КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
19 грудня 2011 року 2а-4040/11/1070
Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Щавінського В.Р. при секретарях судового засідання –Талалакіну С.М., Шевчук О.М., Наталенко Ю.О. за участю представників сторін:
від позивача: ОСОБА_1 –позивач;
ОСОБА_2 –представник за довіреністю;
ОСОБА_3 –представник за довіреністю;
від відповідача: ОСОБА_4 –представник за довіреністю;
від третьої особи: не з’явився;
розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Вишгородської районної державної адміністрації Київської області
третя особа ОСОБА_5
про визнання протиправною відмови Вишгородської районної державної адміністрації Київської області у наданні інформації щодо укладання у 2010 р. договору купівлі-продажу земельної ділянки між Вишгородською районною державною адміністрацією та ОСОБА_5 та зобов’язання Вишгородської районної державної адміністрації Київської області надати повну інформацію (відповідно до інформаційного запиту ОСОБА_1 №2 від 31.05.2011 р.) щодо укладання у 2010 р. договору купівлі-продажу земельної ділянки між Вишгородською районною державною адміністрацією та ОСОБА_5, -
в с т а н о в и в:
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Вишгородської районної державної адміністрації Київської області в якому просить визнати протиправною відмову відповідача у наданні інформації щодо укладання у 2010 р. договору купівлі-продажу земельної ділянки між Вишгородською РДА та ОСОБА_5, також зобов’язати відповідача надати повну інформацію (відповідно до інформаційного запиту ОСОБА_1 №2 від 31.05.2011 р.) щодо укладання у 2010 р. договору купівлі-продажу земельної ділянки між Вишгородською районною державною адміністрацією та ОСОБА_5
У обґрунтування своїх вимог вказує, що 31.05.2011 р. він звернувся до відповідача із інформаційним запитом на підставі Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 р. №2939-VI (далі – Закон №2939-VI) у якому висловив прохання про надання інформації щодо:
- документів та дозволів Вишгородської РДА, на підставі яких відбулося укладення Договору купівлі-продажу земельної ділянки між Вишгородською РДА та ОСОБА_5;
- договору купівлі-продажу земельної ділянки між Вишгородською РДА та ОСОБА_5, укладеного протягом 2010 р.
- вартості, за якою була продана земельна ділянка ОСОБА_5
Вказує, що відповідач у Листі №24 від 29.06.2011 р. підтвердив факт укладення між Вишгородською районною державною адміністрацією та ОСОБА_5 у 2010 р. договору купівлі-продажу земельної ділянки площею 1,7688 га, а також існування усіх необхідних документів, пов’язаних з укладанням такої угоди.
Водночас відповідач відмовив у наданні запитуваної інформації, вказавши, що вона «стосується права приватної власності, інших прав та охоронюваних законом інтересів іншої особи», а також з підстав заборони протиправного втручання в особисте і сімейне життя особи.
Вважає, що відмова відповідача є незаконною, аргументи неналежними, оскільки зазначений інформаційний запит спрямований на отримання інформації про розпорядження комунальним майном, а не про особисте життя особи. Отримання інформації про умови придбання особою комунального майна не становить втручання в її особисте та сімейне життя відповідно до законодавства України.
У судових засіданнях позивач та його представники підтвердили обставини, викладені у позовній заяві, позовні вимоги підтримали у повному обсязі, просили їх задовольнити.
Відповідач – Вишгородська районна державна адміністрація Київської області проти позову заперечував, просив відмовити у його задоволенні.
Представник третьої особи ОСОБА_5 у судове засідання не зявився.
Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи, суд приходить до висновку, що у задоволенні позову слід відмовити виходячи з наступного.
Як вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 звернувся до Вишгородської РДА із інформаційним запитом на підставі Закону №2939-VI у якому просив надати інформацію щодо:
- документів та дозволів Вишгородської РДА, на підставі яких відбулося укладення Договору купівлі-продажу земельної ділянки між Вишгородською РДА та ОСОБА_5;
- договору купівлі-продажу земельної ділянки між Вишгородською РДА та ОСОБА_5, укладеного протягом 2010 р.;
- вартості, за якою була продана земельна ділянка ОСОБА_5
Відповідач Листом №24 від 29.06.2011 р. надав позивачу відповідь у якій вказав, що дійсно, у 2010 р. між Вишгородською районною державною адміністрацією та ОСОБА_5 був укладений договір купівлі-продажу земельної ділянки площею 1,7688 га. На зазначеній земельній ділянці також знаходиться, належний ОСОБА_5 на праві власності, будинок. Укладенню цього договору передувала підготовка усіх документів та перевірка дотримання погоджувальних процедур, які вимагає чинне законодавство для такого роду угод. При цьому, у наданні іншої запитуваної інформації та копій документів відповідачем було відмовлено, оскільки запитувана інформація стосується права приватної власності, інших прав та охоронюваних законом інтересів іншої особи, письмовий дозвіл на доступ до якої відповідно до вимог ч.2 ст.6 , ч.1 та ч.2 ст.10 Закону №2939-VI не була надана.
Вказану відмову позивач вважає протиправною, та такою що порушує п.5 ст.6 Закону №2939-VI.
Відповідно до ч.3 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).
Згідно п.1 ч.1 ст.13 Закону №2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визначаються суб’єкти владних повноважень – органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб’єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов’язковими для виконання.
Закон №2939-VI визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.
Частиною 1 ст.1 Закону №2939-VI визначено, що публічна інформація – це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Отже, публічна інформація може бути двох видів:
- створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством;
- яка знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом
Інформація, яка була предметом інформаційного запиту позивача, не може вважатися такою, що створена в процесі виконання суб’єктом владних повноважень своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством зважаючи на слідуюче.
Виходячи з положень ст.ст. 13, 14 Конституції України, ст.ст. 177, 181, 324, глави 30 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), земля та земельні ділянки є об'єктами цивільних прав, а держава та територіальні громади через свої органи беруть участь у земельних відносинах з метою реалізації цивільних та інших прав у приватноправових відносинах, тобто прав власників земельних ділянок.
З положень ст.ст. 13, 14, 140, 142, 143 Конституції України, ст.ст. 11, 16, 167, 169, 374 ЦК України, ст.ст. 80, 84, 123, 124, 127, 128 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) випливає, що органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування у правовідносинах щодо розпорядження земельними ділянками державної та комунальної власності (наданні земельних ділянок громадянам та юридичним особам у власність або в користування, відчуженні земельних ділянок державної або комунальної власності, укладенні, зміні, розірванні договорів купівлі-продажу та інших договорів щодо земельних ділянок) діють як органи, через які держава або територіальна громада реалізують повноваження власника земельних ділянок.
Реалізуючи відповідні повноваження, державні органи або органи місцевого самоврядування вступають з фізичними особами у цивільні правовідносини. Отже, у таких відносинах держава або територіальні громади є рівними учасниками земельних відносин з іншими юридичними та фізичними особами.
Виходячи з викладеного, суд вважає, що інформація, яку хоче отримати позивач є результатом діяльності Вишгородської районної державної адміністрації не як суб’єкта владних повноважень, а саме як учасника цивільних правовідносин.
Вказана інформація наявна у відповідача в силу виконання обов’язків покладених на нього ст.17 ЗК України та іншими законодавчими актами.
Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
На Вишгородську районну державну адміністрацію, як на орган державної влади та розпорядника публічної інформації покладається обов’язок у порядку передбаченому законом надавати її безперешкодно і безкоштовно на вимогу осіб, яких вона стосується, крім випадків, передбачених законом.
Відповідно ч.2 ст.32 Конституції України не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
Законодавство України не містить виключного переліку інформації, які відноситься до конфіденційної.
Так, зокрема ч.1 ст.7 Закону №2939-VI визначено, що конфіденційна інформація – інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб’єктів владних повноважень, та яка може поширюватись у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. Не може бути віднесена до конфіденційної інформація, зазначена в частині першій і другій статті цього Закону.
Відповідно до ст. 1 Закону України "Про інформацію" у редакції Закону України від 13.01.2011 р. №2938-VI інформація - це будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді.
Положеннями цього Закону зокрема визначено, що інформація про фізичну особу (персональні дані) - це відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована (ч. 1 ст. 11).
До конфіденційної інформації про фізичну особу належать, дані про її національність, освіту, сімейний стан, релігійні переконання, стан здоров'я, а також адреса, дата і місце народження (ч.2 ст. 11).
Частиною 2 ст.21 вказаного закону передбачено, що конфіденційною є інформація про фізичну особу, а також інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень. Конфіденційна інформація може поширюватися за бажанням (згодою) відповідної особи у визначеному нею порядку відповідно до передбачених нею умов, а також в інших випадках, визначених законом
Як зазначено у п.1 Резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 30.10.1997 р. №5-зп України у справі щодо офіційного тлумачення статей 3, 23, 31, 47, 48 Закону України "Про інформацію" (в редакції чинній на той момент) та статті 12 Закону України "Про прокуратуру" (справа ОСОБА_7)" до конфіденційної інформації, зокрема, належать свідчення про особу (освіта, сімейний стан, релігійність, стан здоров'я, дата і місце народження, майновий стан та інші персональні дані).
Надання органом державної влади публічної інформації, яка є конфіденційною нерозривно пов’язано з втручанням (правомірним/допустимим/протиправним) в особисте життя особи, щодо якої така інформація розповсюджується, тому при вирішенні питання про надання інформації він повинен враховувати зазначені нижче обставини.
Загальнолюдське правило свободи полягає в тому, що «моя свобода закінчується там, де починається свобода іншого». Право особи яке надається законом, законом може бути і обмежене.
Судом не може ставитьсь під сумнів юридичне право позивача на доступ до публічної інформації, яке передбачено Законом №2939-VI. В той же час це право позивача не може реалізовуватись шляхом порушення конституційного права третьої особи на недопустимість збирання та поширення конфіденційної інформації щодо нього.
Крім зазначеної вище конституційної норми, яка забороняє збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди (ч.2 ст.32) аналогічні положення містяться у інших законах України.
Так, ст. 301 ЦК України передбачено, що фізична особа має право на особисте життя; фізична особа сама визначає своє особисте життя і можливість ознайомлення з ними інших осіб; фізична особа має право на збереження у таємниці обставин свого особистого життя; обставини особистого життя фізичної особи можуть бути розголошені іншими особами лише за умови, що вони містять ознаки правопорушення, що підтверджено рішенням суду, а також за її згодою.
Отже, поняття особистого не є вичерпним, оскільки ця частина приватної сфери людської життєдіяльності полягає в різноманітних правовідносинах (немайнового та майнового характеру), стосунках, явищах, подіях, інших даних і відомостях про особу, які характеризують її як особистість. Дефіниція поняття «особисте життя» має викладатися в кожному випадку самостійно, враховуючи різноманітні аспектами його застосування.
Крім норм національного законодавства, міжнародно-правові акти також визначають межі можливого втручання у приватну сферу життя особи та передбачають перелік випадків коли особисте і сімейне життя особи може зазнавати втручання, з боку інших осіб.
Частиною другою статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачено, що органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров'я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.
Пунктом 2 статті 29 Загальної декларації прав людини, статтею 18 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод визначено, що при здійсненні своїх прав і свобод кожна людина може зазнавати тільки таких обмежень, які встановлені законом виключно з метою забезпечення належного визнання і поваги до прав і свобод інших та забезпечення справедливих вимог моралі, громадського порядку і загального добробуту в демократичному суспільстві.
В Міжнародному пакті про громадянські та політичні права визначено, що ніхто не може зазнавати свавільного чи незаконного втручання в його особисте і сімейне життя, свавільних чи незаконних посягань на недоторканність його житла або таємницю його кореспонденції чи незаконних посягань на його честь і репутацію. Кожна людина має право на захист законом від такого втручання чи таких посягань (стаття 17).
Парламентська Асамблея Ради Європи у своїй Декларації про засоби масової інформації та права людини (Резолюція 428 (1970) розглядала право на приватність, гарантоване статтею 8 Конвенції, як "право жити своїм особистим життям з мінімальним стороннім втручанням".
На цьому наголошено ПАРЄ і в Резолюції 1165 (1998) про право на приватність, в якій зазначено, що приватність часто порушується навіть у тих країнах, де є спеціальне законодавство, покликане захищати саме цю сферу (пункт 6). Часто через однобічну інтерпретацію права на свободу слова і самовираження, яке гарантоване статтею 10 Європейської конвенції з прав людини, медіа порушують приватність людей, посилаючись на те, що їхні читачі мають право знати все про публічних осіб (пункт 8). Асамблея вкотре наголошує на важливості права кожної людини на приватність і права на свободу вираження поглядів як основи демократичного суспільства. Ці права не є абсолютними і не мають ієрархічного характеру, оскільки мають однакову цінність (пункт 11). Виходячи з цього, Асамблея наголошує, що право на приватність, яке закріплене у статті 8 Європейської конвенції з прав людини повинно захищати приватне життя особи не лише від втручання влади, але й від подібних дій з боку інших осіб чи інститутів, зокрема ЗМІ (пункт 12).
Таким чином, можливість отримання інформації про особу, в тому числі і публічну, без її згоди обумовлюється не свавіллям інших осіб чи органів державної влади, а може бути реалізована у випадках, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
Такі дії допускаються винятково у визначених законом випадках в обсязі, обумовленому лише інтересами національної безпеки, територіальної цілісності, економічного добробуту, для охорони здоров'я населення, громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, захисту репутації або прав інших людей, а також для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.
В той же час, збирання, зберігання, використання і поширення конфіденційної інформації про особу без попередньої згоди цієї особи має ознаки неправомірного втручання її в особисте життя.
Відповідно до ст.24 Конституції України громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом; не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.
Системний аналіз ч.1 ст.24 та ч.1 ст.32 Конституції України дає підстави для висновку, що право особи на невтручання в його особисте і сімейне життя гарантоване кожній особі незалежно від статі, її політичних, майнових, соціальних, мовних чи інших ознак, а також рівня її публічності.
Такої правової позиції дотримується і Парламентська Асамблея Ради Європи, яка у своїй Резолюції 1165 (1998) про право на приватність зазначила, що приватність часто порушується. Оскільки інформація про приватне життя стала дуже прибутковим товаром для певних галузей медіа, жертвами у більшості випадків стають публічні особи, відтоді, як деталі їхнього приватного життя сприяють продажу продукції (пункт 6). Публічні фігури - це особи, які займають державні посади і/чи використовують державний ресурс, а також усі ті, хто відіграє певну роль у громадському житті, чи то в галузі політики, економіки, мистецтва, соціальної сфери, спорту чи будь-якій іншій сфері (пункт 7). Асамблея вкотре наголошує на важливості права кожної людини на приватність і права на свободу вираження поглядів як основи демократичного суспільства (пункт 11).
Таким чином, право щодо невтручання в особисте і сімейне життя та забезпечення реалізації відповідних конституційних прав гарантується кожній особі незалежно від статі, її політичних, майнових, соціальних, мовних чи інших ознак, перебування при владі чи в опозиції до влади, а також її статусу публічної особи, державного службовця або державного чи громадського діяча, які відіграють певну роль в політичній, економічній, соціальній, культурній та інших сферах державного та суспільного життя.
Судом встановлено, що позивач не отримував згоду у ОСОБА_5 на збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про нього.
У матеріалах справи також відсутні докази того що надання такої інформації здійснюється в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності, економічного добробуту, для охорони здоров’я населення, громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, захисту репутації або прав інших людей, а також для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.
Згідно ч.2 ст.1 Закону №2939-VI публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
За таких обставин суд вважає, що Вишгородською районною державною адміністрацією Київської області правомірно відмовлено позивачу у наданні інформації згідно інформаційного запиту №2 від 31.05.2011 р.
На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 2, 11, 14, 69, 70, 71, 94, 158-163, 167, 254 КАС України, суд, -
п о с т а н о в и в:
У задоволенні позову відмовити.
Постанова набирає законної сили в порядку встановленому ст. 254 КАС України.
Постанова може бути оскаржена до Київського апеляційного адміністративного суду у порядку, встановленому статтями 185-187 КАС України.
Суддя Щавінський В. Р.
Постанова у повному обсязі виготовлена 26 грудня 2011 року.