ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
м.Вінниця
12 березня 2012 р. Справа № 2а/0270/653/12
Вінницький окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді: Томчука Андрія Валерійовича,
за участю:
секретаря судового засідання: Медяної Наталії Анатоліївни,
позивача: Кирильчук П.Т. - начальник відділення;
представника позивача: Олійник А.М. - представник за довіреністю;
відповідача: Антощук В.Д. - представник за довіреністю;
розглянувши у відкритому судовому засіданні матеріали справи
за позовом: відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України у м. Вінниці
до: Державної фінансової інспекції у Вінницькій області
про: визнання протиправною та скасування вимоги
ВСТАНОВИВ :
Відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України у м. Вінниці звернулось до суду з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції у Вінницькій області про визнання протиправними та скасування пунктів 2,5 листа-вимоги від 27.01.2012р. №02-04-20-14/703 та абзацу 8 листа-вимоги від 19.01.2012р. №02-04-20-14/511.
Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначає, що відповідачем складено акт за результатами проведеної ревізії цільового та законного використання коштів №04-15 від 21.12.2011р., висновки якого позивач вважає необґрунтованими та такими, що не відповідають дійсності, а тому пункти 2,5 листа-вимоги від 27.01.2012р. №02-04-20-14/703 та абзац 8 листа-вимоги від 19.01.2012р. №02-04-20-14/511, сформовані відповідачем на виконання положень даного акту, є протиправними та такими, що підлягають скасуванню.
У судовому засіданні представники позивача надали пояснення, що відтворюють зміст позовної заяви. Позовні вимоги просили задовольнити повністю. Додатково зазначили, що при проведенні індексації відділення керувалось листами Міністерства праці та соціальної політики України № 3872/0/14-08/10 від 24.04.2008 року, № 1574/0/14-09/10 від 13.02.2009 року та № 11843/0/14/11/10 від 30.11.2011 року, відповідно до яких Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України рекомендовано, як виняток, визначити березень 2008 року та березень 2009 року базовими при обчисленні індексу споживчих цін для проведення індексації, зафіксувавши для подальшої виплати суму індексації, нараховану в лютому 2008 року та в лютому 2009 року, а розрахунок індексу для проведення подальшої індексації розпочати з квітня.
Посилаючись на статтю 27 Закону України "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві або професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності", Порядок здійснення державного нагляду у сфері загальнообов'язкового державного соціального страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № від 26.11.2003 року, Порядок проведення індексації грошових доходів населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 1078 від 17.07.2003 року, представники позивача зазначили, що зазначені листи мають обов'язкову силу для робочих органів виконавчої дирекції Фонду, а відтак про неможливість їх неврахування у роботі.
Крім того, щодо висновків акту ревізії та пункту 5 листа-вимоги від 27.01.2012р. №02-04-20-14/703 про не проведення Фондом тендерних процедур на придбання виробів медичного та медикаментозного призначення, лікарських засобів, позивач стверджує, що згідно роз'яснень Антимонопольного комітету України №14-109/11-11 від 02.04.2007р. та листа Державного казначейства України №3-4-04/891-4868 від 26.03.2008р. не передбачається проведення тендерних процедур при здійсненні видатків на оплату ліків за пільговими рецептами та видатків на пільгове обслуговування постраждалих від нещасних випадків на виробництві так як вони передбачають не придбання товарів, а компенсацію страхових виплат потерпілим.
Представник відповідача позов не визнав, мотивуючи свою позицію тим, що постанова Кабінету Міністрів України № 1078 від 17.07.2003 року є нормативно-правовим актом і повинна враховуватись позивачем під час проведення індексації страхових виплат. З огляду на те, що листи Міністерства праці та соціальної політики України не є нормативно-правовими актами, мали рекомендаційний характер, який за своїм змістом суперечив змісту нормативно-правового акту, вважають, що фонд повинен керуватись лише вимогами вказаної постанови Кабінету Міністрів України. Крім того, щодо позовних вимог про скасування п. 5 листа-вимоги від 27.01.2012р. №02-04-20-14/703 та абзацу 8 листа від 19.01.2012р. №02-04-20-14/511 представник Державної фінансової інспекції зазначив, що оскаржувані п.5 вимоги від 27.01.2012р. та абзац 8 листа від 19.01.2012р. носять рекомендаційний характер, а відтак не спричиняють будь-яких негативних наслідків для позивача.
Дослідивши подані сторонами документи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини справи, на яких ґрунтуються позовні вимоги та заперечення сторін, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов висновку, що в задоволенні адміністративного позову слід відмовити з огляду на наступне.
Відповідно до плану роботи контрольно-ревізійної роботи контрольно-ревізійного управління у Вінницькій області за IV квартал 2011 року та на підставі направлень від 31.10.2011р. № 1173, №1174 головним контролером-ревізором відділу інспектування у соціальній сфері та культурі Вишневською М.В., провідним контролером-ревізором цього ж відділу Мізернюк Т.В. проведено ревізію цільового та законного використання коштів у відділенні виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України у Вінницькій області в м.Вінниці (далі - відділення Фонду) за період з 01.01.2010р. по 01.10.2011р., наслідки якої знайшли своє відображення в акті ревізії № 04-15/30 від 05.12.2011р.
Судом встановлено, що Указом Президента України № 1085/2010 постановлено утворити Державну фінансову інспекцію України, реорганізувавши Головне контрольно-ревізійне управління України.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 20.07.2011р. № 765 "Про утворення територіальних органів Державної фінансової інспекції ", з 30.12.2011р. утворено Державну фінансову інспекцію у Вінницькій області шляхом перетворення контрольно-ревізійного управління у Вінницькій області.
19.01.2012р. Державною фінансовою інспекцією у Вінницькій області директору виконавчої дирекції Управління Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України у Вінницькій області направлено лист №02-04-20-14/511 "Про результати ревізій", в абзаці 8 якого, зокрема зазначено, що протягом січня-вересня 2011р. відділенням Фонду в м. Вінниці, в порушення п.1 ст.2 Закону України від 01.06.2010р. №2289-VI "Про здіснення державних закупівель", без проведення процедур закупівель придбано виробів медичного, медикаментозного призначення та лікарських засобів в ТОВ фірма "Авіцена" на загальну суму понад 210,0 тис. грн.
На підставі акту ревізії № 04-15/30 від 21.12.2011р. та керуючись п. 7 ст. 10 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" начальнику відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України у Вінницькій області м. Вінниці Кирильчуку П.Т. Державною фінансовою інспекцією у Вінницькій області пред'явлена вимога від 27.01.2012р. № 02-04-20-14/703 про усунення виявлених порушень, зокрема, предметом цього позову є п. 2 вимоги про проведення донарахування та виплати індексації страхових виплат для непрацюючих інвалідів, в сумі 18187,56 грн. та згідно п.5 в подальшому дотримуватись вимог Закону України від 01.06.2010р. №2289-VI "Про здійснення державних закупівель" та інших підзаконних нормативних актів, які регламентують проведення процедур закупівель.
Вирішуючи спір по суті суд не визнає заявлені вимоги позивача обґрунтованими виходячи з наступного.
Так, в акті № 04-15/30 від 27.12.2011р. зазначено, що ревізією правильності нарахування індексації страхових сум встановлено, що позивачем, в порушення п. 5 Порядку проведення індексації грошових доходів громадян, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 1078 від 17.07.2003 року, через фіксування сум індексації, 23 непрацюючими інвалідами недоотримано 18187,56 грн. Порушення було допущено внаслідок того, що відділенням нарахована фіксована індексація 23 особам з визначенням базового періоду березень 2009 року та зафіксувавши індексацію нараховану в лютому 2008 року та в лютому 2009 року.
Проте, згідно з п. 5 Постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку проведення індексації грошових доходів населення" від 17.07.2003р. № 1078 (далі - Порядок) у випадку, коли сума підвищення доходу є більшою ніж нарахована сума індексації, то вказаний місяць є базовим, а в інших випадках індексація має продовжуватись.
Відповідно до пояснення начальника відділу з відшкодування шкоди та медико-соціальних послуг потерпілим ОСОБА_6 відділення Фонду є структурною одиницею Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України, тому згідно п.12 Положення про відділ відшкодування шкоди та медико-соціальних виплат в своїй діяльності він керується "постановами, наказами та розпорядженнями Виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України".
Враховуючи наведене, сума недонарахованої та недоплаченої індексації страхових сум потерпілим, які не працюють за період з 01.01.2010р. по 01.10.2011р. становить 18187,56 грн.
Крім того, позивач в позовній заяві зазначив, що при проведенні індексації страхових виплат Відділення керувалось листами Міністерства праці та соціальної політики України від 24.04.2008р. № 3872/0/14-08/10 від 13.02.2009р. № 1574/0/14-09/10, в яких рекомендовано, як виняток, визначити березень 2008 року та березень 2009 року базовими при обчисленні індексу споживчих цін для проведення індексації, зафіксувавши для подальшої в суму індексації, нараховану в лютому 2008 року та в лютому 2009 року, а розрахунок індексу для проведення подальшої індексації розпочати з квітня.
В свою чергу представником відповідача зазначено, що Відділення при проведенні розрахунку індексації страхових виплат особам, які не працюють діяло всупереч постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку проведення індексації грошових доходів населення" від 17.07.2003р. № 1078.
Суд погоджується із зазначеною позицією відповідача виходячи з наступного.
Відділення в розумінні КАС України є суб'єктом владних повноважень (виконує владні управлінські функції), а тому зобов'язане діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб передбачений Конституцією та Законами України.
Відповідно до пункту 18 статті 34 Закону України "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності", індексація суми страхової виплати провадиться відповідно до законодавства.
Такими нормативними документами є Закон України "Про індексацію грошових доходів населення" та Порядок проведення індексації грошових доходів населення, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2003 року № 1078 (далі - Порядок № 1078).
Відповідно до ст.1 Закону України "Про індексацію грошових доходів населення", під індексацією грошових доходів населення розуміють встановлений законами та іншими нормативно-правовими актами України механізм підвищення грошових доходів населення, що дає можливість частково або повністю відшкодовувати подорожчання споживчих товарів і послуг.
Згідно із ст. 2 цього ж Закону індексації підлягають суми виплат, що здійснюються відповідно до законодавства про загальнообов'язкове державне соціальне страхування, у тому числі і страхування від нещасних випадків.
Тобто, правовий інститут індексації грошових доходів є законодавчо визначеним механізмом захисту майнових прав громадян, що полягає у проведенні перерахунку належних їм виплат у бік зростання з метою компенсації за зростання споживчих цін на товари та послуги.
Статтею 8 Закону України "Про індексацію грошових доходів населення" передбачено, що перегляд розмірів державних соціальних гарантій та гарантій оплати праці відповідно до умов, визначених цим Законом, здійснюється уповноваженими на це органами протягом місяця, у якому виникли підстави для перегляду.
Пунктом 5 Порядку №1078 конкретизовано зазначену норму. Зокрема, у разі підвищення розмірів мінімальної заробітної плати, пенсії, виплат, що здійснюються відповідно до законодавства про загальнообов'язкове державне соціальне страхування, стипендій, а також у разі зростання грошових доходів населення без перегляду їх мінімальних розмірів місяць, в якому відбулося підвищення, вважається базовим при обчисленні індексу споживчих цін для індексації грошових доходів населення. Індексація грошових доходів, отриманих громадянами за цей місяць, не провадиться. З наступного місяця здійснюється обчислення наростаючим підсумком індексу споживчих цін для проведення подальшої індексації.
При цьому, суд звертає увагу на ту обставину, що як ст. 8 Закону України "Про індексацію грошових доходів населення", так і п. 5 Порядку №1078 у якості моменту перегляду розмірів державних соціальних гарантій визначають місяць, у якому виникли підстави для перегляду, якими є зростання доходів населення та споживчих цін.
Відповідно до п.14 Порядку №1078, роз'яснення щодо застосування цього порядку надає Мінсоцполітики.
Під роз'ясненням в даному разі необхідно розуміти діяльність, спрямовану на осмислення норми права, при цьому роз'яснення по відношенню до норми носить похідний характер і не може змінювати саму норму.
Дослідженням листів Міністерства праці та соціальної політики України від 24.04.2008 № 3872/0/14-08/10 та від 13.02.2009 № 1574/0/14-09/10 суд встановив, що вони носять одне змістове навантаження, а саме у зв'язку із несприятливою ситуацією із сплатою страхових внесків Мінпраці як виняток пропонує враховувати у якості базового місяця індексації місяць березень року, у якому видано відповідний лист. Тобто, дані листи по суті створюють інше правове регулювання відносин індексації страхових внесків, що по своїй правовій природі роз'ясненню не притаманне. На відміну від вимог Закону України "Про індексацію грошових доходів населення" та Порядку №1078 зазначенні листи зменшують обсяги виплат, пов'язаних з індексацією доходів застрахованих осіб, зафіксувавши суму таких виплат на основі суми, що була на початку року.
Таким чином, враховуючи, що індекс споживчих цін може зростати протягом всього року (в залежності від розміру прожиткового мінімуму), а страхові виплати потерпілим особам в такому випадку залишаться на фіксованому рівні, соціальні права таких осіб суттєво зменшуються. Отже, вказані листи неможливо визнати роз'ясненнями щодо застосування Порядку № 1078.
Разом з цим, листи Міністерства праці та соціальної політики України не є нормативно-правовими актами, що створюють обов'язкові правові наслідки у підвідомчій йому сфері суспільних відносин. Зокрема, згідно п.7 Положення Про Міністерство праці та соціальної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.11.2006 № 1543 (було чинним на момент виникнення спірних правовідносин) та Указу Президента України №389/2011 від 06.04.2011 року "Про Положення про Міністерство соціальної політики України"Мінпраці в межах своїх повноважень на основі та на виконання актів законодавства видає накази, організовує і контролює їх виконання. Тобто, до нормативно-правових актів, що має право приймати Мінпраці, належать виключно накази.
Крім того, зі змісту вказаних вище листів вбачається, що Мінпраці рекомендує виконавчим дирекціям фондів підготувати конкретні пропозиції щодо внесення змін до Порядку проведення індексації грошових доходів населення з метою вдосконалення механізму щодо індексації страхових виплат.
Також, суд вважає за необхідне зазначити, що листи Мінпраці України від 24.04.2008 № 3872/0/14-08/10 та від 13.02.2009 № 1574/0/14-09/10 відповідно до їх змісту носять рекомендаційний характер, а не звужують або розширюють вимоги правових норм та не є обов'язковими до виконання, як стверджує позивач. Аналогічним є лист виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань № 278-08-2 від 01.04.2009р.
Враховуючи вищевикладене, суд не приймає доводи позивача стосовно необхідності застосування положень листів Мінпраці для врегулювання правовідносин з приводу індексації страхових виплат.
На думку суду, вказані листи не є нормативно-правовими актами в розумінні законодавства України та усталеної практики нормотворчості, а тому не породжують будь-яких правових наслідків і не є обов'язковими до виконання. Дані листи не роз'яснюють застосування Порядку № 1078, а змінюють його, що є неприпустимим.
У зв'язку з наведеним вище, п.2 листа-вимоги Державної фінансової інспекції Вінницькій області від 27.01.2012р. №02-04-20-14/703 не підлягає скасуванню.
Щодо правомірності та законності п.5 листа-вимоги Державної фінансової інспекції Вінницькій області від 27.01.2012р. №02-04-20-14/703 "в подальшому дотримуватись вимог Закону України від 01.06.2010р. №2289-VI "Про здійснення державних закупівель" та інших підзаконних нормативних актів, які регламентують проведення процедур закупівель", суд звертає увагу позивача на те, що вказана позовна вимога не може розглядатися адміністративним судом у зв'язку з тим, що не спричиняє жодних негативних наслідків для позивача, і містить лише вказівку для дотримання відділенням Фонду вимог Закону України "Про здійснення державних закупівель" та інших підзаконних нормативних актів, які регламентують проведення процедур закупівель в майбутньому.
Відповідно до ч. 1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Отже, зі змісту наведеної імперативної норми вбачається, що рішення суду не може прийматись як скасування застереження (в даному випадку Державної фінансової інспекції у Вінницькій області) від будь-яких порушень, та не може бути умовним, а відтак скасування п.5 вимоги Державної фінансової інспекції у Вінницькій області від 27.01.2012р. №02-04-20-14/703 є недоцільним.
Судом досліджено лист Державної фінансової інспекції у Вінницькій області від 19.01.2012р. №02-04-20-14/511 "Про результати ревізій" згідно абзацу 8 якого, зокрема зазначено, що протягом січня-вересня 2011р. відділенням Фонду в м. Вінниці, в порушення п.1 ст.2 Закону України від 01.06.2010р. №2289-VI "Про здіснення державних закупівель", без проведення процедур закупівель придбано виробів медичного, медикаментозного призначення та лікарських засобів в ТОВ фірма "Авіцена" на загальну суму понад 210,0 тис. грн.
Листи - це службова кореспонденція, вони не є нормативно-правовими актами, можуть носити лише роз'яснювальний, інформаційний та рекомендаційний характер.
Вирішуючи заявлені позовні вимоги, суд дійшов висновку про те, що вимога про визнання протиправним та скасування 8 абзацу інформаційно-рекомендаційного листа Державної фінансової інспекції у Вінницькій області від 19.01.2012р. №02-04-20-14/511 "Про результати ревізій" не є належним матеріально-правовим способом захисту порушеного права, оскільки саме право позивача не порушувалось, а абзац 8 листа відповідача жодним чином не зобов'язує позивача вчинити певні дії, не містить зобов'язання до вчинення дій (в даному випадку стосовно відшкодування коштів використаних в порушення Закону України "Про здійснення державних закупівель"), відтак невиконання якого не тягне для нього та його посадових осіб наслідків встановлених законодавством, - тому вказана вимога відділення Фонду не підлягає задоволенню.
Проте з огляду на заявлену правову позицію та аргументацію позивача, суд вважає за доцільне зазначити наступне.
Згідно ч. 2 ст. 11 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог.
Частина друга статті 19 Конституції України зобов'язує органи державної влади діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.
Згідно ч. 1 ст. 71 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 72 КАС України. Відповідно до ч. 2 ст. 71 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дій чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
В судовому засіданні встановлено, що оскаржуване рішення відповідача відповідає критеріям щодо правомірності рішення суб'єкта владних повноважень, в контексті статті 2 КАС України, з боку відповідача надано достатніх аргументів та доводів, які свідчать, що оскаржуване рішення прийнято в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. В той же час позивач не довів обставин в обґрунтування своїх вимог, в зв'язку з чим суд приходить до висновку, що в задоволенні адміністративного позову слід відмовити.
Оскільки у задоволенні позову відмовлено, а також за відсутності витрат позивача, пов'язаних із залученням свідків та проведенням судових експертиз, судові витрати (судовий збір) стягненню з відповідача не підлягають.
Керуючись ст.ст. 70, 71, 79, 86, 94, 128, 158, 162, 163, 167, 255, 257 КАС України, суд -
ПОСТАНОВИВ :
В задоволенні адміністративного позову відмовити.
Постанова суду першої інстанції набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 254 КАС України.
Відповідно до ст. 186 КАС України, апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі застосування судом частини третьої статті 160 цього Кодексу, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови. Якщо суб'єкта владних повноважень у випадках та порядку, передбачених частиною четвертою статті 167 цього Кодексу, було повідомлено про можливість отримання копії постанови суду безпосередньо в суді, то десятиденний строк на апеляційне оскарження постанови суду обчислюється з наступного дня після закінчення п'ятиденного строку з моменту отримання суб'єктом владних повноважень повідомлення про можливість отримання копії постанови суду.
Суддя Томчук Андрій Валерійович