопольською міською радою низки положень чинного законодавства та вимог міжнародного договору. Позивач зазначає, що зі змісту абзацу 1 оскаржуваного рішення вбачається, що ним відповідач надав певний правовий статус (режим) території міста Сімферополя, а саме «території без НАТО», що за думкою позивача означає неможливість приєднання міста Сімферополя як адміністративно-територіальної одиниці держави України до Вашингтонського договору 1949 року і неможливість здійснення діяльності (семінарів, виставок та інш.), спрямованої на таке приєднання, яке відноситься до питань зовнішньої політики та забезпечення національної безпеки.
Додатково позивач послався на ст. 92 Конституції України, а також абз. 3 ст.9 Закону України «Про основи національної безпеки України», відповідно до яких визначення засад зовнішньої політики належить до повноважень Верховної Ради України та встановлюється виключно законами.
Також посилається на ст.8 Закону України «Про порядок допуску та умови перебування підрозділів збройних сил інших держав на території України», відповідно до якої прийняття відповідних рішень щодо допуску підрозділів збройних сил інших держав на територію України належить до компетенції Президента України та Верховної Ради України.
Крім того зазначає, що оскільки КАС України не передбачена можливість визнання нечинним окремих положень (абзаців) рішень суб’єкта владних повноважень, які системно пов’язані між собою, а тому предмет позову становить саме визнання незаконним та нечинним рішення Сімферопольської міської ради в цілому.
Письмові пояснення позивача, надані в судовому засіданні 09,10.2008р., долучені до матеріалів справи.
Представником відповідача у судовому засіданні, яке відбулося 09.10.2008р. наданий суду відзив на адміністративний позов прокурора м. Сімферополя, в якому відповідач не погоджується з пред’явленим до нього позовом, виходячи із наступного.
Відповідач вважає посилання позивача на порушення статі 19 Конституції України безпідставними, оскільки вважає, що діяв правомірно, виходячи із повноважень органів місцевого самоврядування, визначених статтею 26 п.45-1 Закону України «Про місцеве самоврядування», про право сільської, селищної, міської ради виключно на пленарних засіданнях вирішувати питання про визначення територій, на яких можуть проводитися потенційно небезпечні заходи в умовах присутності цивільного населення за участю особового складу Збройних Сил України, інших військових формувань та правоохоронних органів з використанням озброєння і військової техніки. При цьому зазначає, що військові формування НАТО є потенційно небезпечними, оскільки використовують озброєння та військову техніку. На території Сімферопольської міської ради знаходиться цивільне населення і тому міська рада прийняла таке рішення, яким визначено, що на території м.Сімферополя відсутні території, на яких можуть проводитися потенційно небезпечні заходи в умовах присутності цивільного населення за участю особового складу Збройних Сил України, інших військових формувань та правоохоронних органів з використанням озброєння і військової техніки.
Крім того, відповідач надав суду витребувані документи, а саме: Регламент Сімферопольської міської ради V скликання із внесеними до нього змінами, засвідчену належним чином копію оскаржуваного рішення 39-ї сесії Сімферопольської міської ради V скликання від 24.07.2008р. №602 "Про визначення території м. Сімферополя як території без воїнських формувань НАТО", копію рішення 1-ї сесії Сімферопольської міської ради V скликання від 04.06.2006р. №6 «Про обрання секретаря Сімферопольської міської ради V скликання», копію листа від 07.10.2008р. №8461/24/01-53, адресованого заступнику прокурора м.Сімферополя про те, що до порядку денного чергової 40-ї сесії Сімферопольської міської ради V скликання було включене питання «Про протест заступника прокурора м.Сімферополя АР Крим від 01.08.08 №317/вих08», однак рішення по ньому не прийняте (при голосуванні за основу «за» - 19, «проти» - 11, «утримались» - 0, «не голосували» - 26), копію проекту рішення 40-ї сесії Сімферопольської міської ради V скликання від 30.09.08, яким передбачалось задоволення протесту заступника прокурора м.Сімферополя АР Крим та скасування спірного рішення 39-ї сесії Сімферопольської міської ради V скликання від 24.07.2008р. №602 "Про визначення території м. Сімферополя як території без воїнських формувань НАТО", копію порядку денного чергової 40-ї сесії Сімферопольської міської ради V скликання від 30.09.08.
Відзив на адміністративний позов прокурора м. Сімферополя та додані до нього документи долучені до матеріалів справи.
В судовому засіданні 17.10.2008р. представником відповідача надані суду письмові заперечення по справі, в яких викладно мотиви непогодження із пред’явленим позовом з посиланням на таке.
Акт органу місцевого самоврядування є законним та прийнятим у відповідності до вимог чинного законодавства, відповідає Регламенту роботи міськради. Підставою для прийняття оскаржуваного рішення було внесення депутатом міськради Іллічовим В.І. на розгляд сесії міськради проекту рішення "Про визначення території м. Сімферополя як території без воїнських формувань НАТО" на виконання звернень до нього громадян з відповідними заявами, які додаються. Акт спірного рішення не містить абзаців, про що вказує позивач, і не є єдиним текстом, що складається з абзаців, в вигляді систематизованих пропозицій, кожна з яких залежить одна від одної, а є актом органу місцевого самоврядування, що складається з окремих пунктів, які пронумеровані.
Кожний пункт рішення містить окреме доручення і частини тексту мають різні смислові аспекти, текст рішення містить декілька рішень, висновків, доручень, що відповідає ДСТУ 4163-2003 Національного стандарту України “Уніфікована система організаційно-розпорядчої документації”, затвердженого наказом Держспоживстандарту України 7 квітня 2003 р. N 55.
Відповідач не погоджується з доводами позивача про те, що оспорюване рішення міськради визначає певний правовий статус (режим) території м.Сімферополя, визначаючи неможливість приєднання адміністративно-територіальної одиниці держави Україна до Вашингтонського договору 1949 року, вважаючи їх неспроможними, оскільки рішення не визначає новий статус міста як якої-небудь іншої адміністративно-територіальної одиниці держави Україна. В запереченнях зазначає, що місто Сімферополь є населеним пунктом чисельністю населення 358,1 тис.осіб, є столицею АР Крим, її адміністративним, економічним і культурним центром, де розміщені не тільки основні органи влади автономії, але й представництва зарубіжних країн, в місті багато історичних пам’яток архітектури тощо, місто має стратегічне значення зважаючи на наявність перехрестя всіх важливих доріг, міжнародного аеропорту, залізничного вокзалу.
Зазначає, що висновки позивача засновані на незаконності п. 1 оскаржуваного рішення міськради тільки на змісті окремих пунктів Указу Президента України «Про Цільовий план Україна – НАТО на 2008 рік у рамках Плану дій Україна – НАТО», Хартії про особливе партнерство між Україною та Організацією Північно-Атлантичного договору, не приводячи жодного пункту протиріччя рішення сесії міськради цим нормативним актам.
Зазначає, що територія міста Сімферополя не містить такого виду територій, на яких можуть проводитися потенційно небезпечні заходи в умовах присутності цивільного населення за участю особового складу Збройних Сил України, інших військових формувань та правоохоронних органів з використанням озброєння і військової техніки, в тому числі військових, інших формувань і спецслужб НАТО.
Вважає, що п.2 оспорюваного рішення не містить заборони на проведення лекцій, семінарів, конференцій тощо відносно регулярного інформування суспільства про хід та результати заходів по співпраці України з НАТО. Пункт 2 оспорюваного рішення на думку відповідача містить припис виконавчим органам Сімферопольської міської ради прийняти заходи по недопущенню проведення заходів (лекцій, семінарів, кругли столів тощо), направлених лише на пропаганду НАТО, що є одним з основних засобів політичної маніпуляції. Зазначає, що пропаганду не можна порівнювати ні з агітацією ні з рекламою.
Зазначає, що 4 червня 2008 року з 10.30 до 16.00 на території м.Сімферополя в будинку офіцерів на вул. Пушкіна представництвом Президента України проводився семінар «Політичні, економічні переваги євроатлантичної інтеграції України», його проведенню не перешкоджала міська рада, що повністю відповідало виконанню вимог Указу Президента України «Про Цільовий план Україна – НАТО на 2008 рік у рамках Плану дій Україна – НАТО», Хартії про особливе партнерство між Україною та Організацією Північно-Атлантичного договору. Втім окремою групою осіб під час проведення конференції була реалізована негативна пропаганда у відношенні НАТО, в результаті чого відбулося зіткнення народних мас (прихильників КПУ, Союзу радянських офіцерів, ПСПУ, Руської общини Криму), що свідчить про підтвердження доводів міськради про можливість виникнення конфліктних ситуацій в місті в результаті проведення саме негативної пропаганди.
Потенційну небезпеку спричинення шкоди пояснює можливістю попадання бомби в житловий будок при проведенні військових вчень на території м.Сімферополя, пошкодження дорожнього покриття у разі проходження танків територією м.Сімферополя тощо. Зазначає, що військові вчення проводяться на військових полігонах, яким не є місто Сімферополь.
Надані суду заперечення із документами, які стали підставою для прийняття оскаржуваного рішення сесії міськради долучені до матеріалів справи.
Розглянувши подані позивачем та відповідачем документи і матеріали, заслухавши пояснення представників позивача та відповідача у судовому засіданні, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд
ВСТАНОВИВ:
24 липня 2008 року на 39-й сесії Сімферопольської міської ради V скликання прийняте рішення від 24.07.2008р. №602 "Про визначення території м. Сімферополя як території без воїнських формувань НАТО" (далі – рішення №602, а.с. 5).
Суд встановив, що абревіатура НАТО в рішенні №602 використовується в якості скороченого найменування Організації Північно-Атлантичного договору (North Atlantic Treaty Organization), яка з’явилась 4 квітня 1949 року в США. Такі факти є загальновідомими і не потребують доказування відповідно до частини 2 статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України.
Текст рішення №602 складається з 5 пунктів, які не є змістовно поєднаними та такими, що нероздільно пов’язані між собою, тому суд розглядає та з’ясовує питання про законність та правомірність рішення №602 з огляду на його пункти, які є пронумерованими.
Першим пунктом рішення №602 визначено місто Сімферополь територією, на якій не можуть проводитися потенційно небезпечні для населення міста заходи за участю військових, інших формувань та спецслужб НАТО. Як вбачається з тексту п.1 прийнятого рішення №602 передбачається неможливість проведення потенційно небезпечних для населення міста заходів за участю військових, інших формувань та спецслужб НАТО. Судом встановлено, що рішення про визначення території м.Сімферополя як території без воїнських формувань НАТО сесією міськради не приймалось. Отже назва рішення №602 не співпадає зі змістом прийнятого рішення.
Другий пункт рішення №602 звернений до виконавчих органів Сімферопольської міської ради, які зобов’язані прийняти заходи по недопущенню проведення заходів (лекцій, семінарів, круглих столів тощо), направлених на пропаганду НАТО в м. Сімферополі.
Третій пункт рішення №602 стосувався питання звернення до сесії Верховної Ради АР Крим з пропозицією розглянути питання про визначення території АР Крим, як території, на якій не можуть проходити військові навчання за участю військ НАТО.
Четвертий та п’ятий пункти рішення №602 стосувалися питань публікації цього рішення в засобах масової інформації (газеті «Південна столиця») та контролю за виконанням рішення.
Не погодившись із рішенням №602 прокурор міста Сімферополя вніс до Сімферопольської міської ради протест від 01.08.08 №317вих/08 на рішення 39-ї сесії Сімферопольської міської ради V скликання від 24.07.2008р. №602 "Про визначення території м. Сімферополя як території без воїнських формувань НАТО" (а.с. 6, 7), в якому зазначив, що дане рішення є незаконним та підлягає скасуванню, оскільки видане в порушення вимог Указу Президента України №289/08 від 01.04.2008р. «Про Цільовий план Україна – НАТО на 2008 рік у рамках Плану дій Україна – НАТО», який виданий на виконання Хартії про особливе партнерство між Україною та Організацією Північно-Атлантичного договору від 09.07.1997р. В протесті прокурор м.Сімферополя вимагав скасувати рішення 39-ї сесії Сімферопольської міської ради V скликання від 24.07.2008р. №602 та повідомити про розгляд протесту у 10-денний термін.
У встановлений термін відповідач повідомив прокурора м.Сімферополя листом від 07.08.08 №8461/24/01-53, в якому зазначив, що даний протест буде винесений на розгляд чергової сесії міської ради 5 скликання, про результати буде повідомлено додатково (а.с. 62).
Не погодившись із результатом розгляду протесту прокурор м.Сімферополя звернувся до Окружного адміністративного суду Автономної Республіки Крим із адміністративним позовом про визнання незаконним і нечинним рішення 39-ї сесії Сімферопольської міської ради V скликання від 24.07.2008р. №602 "Про визначення території м. Сімферополя як території без воїнських формувань НАТО" та зобов'язання Сімферопольської міської ради невідкладно опублікувати в газеті "Південна столиця" резолютивну частину постанови суду про визнання рішення 39-ої сесії Сімферопольської міської ради V скликання від 24.07.2008р. №602 "Про визначення території м.Сімферополя як території без воїнських формувань НАТО" незаконним і нечинним, після набрання постановою законної сили.
Проаналізувавши матеріали справи та пояснення представників сторін, оцінивши докази по справі у їх сукупності, суд приходить до висновку про те, що позовні вимоги є частково обґрунтованими та підлягають частковому задоволенню, виходячи з наступного.
Згідно з частиною 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини 2 статті 2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією або законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до п. 1 частини 1 статті 17 КАС України компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Справою адміністративної юрисдикції (адміністративною справою) є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (п.1 ч.1 ст.3 КАС України).
Пунктом 7 частини 1 статті 3 КАС України визначено поняття суб’єктів владних повноважень, до яких належать орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Зазначений спір має ознаки публічно-правового спору та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Оцінюючи правомірність дій відповідача, суд керувався критеріями, закріпленими у частині 3 статті 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, які повинні дотримуватися при реалізації дискреційних повноважень владного суб’єкта.
Відповідно до частини 3 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
З огляду на зазначену норму під час розгляду спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень суди незалежно від підстав, наведених у позовній заяві, повинні перевіряти їх відповідність усім зазначеним вимогам.
Крім того, суд визнає, що оспорюване рішення органу місцевого самоврядування має ознаки нормативно-правового акту, тому при його оскарженні законодавством передбачені особливості, які підлягають з'ясуванню під час розгляду справи, а саме чи є такий нормативно-правовий акт законним, отже чи відповідає він правовим актам вищої юридичної сили.
Пунктом 8 частини першої статті 3 КАС України визначено, що позивачем в адміністративній справі може бути суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду. Однак такий суб'єкт владних повноважень може бути позивачем у адміністративній справі лише у випадках, передбачених частиною четвертою статті 50 КАС України, до переліку яких віднесено також випадки, встановлені іншими законами (пункт п'ятий частини першої статті 50 КАС України).
Згідно з частинами першою та четвертою статті 21 Закону України "Про прокуратуру" протест на акт, що суперечить закону, приноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищестоящого органу. У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися із заявою до суду про визнання акта незаконним. У цьому випадку прокурор у адміністративній справі може бути позивачем і не повинен визначати орган чи особу, в інтересах якої він звертається до суду з позовною заявою.
Отже судом встановлено, що прокурор м.Сімферополя є належним позивачем в даній адміністративній справі.
Стаття 19 Конституції України зобов’язує орган влади діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України.
Отже «на підставі» означає, що суб’єкт владних повноважень повинний бути утворений у порядку, визначеному Конституцією та законами України та зобов’язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.
«У межах повноважень» означає, що суб'єкт владних повноважень повинен вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов’язків, встановлених законами.
«У спосіб» означає, що суб'єкт владних повноважень зобов’язаний дотримуватися встановленої законом процедури вчинення дії, і повинен обирати лише встановлені законом способи правомірної поведінки при реалізації своїх владних повноважень.
Суд з’ясовує, чи використане повноваження, надане суб’єкту владних повноважень, з належною метою; обґрунтовано, тобто вчинено через вмотивовані дії; безсторонньо, тобто без проявлення неупередженості до особи, стосовно якої вчиняється дія; добросовісно, тобто щиро, правдиво, чесно; розсудливо, тобто доцільно з точки зору законів логіки і загальноприйнятих моральних стандартів; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації, тобто з рівним ставленням до осіб; пропорційно та адекватно; досягнення розумного балансу між публічними інтересами та інтересами конкретної особи.
Щодо правомірності та законності прийнятого відповідачем 24.07.2008 року на 39-й сесії Сімферопольської міської ради V скликання рішення №602 "Про визначення території м. Сімферополя як території без воїнських формувань НАТО" суд дійшов до висновку, що відповідач діяв упереджено та без встановлених повноважень відносно питання по недопущенню проведення заходів (лекцій, семінарів, круглих столів тощо), направлених на пропаганду НАТО в м. Сімферополі, в іншій частині оскаржуване рішення №602 відповідало встановленій законодавством компетенції органу місцевого самоврядування.
Щодо правомірності та законності п.1 рішення №602 суд виходив з такого.
Відповідно до частин 1, 2 статті 8 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.
Відповідно до ст.9 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Суд вирішує справи на підставі Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.
Відповідно до п. 23 ст. 85 Конституції України прийняття рішення про надання допуску підрозділів збройних сил інших держав на територію України належить виключно до повноважень Верховної Ради України.
При цьому, згідно із ст. 92 Конституції, порядок допуску та умови перебування підрозділів збройних сил інших держав на територію України встановлюється виключно законами України.
Ст. 7 Конституції та Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
Відповідно до ст. 144 Конституції, статей 4, 25, ч. 1 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Проте, при цьому місцеве самоврядування здійснюється на принципах законності, поєднання місцевих і державних інтересів.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України від 21.05.1997р. № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (із змінами та доповненнями).
У відповідності до пункту 45-1 частини 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання про визначення територій, на яких можуть проводитися потенційно небезпечні заходи в умовах присутності цивільного населення за участю особового складу Збройних Сил України, інших військових формувань та правоохоронних органів з використанням озброєння і військової техніки.
Частину першу статті 26 доповнено пунктом 45-1 згідно із Законом України від 03.02.2004 р. № 1419-IV, який набрав чинності з дня його опублікування 27 лютого 2004 року у газеті «Урядовий кур'єр» від 27.02.2004 № 38.
Згідно частини 1 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
У відповідності до частини 5 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рішення ради нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк введення цих рішень у дію.
Суд встановив, що оспорюване рішення №602 є офіційним письмовим документом, прийнятим уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, спрямованим на регулювання суспільних відносин, що містить норми права, має неперсоніфікований характер і розрахований на неодноразове застосування. Рішення №602 опубліковане в газеті «Південна столиця» 01 серпня 2008 року (а.с.15).
9 липня 1997 року між Україною та Організацією Північно-Атлантичного договору (НАТО) підписано Хартію про особливе партнерство. Хартією закладено основу співробітництва у вигляді таких механізмів, як Комісія Україна - НАТО та консультації з комітетом НАТО у форматі "19 + 1", спільні робочі групи, візити високого рівня та обмін експертами, кризовий консультативний механізм для випадків, коли Україна вбачатиме пряму загрозу територіальній цілісності, незалежності чи національній безпеці.
Процес євроатлантичної інтеграції України розпочався прийняттям Закону України «Про основні засади зовнішньої політики України» від 2 липня 1993 р., Концепції національної безпеки, інших нормативних актах Президента України та Уряду.
Основні засади державної політики, спрямованої на захист національних інтересів і гарантування в Україні безпеки особи, суспільства і держави від зовнішніх і внутрішніх загроз в усіх сферах життєдіяльності визначає Закон України від 19.06.2003 № 964-IV "Про основи національної безпеки України".
Відповідно до статті 3 Закону України "Про основи національної безпеки України" об'єктами національної безпеки є людина і громадянин - їхні конституційні права і свободи; суспільство - його духовні, морально-етичні, культурні, історичні, інтелектуальні та матеріальні цінності, інформаційне і навколишнє природне середовище і природні ресурси; держава - її конституційний лад, суверенітет, територіальна цілісність і недоторканність.
Верховна Рада України в межах повноважень, визначених Конституцією України, визначає засади внутрішньої та зовнішньої політики, основи національної безпеки, формує законодавчу базу в цій сфері, схвалює рішення з питань введення надзвичайного і воєнного стану, мобілізації, визначення загальної структури, чисельності, функцій Збройних Сил України та інших військових формувань, створених відповідно до законів України (абз.3 ст. 9 Закону України "Про основи національної безпеки України").
Державною радою з питань європейської і євроатлантичної інтеграції України 6 лютого 2003 року прийняте рішення «Про схвалення Плану дій Україна - НАТО та затвердження Цільового плану Україна - НАТО на 2003 рік».
Указом Президента України «Про Цільовий план Україна - НАТО на 2008 рік у рамках Плану дій Україна – НАТО» від 01.04.2008 № 289/2008 постановлено забезпечити виконання заходів Цільового плану Україна - НАТО на 2008 рік у рамках Плану дій Україна – НАТО (Кабінету Міністрів України); центральним органам виконавчої влади, відповідальним за виконання заходів Цільового плану, подавати щоквартально до 5 числа місяця, наступного за звітним періодом, Національному центру з питань євроатлантичної інтеграції України та Міністерству закордонних справ України звіти про стан виконання Цільового плану; Національному центру з питань євроатлантичної інтеграції України та Міністерству закордонних справ України забезпечити узагальнення зазначених звітів і подавати їх до Кабінету Міністрів України для дальшого інформування Президента України; Державному комітету телебачення та радіомовлення України, Національному центру з питань євроатлантичної інтеграції України, Міністерству закордонних справ України, іншим центральним органам виконавчої влади, відповідальним за виконання передбачених Цільовим планом заходів, за участю органів місцевого самоврядування забезпечити регулярне інформування громадськості про хід та результати виконання заходів співробітництва України з НАТО; Міжвідомчій комісії з питань підготовки України до вступу в НАТО та Уповноваженому України з питань євроатлантичної інтеграції забезпечувати належну координацію заходів Цільового плану.
Аналогічні Укази приймалися Президентом України в 2007 році (Указ Президента України «Про Цільовий план Україна - НАТО на 2007 рік у рамках Плану дій Україна – НАТО» від 18.06.2007 № 535/2007), в 2006 році "Про Цільовий план Україна - НАТО на 2006 рік у рамках Плану дій Україна - НАТО" від 07.04.2006 № 295/2006).
Порядок допуску підрозділів збройних сил інших держав на територію України та умови їх перебування в Україні, а також порядок здійснення контролю за їх діяльністю під час перебування на території України визначає Закон України від 22.02.2000р. № 1479-III "Про порядок допуску та умови перебування підрозділів збройних сил інших держав на території України".
Підрозділом збройних сил іншої держави в розумінні ст.1 Закону України "Про порядок допуску та умови перебування підрозділів збройних сил інших держав на території України" визначене військове формування іноземної держави, що має постійну чи тимчасову організацію, належить до сухопутних (наземних), морських, повітряних або спеціальних військ (сил) цієї держави, оснащене легкою зброєю чи важкою бойовою технікою, яка підпадає під дію Договору про звичайні збройні сили в Європі, перебуває під командуванням особи, відповідальної перед своєю державою і законами України за поведінку своїх підлеглих, які зобов'язані дотримуватися внутрішньої дисципліни, законів України, норм міжнародного права, та яке направляється в Україну з конкретною метою, визначеною міжнародним договором України.
Відповідно до ст. 8 Закону України "Про порядок допуску та умови перебування підрозділів збройних сил інших держав на території України" рішення про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України приймає Президент України, яке згідно частини 2 статті 8 того ж Закону України та відповідно до пункту 23 статті 85 Конституції України підлягає схваленню Верховною Радою України, яка розглядає питання про таке схвалення як невідкладне позачергово.
Відповідно до частини 3 ст. 8 Закону України "Про порядок допуску та умови перебування підрозділів збройних сил інших держав на території України" пропозиції щодо допуску в Україну підрозділів збройних сил інших держав та перебування їх на території України в рамках військового співробітництва можуть вноситися на підставі узгоджених з відповідними державами і затверджених Президентом України планів військового співробітництва відповідно до міжнародних договорів України на рік чи інший період.
Такі пропозиції розглядаються, узгоджуються і схвалюються в порядку, визначеному статтею 7 цього Закону, а саме пропозиція щодо допуску підрозділів збройних сил інших держав на територію України вноситься до Ради національної безпеки і оборони України Міністерством закордонних справ України разом з Міністерством оборони України за погодженням у необхідних випадках з іншими заінтересованими центральними органами виконавчої влади. Пропозиція має включати наявні на момент її внесення дані про райони розташування, завдання, загальну чисельність зазначених підрозділів, про типи і кількість озброєння, військової техніки, підпорядкованість, строки перебування та порядок їх продовження, порядок заміни та умови виведення, а також інформацію про відшкодування Україні можливих витрат, пов'язаних з перебуванням на її території цих підрозділів. Рада національної безпеки і оборони України, визнаючи відповідність допуску підрозділів збройних сил інших держав на територію України національним інтересам і законам України, в тому числі її міжнародним зобов'язанням, та згідно зі Статутом ООН з урахуванням того, що відповідними міжнародними договорами України передбачається відшкодування витрат, пов'язаних з перебуванням зазначених підрозділів в Україні, забезпечення на належному рівні безпеки громадян України в умовах такого перебування, вносить пропозицію про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України на розгляд Президента України.
Як вбачається з наведених законодавчих норм існує певний порядок допуску підрозділів збройних сил інших держав на територію України, дотримання якого не оспорюється прийнятим 24 липня 2008 року на 39-й сесії Сімферопольської міської ради V скликання рішенням від 24.07.2008р. №602 "Про визначення території м. Сімферополя як території без воїнських формувань НАТО" і саме пунктом 1 цього рішення.
Втім в тексті пункту 1 оспорюваного рішення органу місцевого самоврядування йдеться про лише неможливість проведення на території окремої адміністративно-територіальної одиниці – місті Сімферополі - потенційно небезпечних для населення міста заходів за участю військових, інших формувань та спецслужб НАТО.
Поняття «потенційно небезпечні заходи» визначено Законом України "Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру" від 08.06.2000 № 1809-III як заходи (покази озброєння і військової техніки, паради, тренування, навчання), які проводяться в умовах присутності цивільного населення за участю особового складу Збройних Сил України, інших військових формувань та правоохоронних органів з використанням озброєння і військової техніки, що можуть створити загрозу виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру.
Отже, фактично прийнятим рішенням органу місцевого самоврядування заборонено проведення показів озброєння і військової техніки, парадів, тренувань, навчань на території міста Сімферополя і тільки в межах цієї окремої адміністративно-територіальної одиниці України.
Суд при розгляді позовної вимоги про скасування пункту 1 рішення Сімферопольської міської ради від 24.07.08 №602 прийшов до висновку про правомірність прийнятого рішення, оскільки порядок прийняття рішення повністю відповідав положенням Регламенту Сімферопольської міської ради (а.с. 38-59), прийнятий в межах повноважень органу місцевого самоврядування, визначених пунктом 45-1 частини 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", стосувався лише визначення території м.Сімферополя як території, на якій відсутні місця для проведення показів озброєння і військової техніки, парадів, тренувань, навчань, з огляду на положення та статус міста Сімферополя як столиці Автономної Республіки Крим, яка є адміністративним, економічним і культурним центром автономії, що в свою чергу не виключає можливість проведення таких заходів на інших територіях, які функціонально передбачають таку можливість та не порушуватимуть прав, свобод та інтересів осіб – членів територіальної громади.
Суд відмічає, що назва рішення органу місцевого самоврядування "Про визначення території м. Сімферополя як території без воїнських формувань НАТО" дійсно не відповідає змісту прийнятого рішення, однак не впливає на суть прийнятого сесією Сімферопольської міської ради рішення в частині визначення міста Сімферополя як території, на якій не можуть проводитися потенційно небезпечні для населення міста заходи за участю військових, інших формувань та спецслужб НАТО.
Суд погоджується із твердженням відповідача у письмових запереченнях до позову про те, що оспорюване рішення міськради не визначає певний правовий статус (режим) території м.Сімферополя, а саме як території м.Сімферополя без НАТО, визначаючи неможливість приєднання адміністративно-територіальної одиниці держави Україна до Вашингтонського договору 1949 року, натомість зазначена правова позиція позивача є хибною та неспроможною, оскільки не витікає зі змісту оспорюваного рішення органу місцевого самоврядування.
Крім того суд дійшов висновку про те, що Закон України "Про порядок допуску та умови перебування підрозділів збройних сил інших держав на території України" не регулює спірні правовідносини, оскільки не ставився під сумнів при розгляді на сесії міськради питання про суто визначення території Сімферополя як території, на якій не можуть проводитися потенційно небезпечні для населення міста заходи за участю військових, інших формувань та спецслужб НАТО і питання про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України не було предметом розгляду сесії міськради, тому вважає посилання позивача на цей нормативно-правовий акт безпідставними.
Доводи відповідача про те, що формування НАТО є потенційно небезпечними, оскільки використовують озброєння та військову техніку, не підтверджено з посиланням на будь-які докази, а тому не приймаються судом, однак на суть прийнятого судом рішення відносно п.1 рішення №602 не впливають.
Таким чином в задоволенні позовних вимог в частині визнання незаконним та нечинним п. 1 рішення 39-ї сесії V скликання Сімферопольської міської ради АР Крим від 24.07.08 №602 «Про визначення території міста Сімферополя як території без воїнських формувань НАТО» у позові слід відмовити.
Щодо другого пункту рішення №602, зверненого до виконавчих органів Сімферопольської міської ради, які зобов’язані прийняти заходи по недопущенню проведення заходів (лекції, семінари, круглі столи тощо), направлених на пропаганду НАТО в м. Сімферополі, суд прийшов до висновку про необхідність задоволення позовних вимог з огляду на таке.
Інформування громадськості про євроатлантичний курс України передбачене окремими розділами Указів Президента України про Цільовий план Україна - НАТО на відповідні роки у рамках Плану дій Україна - НАТО" (від 01.04.2008 №289/2008, від 18.06.2007 № 535/2007, від 07.04.2006 № 295/2006) та направлене на забезпечення всебічного інформування громадськості як складової у політиці євроатлантичної інтеграції України, що означає поширення виваженої інформації стосовно всіх аспектів членства в НАТО, а також стосовно ролі Альянсу в забезпеченні безпеки і стабільності в Європі та поза її межами.
Суд не може погодитися із думкою відповідача про те, що пункт 2 оспорюваного рішення №602 визначає недопущення проведення заходів (лекцій, семінарів, круглих столів тощо), направлених лише на пропаганду НАТО, що є одним з основних засобів політичної маніпуляції, а не проведення інформування громадськості про переваги євроінтеграції до Організації Північно-Атлантичного договору.
Суд вважає, що застосовуючи термін «пропаганда», не визначений чинним законодавством України, відповідач намагається уникнути від обов’язку вжиття заходів по інформуванню громадськості про євроатлантичний курс України на території м.Сімферополя, тому вважає, що при прийнятті пункту 2 рішення №602 Сімферопольська міська рада вийшла за межі наданих їй як органу місцевого самоврядування повноважень і в цій частині оспорюваного рішення позов слід задовольнити.
Твердження відповідача про те, що у пункті 2 рішення №602 відсутня заборона на проведення лекцій, семінарів, конференцій тощо, відносно регулярного інформування громадськості про хід та результати заходів по співпраці України з НАТО, а лише міститься заборона таких заходів, направлених на пропаганду НАТО, суд не приймає до уваги, оскільки вважає таку точку зору помилковою та розцінює її як намагання завуалювати дійсне небажання виконувати вимоги та приписи законодавства про пріоритетність напрямків євроатлантичного курсу країни.
Суд критично ставиться до наведених відповідачем у своїх письмових запереченнях конфліктних ситуацій, які мали місце в м.Сімферополі 4 червня 2008 року, при проведенні на території м.Сімферополя в будинку офіцерів на вул. Пушкіна представництвом Президента України семінару «Політичні, економічні переваги євроатлантичної інтеграції України», в результаті чого відбулося зіткнення народних мас (прихильників КПУ, Союзу радянських офіцерів, ПСПУ, Руської общини Криму), оскільки вважає, що поодинокі випадки непорозумінь з боку різних політичних сил є нічим іншим як спробою зашкодити процесу інформування громадськості про НАТО і не можуть стати підставою для заборони проведення інформування громадськості про співпрацю з НАТО.
Суд не приймає як належні докази пропаганди проти НАТО надані відповідачем листівки, призиви, листі із антинатовською політикою, оскільки не вважає такі докази належними та допустимими засобами доказування.
Щодо 3, 4, 5 пунктів рішення №602 суд вважає, що зачеплені в них питання не визначають суті прийняття цього рішення, мають допоміжний характер та підстав для їх скасування суд не вбачає, тому в задоволенні позовних вимог в частині визнання незаконними та нечинними п.п. 3, 4, 5 рішення 39-ї сесії V скликання Сімферопольської міської ради АР Крим від 24.07.08 №602 «Про визначення території міста Сімферополя як території без воїнських формувань НАТО» у позові слід відмовити.
Суд вважає за доцільне зауважити на тому, що предметом спору у даній справі є визнання незаконним і нечинним рішення 39-ї сесії Сімферопольської міської ради V скликання від 24.07.2008р. №602 "Про визначення території м. Сімферополя як території без воїнських формувань НАТО", що не розцінюється судом як вимога позивача про необхідність визнання протиправним цього рішення в цілому, оскільки як вже було зазначено вище суд прийшов до висновку про те, що пункти оспорюваного рішення не є змістовно поєднаними та такими, що нероздільно пов’язані між собою і тому при з’ясуванні судом питань про їх незаконність підлягали окремому розгляду.
При цьому суд не вважає розгляд правомірності кожного з пунктів оскаржуваного рішення №602 виходом за межі позовних вимог в розумінні частини 2 статті 11 КАС України, задля забезпечення дотримання принципів змагальності та диспозитивності в адміністративному процесі.
У зв’язку з тим, що оскаржуване рішення органу місцевого самоврядування є нормативно-правовим актом, судове рішення по справі після набрання ним законної сили повинно бути опублікованим у офіційних засобах масової інформації м.Сімферополя, тому в цій частині позовні вимоги підлягають задоволенню.
У зв’язку зі складністю справи судом 20 жовтня 2008 року проголошена вступна та резолютивна частина постанови, а 27 жовтня 2008 року постанова складена у повному обсязі.
Керуючись ст.ст. 94, 98, 158-163, 167 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Позовні вимоги задовольнити частково.
2. Визнати незаконним та нечинним пункт 2 рішення 39-ї сесії V скликання Сімферопольської міської ради Автономної Республіки Крим від 24.07.08 №602 «Про визначення території міста Сімферополя як території без воїнських формувань НАТО».
3. В задоволенні позовних вимог в частині визнання незаконними та нечинними п.п. 1, 3, 4, 5 рішення 39-ї сесії V скликання Сімферопольської міської ради Автономної Республіки Крим від 24.07.08 №602 «Про визначення території міста Сімферополя як території без воїнських формувань НАТО» в позові відмовити.
4. Зобов’язати Сімферопольську міську Раду Автономної Республіки Крим опублікувати в газеті «Південна столиця» постанову суду по справі 2-а/216708/8 після набрання постановою суду законної сили.
Постанова набирає законної сили через 10 днів з дня складення у повному обсязі у разі неподання заяви про апеляційне оскарження (апеляційної скарги).
Якщо після подачі заяви про апеляційне оскарження апеляційна скарга не подана, постанова набирає законної сили через 20 днів після подання заяви про апеляційне оскарження.
Протягом 10 днів з дня складення постанови у повному обсязі через Окружний адміністративний суд Автономної Республіки Крим до Севастопольського апеляційного адміністративного суду може бути подана заява про апеляційне оскарження, після подачі якої протягом 20 днів може бути подана апеляційна скарга.
Апеляційна скарга може бути подана без попереднього подання заяви про апеляційне оскарження, якщо скарга подається у строк, встановлений для подання заяви про апеляційне оскарження (10 днів).
Суддя Окружного
адміністративного суду
Автономної Республіки Крим Кушнова А.О.