головуючий суддя І інстанції – Таранова О.П.
суддя – доповідач – Геращенко І.В.
Донецький апеляційний адміністративний суд
У Х В А Л А
Іменем України
« 17 » 10 2007р. справа № 22а-11630/08
м. Донецьк, бул. Шевченка, 26
Донецький апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого Геращенка І.В.
суддів Арабей Т.Г., Малашкевича С.А.
при секретарі судового засіданняШептульовій С.Ю.
за участю представників сторін:
від позивачів– Готін О.М. довір. від 20.06.2008 року б/н
від відповідача– Бунєєва О.Г. - довір. від 27.12.2007 року № 01-03-30/8120а
від третіх осіб – не з’явились
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Виконавчого комітету Луганської міської Ради
на постанову Ленінського районного суду м. Луганська
від 18.07.2008 року
у справі№ 2а-290/08
за адміністративним позовом
1. Товариства з обмеженою відповідальністю “Медіа – Прес”
2. Товариства з обмеженою відповідальністю “Вест – Медіа”
до відповідача Виконавчого комітету Луганської міської Ради
треті особи:
1. Відділ реклами Луганської міської ради
2. Луганського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України
про визнання відсутності компетенції, протиправною бездіяльності та скасування рішення
ВСТАНОВИВ:
Товариство з обмеженою відповідальністю “Медіа - Прес” та Товариство з обмеженою відповідальністю “Вест – Медіа” звернулись до Ленінського районного суду м. Луганська з позовною заявою до Виконавчого комітету Луганської міської Ради, треті особи відділ реклами Луганської міської ради та Луганське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України про визнання відсутності у виконавчого комітету Луганської міської ради компетенції встановлювати розмір плати за 1 м 2 площі місця розташування наземного, неназемного, дахового, недахового рекламного засобу, визнання відсутності у виконавчого комітету Луганської міської ради компетенції встановлювати порядок плати за тимчасове користування місцями розташування рекламних засобів, що перебувають у комунальній власності територіальної громади м. Луганська, визнання протиправною бездіяльність виконавчого комітету Луганської міської ради щодо не проведення належним чином аналізу регуляторного впливу Порядку плати за тимчасове користування місцями розташування рекламних засобів, що перебувають у комунальній власності територіальної громади м. Луганська, затвердженого рішення виконавчого комітету Луганської міської ради від 09.04.2008 року № 106, визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету Луганської міської ради від 09.04.2008 року № 106 з Додатком “Порядок плати за тимчасове користування місцями розташування рекламних засобів, що перебувають у комунальній власності територіальної громади м. Луганська”, забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення виконавчого комітету Луганської міської ради від 09.04.2008 року № 106.
Ухвалою від 10.06.2008 року Ленінський районний суд зупинив дію рішення виконавчого комітету Луганської міської Ради від 09.04.2008 року № 106.
Постановою Ленінського районного суду м. Луганська від 14.08.2007 року у справі № 2а-642/2007 (суддя Таранова О.П.) позовна заява задоволена.
Приймаючи постанову місцевий суд виходив з того, що чинним законодавством України відповідачу не надані повноваження щодо встановлення тарифів та визначення Порядку плати за тимчасове користування місцем розташування рекламного засобу, що перебуває у комунальній власності територіальної громади м. Луганська. Відповідачем подана апеляційна скарга, в якій він просить скасувати постанову суду та прийняти нове рішення, яким в задоволені позовної заяви відмовити.
Доводи апеляційної скарги обґрунтовує невірним застосуванням судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права.
Зазначає, що при прийнятті рішення, яке оспорювалось, виконавчий комітет Луганської міської Ради діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначених Конституцією та Законами України.
В запереченнях на апеляційну скаргу позивачі вказали на її безпідставність.
Дослідивши матеріали справи, колегія суддів встановила.
Рішенням виконавчого комітету Луганської міської Ради від 09.04.2008 року № 106 затверджений порядок плати за тимчасове користування місцями розташування рекламних засобів, що перебувають у комунальній власності теріторіальної громади м. Луганська.
Пунктом 2 Порядку визначена формула, згідно якої здійснюється розрахунок розміру плати за користування місцем розташування рекламного засобу, що перебувають у комунальній власності територіальної громади м. Луганська, за один календарний рік без урахування ПДВ, а саме:
С = Р х S м, де:
С – плата за тимчасове користування місцем розташування рекламного засобу, що перебуває у комунальній власності теріторіальної громади м. Луганська;
Sм – площа місця розташування рекламного засобу;
Р – тариф плати за користування місцем розташування рекламного засобу, що знаходиться у комунальній власності теріторіальної громади м. Луганська, і який становить:
- для наземного та дахового рекламного засобу:
Р = 128 грн. 38 коп. за 1 м 2
- для неназемного та недахового рекламного засобу:
Р = 34 грн. за 1 м 2.
Між сторонами немає розбіжностей щодо обставин справи, встановлених судом першої інстанції та апеляційним судом, заявник скарги вказує тільки на порушення адміністративним судом норм матеріального права, оскільки вважає, що чинним законодавством йому надане право щодо прийняття рішень стосовно плати за розміщення рекламних заходів, та не обмежені ці повноваження.
Колегія суддів вважає такий висновок помилковим, а апеляційну скаргу такою, що не підлягає задоволенню, з наступних підстав.
Відповідно до ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку у тому числі органів державної влади. У справах щодо оскарження рішень суди перевіряють чи прийняті вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 19 Конституції України встановлено, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ст. 9 КАС України, суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України. Суд вирішує справи на підставі Конституції та Законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.
Згідно ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими для виконання на відповідній території.
Пунктом 32 Постанови Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 р. N 2067 “Про затвердження Типових правил розміщення зовнішньої реклами” встановлено, що плата за тимчасове користування місцем розташування рекламних засобів, що перебуває у комунальній власності, встановлюється у порядку, визначеному органами місцевого самоврядування, а місцем, що перебуває у державній або приватній власності, - на договірних засадах з його власником або уповноваженим ним органом (особою).
Таким чином, плата за тимчасове користування місцем розташування рекламних заходів визначається органами місцевого самоврядування.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні”.
Відповідно до ст. 5 вказаного Закону система місцевого самоврядування включає:
територіальну громаду;
сільську, селищну, міську раду;
сільського, селищного, міського голову;
виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;
районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;
органи самоорганізації населення.
У містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до цього Закону можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету.
Частиною 1 ст. 10 Закону встановлено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Таким чином, з системного аналізу вище перелічених норм законодавства вбачається, що встановлення порядку плати за тимчасове користування місцем розташування рекламних засобів надане саме міським, селищним, сільським радам.
Згідно ст. 11 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
Відповідно до ч. 2 ст. 16 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
Відповідачем не надано суду першої інстанції та апеляційному суду доказів делегування йому Луганською міською радою повноважень щодо встановлення порядку плати за тимчасове користування місцем розташування рекламних засобів.
Таким чином, рішення про встановлення порядку плати за тимчасове користування місцем розташування рекламних засобів, що перебувають у комунальній власності, повинно встановлюватись міською, сільською, селищною радою в межах повноважень, наданих їм чинним законодавством України.
З метою регулювання виконання повноважень суб’єктів владних повноважень щодо реалізації ними наданих їм чинним законодавством владних управлінських функцій стосовно суб’єктів господарювання розроблений напрям державної політики, який спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб'єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України;
Правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності визначає Закон України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”.
Згідно п. 2 ст. 1 цього Закону регуляторний акт - прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання.
Пунктом 4 зазначеної норми орган місцевого самоврядування віднесений до уповноваженого регуляторного органу.
Статтею 8 зазначеного Закону визначено, що стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.
Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.
Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен:
визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв'язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми;
обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв'язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання;
обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв'язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них;
визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб'єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта;
визначити цілі державного регулювання;
визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин;
аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей;
описати механізми і заходи, які забезпечать розв'язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта;
обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта;
обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб'єктів господарювання, громадян та держави;
обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені;
оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги;
оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта;
обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта;
визначити показники результативності регуляторного акта;
визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.
Відповідно до п. 1 ст. 9 цього Закону кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань.
В порушення зазначеної норми Закону відповідачем аналіз регуляторного впливу відносно тарифів для наземного та дахового рекламного засобу – 128 грн. 38 коп. та 34 грн., визначених рішенням, що оспорюється, не проводився.
Згідно ст. 6 Закону громадяни, суб'єкти господарювання, їх об'єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб'єктів господарювання, мають право:
подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду;
у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів;
подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю;
бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів;
самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду;
одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.
Тобто, при прийнятті рішення, що оспорювалось, відповідачем порушені права позивача, визначені зазначеною нормою Закону, щодо надання зауважень та пропозицій при розробці акту регуляторного характеру.
Крім того, колегія суддів враховує наступне.
Як свідчать матеріали справи, 14 квітня 2008 року виконавчим комітетом Луганської міської ради прийняте рішення № 117 “Про внесення змін до рішення виконавчого комітету Луганської міської ради від 14.12.2007 р. № 342 “Про планові питання, що вносяться на розгляд виконавчого комітету Луганської міської ради у І півріччі 2008 року”.
Пунктами 15 та 16 Додатку № 2 до цього рішення “План діяльності виконавчого комітету Луганської міської ради з підготовки проектів регуляторних актів на І півріччя 2008 року” виражена ціль Проекту і Порядку плати за тимчасове користування місцями розташування рекламних засобів, що перебувають у комунальній власності територіальної громади м. Луганська -скорочення кількості наземної великоформатної зовнішньої реклами.
Тобто, приймаючи рішення про встановлення певних тарифів, відповідач фактично мав мету усунення з ринку зовнішньої реклами м. Луганська певної категорії розповсюджувачів зовнішньої реклами.
Правові засади підтримки та захисту економічної конкуренції, обмеження монополізму в господарській діяльності і спрямований на забезпечення ефективного функціонування економіки України на основі розвитку конкурентних відносин визначає Закон України “Про захист економічної конкуренції”.
Відповідно до ч. 1, 2, 3 ст. 15 Закону України “Про захист економічної конкуренції” антиконкурентними діями органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю є прийняття будь-яких актів (рішень, наказів, розпоряджень, постанов тощо), надання письмових чи усних вказівок, укладення угод або будь-які інші дії чи бездіяльність органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю (колегіального органу чи посадової особи), які призвели або можуть призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції.
Антиконкурентними діями органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю, зокрема, визнаються:
заборона або перешкоджання створенню нових підприємств чи здійснення підприємництва в інших організаційних формах у будь-якій сфері діяльності, а також встановлення обмежень на здійснення окремих видів діяльності, на виробництво, придбання чи реалізацію певних видів товарів;
пряме або опосередковане примушення суб'єктів господарювання до вступу в асоціації, концерни, міжгалузеві, регіональні чи інші форми об'єднань або здійснення узгоджених дій концентрації суб'єктів господарювання в інших формах;
пряме або опосередковане примушення суб'єктів господарювання до пріоритетного укладення договорів, першочергової поставки товарів певному колу споживачів чи першочергового їх придбання у певних продавців;
будь-яка дія, спрямована на централізований розподіл товарів, а також розподіл ринків між суб'єктами господарювання за територіальним принципом, асортиментом товарів, обсягом їх реалізації чи закупівель або за колом споживачів чи продавців;
встановлення заборони на реалізацію певних товарів з одного регіону країни в іншому або надання дозволу на реалізацію товарів з одного регіону в іншому в певному обсязі чи за виконання певних умов;
надання окремим суб'єктам господарювання або групам суб'єктів господарювання пільг чи інших переваг, які ставлять їх у привілейоване становище стосовно конкурентів, що призводить або може призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції;
дія, внаслідок якої окремим суб'єктам господарювання або групам суб'єктів господарювання створюються несприятливі чи дискримінаційні умови діяльності порівняно з конкурентами;
дія, якою встановлюються не передбачені законами України заборони та обмеження самостійності підприємств, у тому числі щодо придбання чи реалізації товарів, ціноутворення, формування програм діяльності та розвитку, розпорядження прибутком.
Вчинення антиконкурентних дій органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю забороняється і тягне за собою відповідальність згідно з законом.
Таким чином, приймаючи рішення, що оспорюється, відповідач у справі порушив права позивача щодо захисту економічної конкуренції.
Згідно ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
З аналізу зазначеної норми Закону вбачається, що предметом адміністративного процесуального права у сфері, що складаються у зв’язку з реалізацією зацікавленими особами права на судовий захист. Особливістю цих відносин є те, що вони пов’язані із реалізацією прав, свобод та інтересів суб’єктів у сфері публічно – правових відносин і спрямовані на захист від порушень з боку публічної влади при здійсненні нею владних управлінських функцій.
Реалізуючи надане йому чинним законодавством право на захист порушених прав та інтересів, позивач звернувся з позовом до суду про відновлення цього права.
Відповідно до ч. 2 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України вадміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову
Відповідач не надав суду першої інстанції та апеляційному суду доказів правомірності прийняття рішення, що оспорювалось.
За таких підстав колегія суддів вважає, що постанова суду першої інстанції прийнята при повному та всебічному дослідженні всіх обставин справи, при вірному застосуванні норм матеріального та процесуального права та підстав для її скасування не вбачається.
На підставі викладеного, керуючись Конституцією України, Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”, ст.ст. 2, 9, 160, 167, 195, п. 1 ст. 198, ст. 200, п. 1 ч. 1 ст. 205, ст.ст. 206, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України суд, -
У Х В А Л И В:
Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Луганської міської Ради на постанову Ленінського районного суду м. Луганська від 18.07.2008 року у справі № 2а-290/08 – залишити без задоволення.
Постанову Ленінського районного суду м. Луганська від 18.07.2008 року у справі № 2а-290/08 за позовом товариства з обмеженою відповідальністю “Медіа - Прес” та товариства з обмеженою відповідальністю “Вест – Медіа” до виконавчого комітету Луганської міської Ради, треті особи відділ реклами Луганської міської ради та Луганське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України про визнання відсутності у виконавчого комітету Луганської міської ради компетенції, протиправною бездіяльність та скасування рішення – залишити без змін.
Ухвала Донецького апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом одного місяця після складання повного тексту ухвали. Касаційна скарга подається безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
У судовому засіданні 17.10.2008 року проголошена вступна та резолютивна частина ухвали, повний текст ухвали виготовлений 22.10.2008 року.
Головуючий І.В. Геращенко
Судді Т.Г.Арабей
С.А.Малашкевич
з оригіналом згідно
головуючий І.В.Геращенко