ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 червня 2011 р. Справа № 2а/0270/2062/11
м. Вінниця
Вінницький окружний адміністративний суд в складі
Головуючого судді Загороднюка Андрія Григоровича,
при секретарі судового засідання: Задерей Ірині Василівні,
за участю представників сторін:
позивача: Микитюк Л.В., Цехановського І.Л.
відповідача: Мельник Т.І.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні матеріали справи
за позовом: фінансового управління Вінницької районної державної адміністрації Вінницької області
до: інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Вінницькій області
про: визнання протиправною постанови, -
ВСТАНОВИВ :
20.02.2009 року до Вінницького окружного адміністративного суду надійшли матеріали позовної заяви фінансового управління Вінницької районної державної адміністрації (далі - Фінансове управління) до інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Вінницькій області (далі - Інспекція) про визнання протиправними рішень суб'єкта владних повноважень.
Постановою від 06.05.2009 року адміністративний позов Фінансового управління задоволено повністю, визнано протиправним і скасовано протокол від 08.10.2008 року про правопорушення у сфері містобудування, щодо проведення фінансовим управлінням Вінницької районної державної адміністрації капітального ремонту приміщення адміністративного корпусу фінансового управління по АДРЕСА_1, та постанову від 22.10.2008 р. про накладення штрафу на фінансове управління Вінницької районної державної адміністрації за правопорушення у сфері містобудування.
Не погоджуючись з постановою суду від 06.05.2009 року, Інспекція скористалася своїм правом на оскарження її в апеляційному порядку.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 27.04.2010 року апеляційну скаргу Інспекції залишено без задоволення.
Інспекція 09.08.2010 року подала до Вищого адміністративного суду касаційну скаргу на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 06.05.2009 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 27.04.2010 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду від 24.02.2011 року касаційну скаргу Інспекції задоволено частково, а саме: постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 06.05.2009 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 27.04.2010 року скасовано; в частині визнання протиправним і скасування протоколу від 08.10.2008 року про порушення у сфері містобудування щодо проведення фінансовим управлінням Вінницької районної державної адміністрації Вінницької області капітального ремонту приміщення адміністративного корпусу фінансового управління по АДРЕСА_1, провадження у справі закрито; в частині визнання протиправною і скасування постанови від 22.10.2008 року про накладення штрафу на фінансове управління Вінницької районної державної адміністрації Вінницької області за порушення у сфері містобудування -справу направлено на новий розгляд до Вінницького окружного адміністративного суду.
Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 06.05.2011 року справу за позовом Фінансового управління до Інспекції про визнання протиправними рішень суб'єкта владних повноважень прийнято для провадження та призначено судовий розгляд справи.
Як встановлено судом, позов мотивовано тим, що посадовими особами відповідача 08.10.2008 року складено протокол про правопорушення у сфері містобудування, щодо проведення позивачем капітального ремонту приміщення адміністративного корпусу без дозволу на виконання будівельних робіт. На підставі вказаного протоколу, відповідачем оформлено постанову від 22.10.2008 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудування. Позивач вважає вказану постанову від 22.10.2008 року протиправною та такою, що підлягає скасуванню, оскільки, на дату її винесення по питанню проведення ремонтних робіт в адміністративному приміщенні проводиться перевірка слідчими органами та порушена кримінальна справа, у зв'язку із встановленням фактів невідповідності обсягів фактично виконаних робіт, по вказаному капітальному ремонту, з фактом проведення саме капітальних ремонтних робіт. Тобто, на думку Фінансового управління, на дату винесення оскаржуваної постанови відповідач не міг встановити класифікацію фактично проведених робіт, як капітальних. Позивач зазначає, що висновки щодо фактично вказаних будівельних робіт є передчасними та безпідставними, оскільки, факт виконання капітального ремонту та вартість виконаних робіт, що стало підставою для визначення розміру штрафних санкцій, не встановлено. Крім того, Фінансове управління в позові вказало, що висновки Інспекції базуються не на даних експертиз, замірів тощо, а на наданих в процесі проведення слідчих дій прокуратурою копій актів виконаних робіт, які є такими, що не відповідають дійсності. Також вказувалось на недотримання відповідачем строків застосування адміністративно-господарських санкцій, визначених ст. 250 ГК України.
Враховуючи вище викладене, позивач просив суд визнати протиправною та скасувати постанову Інспекції від 22.10.2008 року про накладення штрафу на Фінансове управління за правопорушення у сфері містобудування.
У судовому засіданні представники позивача зазначили, що позов підтримують у повному обсязі та просили позовні вимоги задовольнити повністю, посилаючись на обставини, викладені у позовній заяві.
Відповідач позовні вимоги не визнав, надавши суду письмові заперечення, в яких вказав, що вони не підлягають задоволенню, оскільки, усі висновки про правопорушення зроблено відповідачем на підставі наявних у справі матеріалів, які їм надала прокуратура. Цього, на думку відповідача, достатньо для прийняття рішення про притягнення до відповідальності позивача та визначення розміру штрафу, оскільки, бухгалтерські документи, на підставі яких посадовими особами Інспекції, встановлено порушення позивачем норм Закону України "Про планування і забудову територій", належним чином оформлено, із підписами посадових осіб та прикладенням печаток, у зв'язку з чим у інспекції відсутні підстави вважати їх незаконними чи необґрунтованими.
Представник відповідача у судовому засіданні позов не визнав та заперечував проти його задоволення.
Заслухавши пояснення представників сторін, розглянувши подані документи і матеріали, оцінивши належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності, суд приходить до висновку відмовити у задоволенні адміністративного позову Фінансового управління повністю з наступних підстав.
Відповідно до п. 1 Положення про державний архітектурно-будівельний контроль, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.1993 року №225, (чинного на момент виникнення спірних відносин), державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність організаційно-технічних і правових заходів, спрямованих на забезпечення дотримання законодавства, державних стандартів, норм і правил, архітектурних вимог і технічних умов, а також положень затвердженої містобудівної документації та проектів конкретних об'єктів (далі - затверджені проектні рішення), місцевих правил забудови населених пунктів усіма суб'єктами містобудівної діяльності незалежно від форм власності під час забудови територій і населених пунктів, розміщення, будівництва, реконструкції, капітального ремонту об'єктів житлово-цивільного, виробничого та іншого призначення, реставрації архітектурних пам'яток, створення інженерної та транспортної інфраструктури, виробництва будівельних матеріалів, виробів і конструкцій.
Пунктом 2 Положення про державний архітектурно-будівельний контроль, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.1993 року №225, (чинного на момент виникнення спірних відносин), визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль і нагляд з питань будівництва, містобудування та архітектури здійснює Державна архітектурно-будівельна інспекція (Держархбудінспекція) та її територіальні органи.
Як встановлено у судовому засіданні та підтверджено представниками сторін у справі, 02.09.2008 року до Інспекції, в порядку ст. ст. 8, 20 Закону України "Про прокуратуру" надійшов лист з прокуратури Вінницької області №07/1-22-08п про надання інформації: чи підлягає ліцензуванню здійснення діяльності по проведенню капітального ремонту нежитлового (адміністративного) приміщення фінансового управління Вінницької РДА (перелік робіт, які проводились, наведено в актах приймання виконаних робіт та локальному кошторисі) та яким нормативним актом це передбачено (т. І а.с. 19).
Крім того, прокуратурою Вінницької області надано відповідачу акти приймання виконаних підрядних робіт №1-5 та локальний кошторис 2-1-1 на капітальний ремонт приміщень адміністративного корпусу (т. І а.с. 20-29).
Статтею 20 Закону України "Про прокуратуру" визначено, що при здійсненні прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів прокурор, серед іншого, має право письмово вимагати подання в прокуратуру для перевірки документів та матеріалів, видачі необхідних довідок, в тому числі щодо операцій і рахунків юридичних осіб та інших організацій, для вирішення питань, пов'язаних з перевіркою. Стаття 8 вказаного Закону визначає, що вимоги прокурора, які відповідають чинному законодавству, є обов'язковими для всіх органів, підприємств, установ, організацій, посадових осіб та громадян і виконуються невідкладно або у передбачені законом чи визначені прокурором строки.
Виходячи зі змісту листа прокуратури Вінницької області, та вказаних у ньому норм законодавства, відповідачу доручено надати інформацію в межах прокурорської перевірки в порядку нагляду за дотриманням законодавства.
Відповідно до ст. 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (в редакції, що діяла на час перевірки) дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час проведення процедур прокурорського нагляду.
Враховуючи наведені обставини, суд приходить до висновку про відсутність у відповідача підстав щодо невиконання законних вимог прокуратури під час здійснення прокурорського нагляду.
Також, з аналізу ч. 1 ст. 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (в редакції, що діяла на час перевірки), преамбули до вказаного Закону, а також визначення поняття "державний нагляд (контроль)", що наведено у ст. 1 Закону слідує, що вказаним Законом регулюються відносини, пов’язані із здійсненням державного нагляду за діяльністю суб’єктів господарювання.
Одночасно, в силу положень, закріплених ст. ст. 3, 8 ГК України позивач не є суб’єктом господарювання, а його діяльність є діяльністю негосподарюючого суб'єкта, спрямована на створення і підтримання необхідних матеріально-технічних умов його функціонування.
За таких обставин, суд приходить до висновку, що у даному випадку відповідач вірно керувався спеціальними законами, що регулюють правовідносини у сфері містобудування, зокрема: Законом України "Про архітектурну діяльність", Законом України "Про планування і забудову територій" (діючим на час виникнення спірних правовідносин), Законом України "Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування".
На виконання доручення прокуратури Вінницької області Інспекція листом від 04.09.2008 року №02-15-526 звернулась до голови Вінницької районної державної адміністрації та начальника Головного фінансового управління Вінницької обласної державної адміністрації з проханням надати наявну проектно-кошторисну та дозвільну документацію щодо здійснення капітального ремонту адміністративної будівлі по АДРЕСА_1, замовником якого є Фінансове управління (т. ІІ а.с. 13).
На вказаний лист Інспекції від 04.09.2008 року №02-15-526 Фінансове управління надало копію погодження Вінницької міської санітарно-епідеміологічної станції та служби державного пожежного нагляду Вінницького району щодо проведення капітального ремонту адміністративної будівлі по АДРЕСА_1. Як повідомило Фінансове управління, проектно-кошторисна документація на проведення капітального ремонту адміністративної будівлі по АДРЕСА_1, - відсутня, по причині не надання її підрядником ПП ОСОБА_4 (т. ІІ а.с. 14).
Враховуючи вищевикладене, 08.10.2008 року Інспекцією здійснено перевірку проведення Фінансовим управлінням ремонту (виду робіт) приміщення адміністративного корпусу по АДРЕСА_1, за результатами якої встановлено, що у зазначеному адмінбудинку проводиться капітальний ремонт без дозволу на виконання будівельних робіт, чим порушено вимоги ст. ст. 24 та 29 діючого на той час Закону України "Про планування та забудову території". За підсумками даної перевірки посадовою особою відповідача складено протокол про правопорушення у сфері містобудування від 08.10.2008 року (т. І а.с. 6).
На підставі протоколу про правопорушення у сфері містобудування від 08.10.2008 року, актів виконаних підрядних робіт №1 за серпень 2007 року на суму 24892,0 грн., №2 за 04.09.2007 року на суму 15684,0 грн., №3 за жовтень 2007 року на суму 84263,0 грн., №4 за листопад 2007 року на суму 47944,0 грн., № 5 за грудень 2007 року на суму 80862,0 грн., посадовою особою Інспекції 22.10.2008 року винесено постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудування (т. І а.с. 7), згідно якої до Фінансового управління застосовано штраф у сумі 126822,50 грн. (т. І а.с. 7).
Правильність проведеного розрахунку розміру застосованої штрафної санкції позивачем не оскаржувалась, порушень при проведенні розрахунків судом не встановлено.
Суд не погоджується з позицією Фінансового управління, що висновки Інспекції за результатами перевірки не відповідають дійсності, оскільки, базуються не на даних експертиз, замірів тощо, а на наданих в процесі проведення слідчих дій прокуратурою копій актів виконаних робіт. Також суд не бере до уваги пояснення представника позивача, що факт виконання капітального ремонту та вартість виконаних робіт, що стало підставою для визначення розміру штрафних санкцій, не встановлено, оскільки, у ході проведення ревізії та зустрічної звірки контрольно-ревізійним управлінням у Вінницькій області встановлено факт невідповідності обсягів фактично виконаних робіт, по вказаному капітальному ремонту з наступних підстав.
Як з’ясовано під час розгляду справи і сторонами не заперечувалось, позивачем не надано до суду докази на підтвердження отримання Фінансовим управлінням дозволів на виконання будівельних робіт щодо капітального ремонту приміщення адміністративного корпусу по АДРЕСА_1.
Згідно ст. 29, діючого на час виникнення спірних правовідносин, Закону України "Про планування і забудову територій" здійснення будівельних робіт на об'єктах містобудування без дозволу на виконання будівельних робіт або його перереєстрації, а також здійснення не зазначених у дозволі будівельних робіт вважається самовільним будівництвом і тягне за собою відповідальність згідно із законом.
Відповідно до п. 2 Положення про порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995 року №244, штрафи накладаються інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю на підприємства, їх об'єднання, установи та організації, що допустили правопорушення у сфері містобудування, за результатами контрольних перевірок, а також перевірок, проведених за зверненнями заінтересованих юридичних або фізичних осіб.
Статтею 1 Закону України "Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування" визначено, що підприємства, їх об'єднання, установи та організації незалежно від форм власності, які здійснюють проектування, роботи по будівництву, реконструкції, реставрації та капітальному ремонту, виготовляють будівельні матеріали, вироби і конструкції, а так само які є замовниками у будівництві або поєднують функції замовника і підрядчика, несуть відповідальність у вигляді штрафу за таке правопорушення, як проведення будівельних робіт без дозволу на їх виконання або без затвердженої проектної документації - у розмірі п'ятдесяти відсотків вартості цих робіт.
Тобто, законодавець пов’язує суму штрафу лише з вартістю проведених робіт.
Судом встановлено, що перевірку проведення Фінансовим управлінням капітального ремонту приміщення адміністративного корпусу по АДРЕСА_1, Інспекцією здійснено з урахуванням інформації про вартість виконаних робіт, відображеною в оригіналах актів виконаних підрядних робіт № 1-5 та локального кошторису 2-1-1 на капітальний ремонт, зокрема: акт виконаних підрядних робіт №1 за серпень 2007 року на суму 24892,0 грн., №2 за 04.09.2007 року на суму 15684,0 грн., №3 за жовтень 2007 року на суму 84263,0 грн., №4 за листопад 2007 року на суму 47944,0 грн., № 5 за грудень 2007 року на суму 80862,0 грн.
В ухвалі Вищого адміністративного суду України від 24.02.2011 року вказувалось на те, що ні судом першої інстанції, ні судом апеляційної інстанції не були витребувані та досліджені оригінали актів виконаних підрядних робіт № 1-5 та локального кошторису 2-1-1 на капітальний ремонт приміщень адміністративного корпусу. Як наслідок, це призвело до не обґрунтованих належним чином висновків щодо прав і обов’язків сторін у даному спорі.
На виконання вимог ухвали Вищого адміністративного суду України, суд ухвалами від 06.05.2011 року та від 19.05.2011 року витребував оригінали актів виконаних підрядних робіт № 1-5 та локального кошторису 2-1-1 на капітальний ремонт приміщень адміністративного корпусу.
З наданих доказів встановлено, що отримати оригінали не є можливим, оскільки вони знаходяться в матеріалах кримінальної справи, розгляд якої ще не завершено. Одночасно Староміським районним судом м. Вінниці надано завірені копії з оригіналів, що містяться в кримінальній справі, актів виконаних підрядних робіт № 1-5 та локального кошторису 2-1-1 на капітальний ремонт приміщень адміністративного корпусу.
Відповідно до ч. 3 ст. 72 КАС України обставини, які визнаються сторонами, можуть не доказуватися перед судом, якщо проти цього не заперечують сторони і в суду не виникає сумніву щодо достовірності цих обставин та добровільності їх визнання.
У судовому засіданні представники позивача та відповідача, ознайомившись із завіреними належним чином Староміським районним судом м. Вінниці копіями актів виконаних підрядних робіт № 1-5 та локального кошторису 2-1-1 визнали, що вони відповідають оригіналам, як за оформленням так і за інформацією, що в них відображена. У зв’язку із цим сторони не заперечували щодо їх дослідження та розгляду справи за відсутності оригіналів вказаних документів. У суду не виникло сумнівів щодо достовірності встановлених згаданими документами обставин та добровільності їх визнання, тому вони були дослідженні разом з іншими доказами.
З наданих до суду належно завірених копій вказаних вище актів виконаних підрядних робіт, судом з'ясовано, що акти виконаних підрядних робіт №1 за серпень 2007 року, №2 за 04.09.2007 року, №3 за жовтень 2007 року, №4 за листопад 2007 року, № 5 за грудень 2007 року належним чином оформлено, із підписами посадових осіб та прикладенням печаток, що позбавляє суд можливості вважати їх незаконними чи необґрунтованими, загальна сума виконаних робіт становить 253645,0 гривень. Крім того, форма вказаних актів відповідає вимогам, діючого на той час, наказу Державного комітету статистики України та Державного комітету України з будівництва та архітектури від 21.06.2002 року № 237/5, а розрахунок вартості будівництва складено відповідно до ДБН Д.1.1-1-2000 "Правила визначення вартості будівництва", затверджених наказом Державного Комітету з будівництва, архітектури та житлової політики України № 174 від 27.08.2000 року.
Позивачем надано до суду акт ревізії №08-07/09 від 24.09.2009 року, складений контрольно-ревізійним управлінням у Вінницькій області за наслідками ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Фінансового управління за період з 01.02.2007 року по 30.12.2007 року (т. І а.с. 39-46), та довідку зустрічної перевірки приватного підприємця ОСОБА_4 від 20.02.2009 року (т. І а.с. 61-64). Наданий акт ревізії та довідка зустрічної звірки підтверджують факт перерахування коштів Фінансовим управлінням приватному підприємцю ОСОБА_4 за виконані підрядні роботи з капітального ремонту приміщення адміністративного корпусу по АДРЕСА_1.
Також суд зважує на те, що у разі не згоди позивача з обсягами виконаних робіт, їх якістю тощо, він має право вирішити питання щодо відшкодування завданих збитків, у тому числі пов’язаних із застосуванням штрафних санкцій, у порядку господарського судочинства або шляхом пред’явлення позову у межах кримінальної справи.
Суд відхиляє посилання позивача на недотримання відповідачем строків застосування адміністративно-господарських санкцій, визначених ст. 250 ГК України, виходячи з обставин, що наведені вище. Зокрема, с. 250 ГК України визначено строки застосування адміністративно-господарських санкцій до суб’єктів господарювання, а в силу положень, закріплених ст. ст. 3, 8 ГК України позивач не є суб’єктом господарювання.
Інших доказів на підтвердження неправомірності прийняття відповідачем оскаржуваної постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудування від 22.10.2008 року Фінансовим управлінням до суду не надано.
Враховуючи вищевикладене, суд приходить до висновку, що відповідач, приймаючи оскаржувану постанову про накладення на Фінансове управління штрафу за правопорушення у сфері містобудування від 22.10.2008 року, у зв'язку з порушенням вимог ст.ст. 24 та 29 Закону України "Про планування та забудову території", діяв правомірно, на підставі норм законодавства, а отже, у суду відсутні підстави для її скасування
Частиною 1 ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Суд бере до уваги, що згідно з ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони зокрема: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до ст. ст. 11, 71 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а суд згідно ст. 86 цього Кодексу, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
На підставі викладеного суд дійшов висновку, що відповідачем доведено правомірність своїх рішень, у зв'язку з чим в задоволенні позовних вимог щодо визнання протиправною та скасування постанови Інспекції про накладення на Фінансове управління штрафу за правопорушення у сфері містобудування від 22.10.2008 року, слід відмовити.
Відповідно до ч. 2 ст. 94 КАС України, якщо судове рішення ухвалене на користь сторони - суб'єкта владних повноважень, суд присуджує з іншої сторони всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати, пов'язані із залученням свідків та проведенням судових експертиз. З огляду на те, що в процесі розгляду даної справи свідки не залучалися і не призначалася судова експертиза та, зважаючи на відсутність в матеріалах справи документів на підтвердження відповідних судових витрат, судові витрати стягненню з позивача не підлягають.
Керуючись ст.ст. 70, 71, 79, 86, 94, 128, 158, 162, 163, 167, 255, 257 КАС України, суд -
ПОСТАНОВИВ :
у задоволені адміністративного позову в частині визнання протиправною та скасування постанови від 22.10.2008 року про накладення штрафу на фінансове управління Вінницької районної державної адміністрації за правопорушення в сфері містобудування відмовити повністю.
Постанова суду першої інстанції набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 254 КАС України.
Відповідно до ст. 186 КАС України, апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі застосування судом частини третьої статті 160 цього Кодексу, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови. Якщо суб'єкта владних повноважень у випадках та порядку, передбачених частиною четвертою статті 167 цього Кодексу, було повідомлено про можливість отримання копії постанови суду безпосередньо в суді, то десятиденний строк на апеляційне оскарження постанови суду обчислюється з наступного дня після закінчення п'ятиденного строку з моменту отримання суб'єктом владних повноважень повідомлення про можливість отримання копії постанови суду.
Суддя Загороднюк Андрій Григорович