ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
________________________________________________________________________________________________
У Х В А Л А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
22 червня 2011 року м. Київ К/9991/15121/11
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі :
Калашнікової О.В. (головуюча)
Гончар Л.Я.
Васильченко Н.В.
Леонтович К.Г.
Черпіцької Л.Т.
секретар судового засідання –Носадча О.Е.
за участю представників: позивача –ОСОБА_2., ОСОБА_3
відповідача –ОСОБА_1., що діють за довіреностями,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою Головного управління земельних ресурсів у Вінницькій області на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2010 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2011 року у справі за позовом Головного управління земельних ресурсів у Вінницькій області до Контрольно-ревізійного управління у Вінницькій області про оскарження дій суб’єкта владних повноважень,
в с т а н о в и л а :
В серпні 2010 року Головне управління Держкомзему у Вінницькій області звернулось в суд з позовом до Контрольно - ревізійного управління у Вінницькій області про визнання нечинним та скасування вимог, викладених в абзаці 1, пунктах 1,2,4 листа №02-07-20-14/4608 від 05.07.2010 року.
В позові вказує, що за наслідками проведеної планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача щодо використання Стабілізаційного фонду для здійснення заходів з безоплатного оформлення і видачі громадянам України державних актів на право власності на земельні ділянки відповідачем встановлене нецільове використання позивачем бюджетних коштів та складено вимогу, якою позивача зобов'язано забезпечити повернення до Державного бюджету бюджетне фінансування в розмірі 12367920 грн., як незаконно перераховане у якості попередньої оплати робіт з безоплатного оформлення та видачі громадянам України у 2009 році державних актів на право власності на землю на небюджетні рахунки виконавців: Вінницької регіональної філії Державного підприємства «Центр державного земельного кадастру», державного підприємства «Винницькій науково-дослідний та проектний інститут землеустрою», державного підприємства «Поділлягеодезкартографія».
Посилаючись на те, що перерахування вказаних коштів на розрахункові рахунки виконавців в якості попередньої оплати здійснено на виконання Розпорядження Кабінету Міністрів України № 1511-р від08.12.2009 року «Про здійснення попередньої оплати робіт з безоплатних оформлення та видачі громадянам України державних актів на право власності на земельні ділянки» та зазначаючи, що чинним законодавством не передбачено право посадових осіб органів державної контрольно-ревізійної служби визначати розмір заподіяних державі збитків чи матеріальної шкоди (втрат) вважає, що у відповідача відсутні підстави для винесення відповідної вимоги з цих питань. Уточнивши позовні вимоги, позивач просив суд визнати нечинними та скасувати вимоги КРУ у Вінницькій області, викладені в абзаці 1, пунктах 1,2,5 листа №02-07-20-14/4608 від 05.07.2010 року.
Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2010 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2011 року, у задоволенні позову відмовлено повністю.
У касаційній скарзі Головне управління земельних ресурсів у Вінницькій області, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані рішення скасувати, а позов задовольнити.
Заслухавши доповідача, представників сторін, здійснивши перевірку доводів касаційної скарги, матеріалів справи, колегія суддів вважає, що скарга задоволенню не підлягає.
Як вбачається із ст. 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.
Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі. Суд касаційної інстанції не може розглядати позовні вимоги осіб, які беруть участь у справі, що не були заявлені у суді першої інстанції.
Судами встановлено, що з 02.03.2010 року по 20.05.2010 року Контрольно-ревізійним управлінням у Вінницькій області проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Головного управління Держкомзему у Вінницькій області за період з 01.01.2009 року по 01.04.2010 року. За результатами проведеної ревізії складено акт №07-07/06 від 20.05.2010, яким встановлено, що позивачем, як розпорядником бюджетних коштів другого рівня, із бюджетного фінансування в сумі 12367920,0 грн., отриманого у 2009 році за КПКВ 2408060 "Безоплатні оформлення та видача громадянам України державних актів на право власності на земельні ділянки" КЕКВ 1310 "Субсидії та поточні трансферти підприємствам (установам, організаціям)" та передбаченого на забезпечення виконання робіт з безоплатних оформлення та видачі громадянам України у 2009 році державних актів на право власності на земельні ділянки, грошові кошти в розмірі 10152792,26 грн. перераховано як попередня оплата робіт на небюджетні рахунки одержувачів, в тому числі - Вінницькій регіональній філії Державного підприємства "Центр державного земельного кадастру" - 3386390,26 грн. (далі - Філія), державному підприємству "Вінницький науково-дослідний та проектний інститут землеустрою" (далі Інститут) - 4487,586,0 грн., державному підприємству "Поділлягеодезкартографія" (далі Підприємство) - 2278816,0 грн., внаслідок чого Головним управлінням Держкомзему у Вінницькій області порушено вимоги: п. 7 статті 51 Бюджетного кодексу України від 21 червня 2001 року №2542-111; п. 12.1 Порядку обслуговування державного бюджету за видатками та операціями з надання та повернення кредитів, наданих за рахунок коштів державного бюджету, затвердженого наказом Державного казначейства України від 25 травня 2004 року №89, із змінами (далі Порядок №89); п. 9 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року №228, із змінами (далі Порядок №228); п. 4 Порядку використання у 2009 році коштів Стабілізаційного фонду для здійснення заходів з безоплатних оформлення та видачі громадянам України державних актів на право власності на земельні ділянки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 5 серпня 2009 року. Перевіркою зафіксовано випадки прийняття на посади працівників, освітньо - кваліфікаційний рівень яких не відповідає вимогам Довідника типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців, затвердженого наказом Головного управління державної служби України №65 від 01.09.1999 року.
Також встановлено, що 05.07.2010 року на підставі зазначеного акту складено лист-вимогу №02-07-20-14/4608, згідно з абзацом першим якого, загальна сума виявлених ревізією порушень фінансово-бюджетної дисципліни складає 2371839,06 грн., з яких: тих, що призвели до втрат фінансових та матеріальних ресурсів - 2279530,27 грн., тих, що призвели до втрат внаслідок неефективних управлінських рішень - 92308,79 грн.
Відмовляючи у задоволені позову, суд першої інстанції, а апеляційний суд погодившись з таким висновком, виходили з того, що не передбачено законодавчо визначеного порядку використання коштів, отриманих у 2009 році з метою виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 08 грудня 2009 року №1511, а нормами чинного законодавства не передбачена можливість перерахування бюджетних коштів на небюджетні рахунки, їх використання та обслуговування без зміни у встановленому законом порядку статусу таких коштів та їх цільового призначення.
Порядком використання у 2009 році коштів Стабілізаційного фонду для здійснення заходів з безоплатних оформлення та видачі громадянам України державних актів на право власності на земельні ділянки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05.08.2009 р. № 844, не передбачено проведення попередньої оплати робіт з безоплатного оформлення та видачі громадянам України державних актів на право власності на земельні ділянки, а тому відсутні правові підстави для визнання нечинним та скасування в частині листа-вимоги №02-07-20-14/4608 від 05.07.2010 року.
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з такими висновками судів.
Як вбачається з матеріалів справи, кошти Стабілізаційного фонду, що були виділені для здійснення заходів з безоплатних оформлення та видачі громадянам України державних актів на право власності на земельні ділянки за своєю правовою природою є бюджетними коштами та повинні обліковуватись на відповідних бюджетних рахунках в органах Державного казначейства. Законодавчо не передбачена можливість перерахування бюджетних коштів на небюджетні рахунки, їх використання та обслуговування без зміни у встановленому законом порядку статусу таких коштів та їх цільового використання.
Пунктом 12.1 Порядку обслуговування державного бюджету за видатками та операціями з надання та повернення кредитів, наданих за рахунок коштів державного бюджету, затвердженого Наказом Державного казначейства України №89 від 25.05.2004 року, розрахунково-касове обслуговування розпорядників шляхом проведення платежів з реєстраційних, спеціальних реєстраційних рахунків розпорядників та рахунків одержувачів бюджетних коштів, відкритих в органах Державного казначейства, здійснюється органами Державного казначейства відповідно до кошторисів, планів асигнувань загального фонду державного бюджету, планів спеціального фонду державного бюджету або планів використання бюджетних коштів.
Пунктом 7 Порядку використання у 2009 році коштів Стабілізаційного фонду для здійснення заходів з безоплатних оформлення та видачі громадянам України державних актів на право власності на земельні ділянки, передбачено звітування за використання вказаних коштів шляхом подання республіканським комітетом Автономної Республіки Крим із земельних ресурсів, головним управлінням Держкомзему в областях, м. Києві та Севастополі Держкомзему щомісяця до 2 числа наступного періоду звітів про використання бюджетних коштів та до 12 січня наступного року - річного звіту.
Пункт 8 Порядку №844, передбачає, що після закінчення бюджетного періоду залишки бюджетних коштів, що обліковуються на рахунках головного розпорядника бюджетних коштів станом на 1 січня відповідного року, повертаються до Стабілізаційного фонду.
Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що на противагу зазначеним нормам, бюджетні кошти в розмірі 10152792,26 грн., які обліковувались на бюджетних рахунках одержувачів коштів "Рахунки одержувачів коштів за коштами спеціального фонду державного бюджету" №35243002005236 (Філія), №35246002005222 (Інститут), №35246004000173 (Підприємство), 30 грудня 2009 року перераховано як попередню оплату за послуги оформлення для громадян державних актів на небюджетні рахунки 3712 "Рахунки інших клієнтів Державного казначейства України", а саме: з рахунку №37123001005236 (Філія) кошти в розмірі 3386390,26 грн. перераховано на рахунок №35243002005236, з рахунку №35246002005222 (Інститут) кошти в розмірі 4487586 грн. - на рахунок №37126001005222, з рахунку №35246004000173 (Підприємство) кошти в розмірі 2278816,0 грн. - на рахунок №37126003000173.
Отже, суди дійшли вірного висновку про те, що внаслідок перерахування Головним управлінням Держкомзему у Вінницькій області зазначених бюджетних коштів на небюджетні рахунки, фактично змінено статус цих грошових коштів, що унеможливило їх подальший облік і контроль за використанням, та повернення залишку невикористаних коштів Стабілізаційного фонду до державного бюджету, як то передбачено п. 8 Порядку №844.
Частиною 4 статті 51 Бюджетного кодексу України, встановлено, що відповідальність за управління бюджетними асигнуваннями і здійснення контролю за виконанням процедур та вимог, встановлених цим Кодексом несуть розпорядники бюджетних коштів. Посилання позивача як на підставу правомірності дій по перерахуванню бюджетних коштів на небюджетні рахунки 3712 "Рахунки інших клієнтів Державного казначейства України", на Спільний наказ Державного комітету України із земельних ресурсів та Державного казначейства України від 18 січня 2010 року № 45/10 "Про затвердження Порядку використання коштів, перерахованих на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 08.12.2009 № 1511-р", суди правомірно визнали безпідставними, так як перерахування коштів на рахунки мало місце 30.12.2009 року, а зазначений наказ видано 18.01.2010 року, після виникнення спірних правовідносин. Спільний наказ Державного комітету України із земельних ресурсів та Державного казначейства України від 18 січня 2010 року № 45/10 не реєструвався Міністерством юстиції України у встановленому порядку, а відтак не застосовувався як джерело права.
Колегія суддів критично оцінює доводи позивача про необґрунтованість вимоги з посиланням на те, що чинним законодавством не передбачено право посадових осіб органів КРУ визначати розмір заподіяних державі збитків чи матеріальної шкоди та погоджується с висновками судів про те, що в оскаржуваній вимозі міститься посилання на вартісний вираз вчинених позивачем порушень фінансово-бюджетної дисципліни, а не на визначення завданих державі збитків.
З матеріалів справи також вбачається, що перевірка стану дотримання штатної дисципліни передбачена програмою ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Головного управління Держкомзему у Вінницькій області за період з 01.01.2009 року по 01.04.2010 року, що вірно зазначалось судами. Працівниками КРУ у Вінницькій області, під час проведення ревізії позивача, не встановлювався факт відповідності працівників Головного управління Держкомзему у Вінницькій області їх освітньо-кваліфікаційному рівню, натомість ревізорами перевірено відповідність освітньо-кваліфікаційного рівня працівників Головного управління Держкомзему у Вінницькій області, згідно наявних в їх особових справах документів, вимогам Довідника типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців, затвердженого наказом Головного управління державної служби України №65 від 01.09.1999 року.
З урахуванням викладеного, судами першої і апеляційної інстанцій винесені законні і обґрунтовані рішення, постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права і підстав для їх скасування не вбачається.
Колегія суддів вважає, що доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку про неправильне застосування судами норм матеріального чи процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.
За правилами частини першої статті 224 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись ст. 220, 223, 224, 231 КАС України, колегія суддів, -
у х в а л и л а :
Касаційну скаргу Головного управління земельних ресурсів у Вінницькій області залишити без задоволення.
Постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2010 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2011 року залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.
Судді