КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа: № 2-а-4946/09/0270 Головуючий у першій інстанції: Драчук Т.О.
Суддя-доповідач: Файдюк В.В.
ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
"24" травня 2011 р. м. Київ
Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді: Файдюка В.В.,
суддів: Коротких А.Ю., Літвіної Н.М.,
при секретарі: Демченко Т.І.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві апеляційну скаргу Управління житлового господарства Вінницької міської ради на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 29 січня 2010 року у справі за адміністративним позовом Управління житлового господарства Вінницької міської ради до Контрольно-ревізійного управління у Вінницькій області про визнання протиправним та скасування листа-вимоги, –
В С Т А Н О В И Л А :
В листопаді 2009 року Управління житлового господарства Вінницької міської ради звернулися до суду з позовом до Контрольно-ревізійного управління у Вінницькій області про визнання протиправним та скасування листа-вимоги № 02-06-16-15/7423 від 28.10.20009 року (а.с. 2-4).
Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 29 січня 2010 року в задоволенні вказаного адміністративного позову було відмовлено(а.с. 211-216).
Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувану постанову та прийняти нове рішення про задоволення позову. В своїй апеляційній скарзі апелянт посилається на незаконність, необ’єктивність та необґрунтованість оскаржуваного рішення, порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду дійсним обставинам справи, що в свою чергу призвело до неправильного вирішення справи по суті (а.с. 221-225).
Під час судового засідання представники позивача підтримав апеляційну скаргу та просив її задовольнити з підстав, викладених в ній, також надав доповнення до апеляційної скарги, просив визнати незаконною та скасувати пункт 5 листа-вимоги Контрольно-ревізійного управління у Вінницькій області від 28.10.2009 року № 20-06-16-15/7423.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу Управління житлового господарства Вінницької міської ради –задовольнити частково, постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 29 січня 2010 року –скасувати виходячи із наступного.
Приймаючи рішення про відмову в задоволенні позовних вимог Управління житлового господарства Вінницької міської ради суд першої інстанції виходив з того, що заявлені Управлінням житлового господарства Вінницької міської ради вимоги щодо визнання протиправним та скасування листа-вимоги КРУ у Вінницькій області № 02-06-16-15/7423 від 28.10.2009 року, є безпідставними та не обґрунтованими.
Колегія суддів не в повній мірі погоджується із зазначеними висновками суду першої інстанції.
Як вбачається з матеріалів справи, Управління житлового господарства Вінницької міської ради, є виконавчим органом міської ради, підзвітним та підконтрольним раді. Управління підпорядковане виконкому міської ради, міському голові та Головному управлінню житлово-космунального господарства, енергетики, транспорту та зв’язку Вінницької міської ради.
Судом встановлено, що КРУ у Вінницькій області на виконання постанов Ленінського районного суду м. Вінниці від 27.07.2009 року, від 11.08.2009 року та на підставі направлень від 31.07.2009 року № 775, № 776, № 777, № 778, № 779, № 780 було проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Управління житлового господарства Вінницької міської ради за 2008 рік та І квартал 2009 року, про що складено акт № 24-31/34 від 31.08.2009 року (а.с. 5а - 40).
Під час проведення ревізії відповідачем було виявлено ряд порушень управлінням законодавства з фінансових питань, порушень при здійснені закупівель, попередньої оплати товарів, робіт і послуг, що закуповуються за бюджетні кошти.
09.09.2009 року управлінням житлового господарства Вінницької міської ради подано до контрольно-ревізійного відділу у Вінницькій області заперечення до акту ревізії.
За наслідками розгляду заперечень управління до акту ревізії, 30.09.2009 року КРУ у Вінницькій області направило висновок на заперечення до акту ревізії, а пізніше КРУ у Вінницькій області направило Управлінню житлового господарства Вінницької міської ради лист № 02-06-16-15/7423 від 28.10.2009 року з вимогою про усунення порушень, виявлених ревізією (а.с 65-66).
Як вбачається з акту ревізії № 24-31/34 від 31.08.2009 року, перевіряючими було зроблено висновок про те, що працівникам управління житловим господарством Вінницької міської ради було безпідставно нараховано та виплачено заробітну плату в сумі 75,27 тис. грн. встановлено нарахування працівникам відділу по технічному нагляду об'єктів капітального ремонту житлового фонду матеріальної допомоги на оздоровлення в розмірі середньомісячної заробітної плати.
Такий висновок КРУ в м. Києві було зроблено з огляду на те, що відповідно до ст.10 Кодексу Законів про працю України Колективний договір укладається на основі законодавства. Згідно з розділом 4 п. 1 Колективного договору оплата праці працівників Відділу технагляду здійснюється відповідно до Наказу Міністерства праці та соціальної політики від 17.10.2005 №328 "Про впорядкування умов плати праці працівників контрольно-ревізійних відділів, управлінь (відділів, груп) технічного нагляду за капітальним будівництвом та ремонтом приміщень бюджетних установ і організацій, інших підрозділів, створених при органах виконавчої влади, їх самостійних управліннях і відділах та при виконавчих органах рад", зареєстрованого в Міністерстві юстиції 02.10.2005 за №1255/11535 (далі-Наказ№328).
Колегія суддів погоджується з висновком контролюючого органу та суду першої інстанції з огляду на наступне.
Позивач, обґрунтовуючи правомірність виплати вказаних допомог, посилається на те, що вони були виплачені на підставі Колективного договору, який затверджений на профспілкових зборах від 27.02.2007 року, додатку № 6 п.11 Положення про преміювання працівників відділу по технічному нагляду об’єктів капітального ремонту житлового фонду управління житлового господарства.
Вказаним положенням було передбачено виплату матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та матеріальної допомоги на оздоровлення в розмірі середньомісячної заробітної плати.
Разом з тим, як вбачається з матеріалів справи, вказаний Колективний договір позивачем не зареєстровано у встановленому законом порядку.
Положення про преміювання є невід’ємною частиною Колективного договору.
У відповідності до п. 11 ст. 9 Закону України “Про колективні договори та угоди” колективні договори реєструються місцевими органами державної виконавчої влади.
Згідно п. 1 Положення про порядок повідомної реєстрації галузевих і регіональних угод, колективних договорів, затвердженого постановою КМ України № 225 від 5 квітня 1994 року колективний договір підлягає реєстрації районними державними адміністраціями, районними у містах Києві та Севастополі державними адміністраціями, виконавчими комітетами сільських, селищних та міських Рад.
Відповідно до п. 4 вказаного Положення Разом з колективним договором на реєстрацію подаються всі додатки до них, протоколи розбіжностей, а також інформація про склад повноважних представників сторін, які брали участь у колективних переговорах.
У відповідності до п. 9 зазначеного Положення зміни і доповнення, що вносяться до угоди, колективного договору, підлягають повідомній реєстрації в порядку, встановленому цим Положенням.
З огляду на викладене колегія суддів приходить до висновку про те, що доводи апелянта про те, що ним матеріальна допомога для вирішення соціально-побутових питань та матеріальна допомога на оздоровлення в розмірі середньомісячної заробітної плати виплачені без порушення вимог законодавства є необґрунтованими.
Крім того, колегія суддів не бере до уваги посилання апелянта на те що, виплата матеріальної допомоги на оздоровлення заступникам начальника управління та внесків нарахованих на матеріальну допомогу була проведена без порушень, оскільки матеріали справи не містять розпорядчих документів про надання матеріальних допомог, а також такі документи не надано в судове засідання.
Також, згідно умов п.2.1.3 договору від 25.02.2008 №7967/22 між Позивачем та приватним вищим навчальним закладом “Український університет фінансів і права при тендерній палаті України” по закінченні навчання, останній зобов'язаний був видати Управлінню свідоцтва встановленого зразка про проходження навчання. Проте, по закінченню курсів працівникам управління не видано свідоцтва встановленого зразка про проходження навчання. Університетом надано лише акт здачі-приймання виконаних робіт від 25.02.2008 №7967. Як вбачається з матеріалів справи позивачем не надано документів, які підтверджували перебування трьох працівників Управління на навчанні та розпоряджень про тимчасове звільнення їх від основних обов’язків. Відтак позивачем допущено безпідставне перерахування коштів Університету без підтверджуючих документів оформлених належним чином в сумі 4500, 00 грн..
Щодо передачі трактора “Беларус-320МК” на баланс ЖЕК № 7, то слід зазначити, що в матеріалах справи міститься копія рішення виконавчого комітету Вінницької міської ради № 774 від 09.04.2009 року “Про передачу трактора Беларус-320 МК міському комунальному підприємству ЖЕК-7”, згідно якого управління житлового господарства міської ради повинно передати в господарське відання МКП ЖЕК-7 трактор Беларус-320 МК (шт.1) вартістю 120000грн., міському комунальному підприємству ЖЕК-7 передану техніку зарахувати, як внесок до статутного капіталу та ін..
Як вбачається з матеріалів справи, розпорядчий документ про передачу техніки № 774 датовано 09.04.2009 року, однак господарська операція по його передачі за даними бухгалтерського обліку відображена в грудні 2008 року. Отже, в порушення вимог п. 21 Типової інструкції про порядок списання матеріальних цінностей з балансу бюджетних установ, затвердженої наказом Державного казначейства України 10.08.2001 № 142, передачу проведено при відсутності розпорядчого документа органу управління майном.
Колегія суддів не може погодитися з доводами суду першої інстанції щодо вимоги пункту 5 листа-вимоги Контрольно-ревізійного управління у Вінницькій області від 28.10.2009 року № 20-06-16-15/7423, перерахувати відповідно до ст. 240 Господарського кодексу України в дохід місцевого бюджету кошти у сумі 714 880,00 грн., отриманих управлінням протягом січня 2008 року –березня 2009 року як плата за здійснення технічного нагляду без спеціального дозволу(ліцензії) як безпідставно отриманих, з огляду на наступне.
З матеріалів справи вбачається, що у складі Управління житлового господарства Вінницької міської ради діє структурний підрозділ –відділ по технічному нагляду об’єктів капітального ремонту житлового фонду (далі - служба замовника).
Положення про технічний нагляд за будівництвом (далі –Положення) затверджено 19.01.2007 р.
Згідно з п.п 1.1,1.4, Положення, відділ по технічному нагляду об’єктів капітального ремонту житлового фонду не має статусу юридичної особи та утримується за рахунок відрахувань у розмірі 2,5 % від суми виконання будівельно-монтажних робіт, проведеного капітального ремонту об’єктів житлового фонду та орендованих приміщень згідно ДБН Д.1.1-1-2000 (а.с. 140-141).
Відповідно до листа Держбуду України № 7/7 –10-10 від 04.10.2000 року фінансування для утримання групи технагляду здійснюється за рахунок глав 10 зведених кошторисів / об’єктних кошторисів на будівництво, капітальний і поточний ремонти.
У відповідності з “Правилами визначення вартості будівництва” ДБН Д.1.1-1-2000 витрати з утримання служби замовника будівництва, що споруджується із залученням бюджетних коштів або коштів підприємств, установ і організацій державної власності, відшкодовуються за рахунок коштів, передбачених в главі 10 зведеного кошторисного розрахунку вартості будівництва (ЗКР). Розмір коштів визначається у відповідності з п.2.8.13 зазначених Правил і складає 2,5 відсотки від підсумку графи 8 глав 9 зведеного кошторисного розрахунку вартості будівництва.
Згідно листа Державного комітету з будівництва та архітектури від 05.07.2005 року № 7/5 –656 “Про організацію роботи служби Замовника”, для виконання функцій замовника будівництва доцільно створити відділ капітального будівництва з покладанням на нього функцій передбачених Постановою Кабінету Міністрів України від 06.09.2000року № 1401 “Про затвердження Типового положення про управління капітального будівництва обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації” визначено, що служби замовника утримуються за рахунок коштів державного бюджету (відрахувань від загальної вартості будівництва будов та об’єктів).
Вищевказаним положенням Державних будівельних норм щодо визначення джерел фінансування служби замовника керуються і органи Державного казначейства України та Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (раніше - Міністерство будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України) під час надання чисельних роз’яснень щодо порушеного питання.
Так, на запит Державної установи “Інститут фтизіатрії і пульмонології ім. Ф. Г. Яновського” АМН України щодо фінансування служби замовника від 12.03.2007 року до Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України отримано відповідь від 12.04.2007 року № 7/10-315, якою Міністерство повідомляє наступне:
Для нагляду та контролю за новим будівництвом, реконструкцією, розширенням, ремонтом об’єктів діючих організацій та установ, що здійснюється за рахунок бюджетних коштів, створюється відповідна служба, яка може утримуватися як за рахунок основної діяльності таких організацій, так і за рахунок коштів, передбачених вартістю будівництва. Рішення щодо джерел фінансування утримання цієї служби приймається розпорядником коштів на підставі відповідних обгрунтувань.
Розраховані таким чином кошти є лімітом, в межах якого щорічно складається кошторис витрат на утримання служби замовника. При складанні такого кошторису враховуються витрати, необхідні для здійснення функцій замовника на поточний рік. Витрачання зазначених коштів здійснюється на підставі затвердженого в установленому порядку кошторису пропорційно обсягам виконаних в поточному році підрядних робіт. (Лист Держбуду України від 06.10.2005 року № 7/5-1106.
Отже, видатки на утримання та здійснення виробничої діяльності управління капітального будівництва проводяться у загальновстановленому порядку відповідно до затвердженого кошторису установи, структурним підрозділом якої є група технічного нагляду.
Листом Державного казначейства України від 26.06.07 № 3.4-04/1585-7691 повідомлено механізм перерахування коштів на утримання служби замовника, так, у разі якщо замовник має статус бюджетної установи, то для утримання служби замовника замовнику відкривається спеціальний реєстраційний рахунок за першою групою власних надходжень бюджетних установ “Плата за послуги, що надаються бюджетними установами”, на який перераховуються кошти на утримання служби замовника.
Ці кошти мають цільове призначення і використовуються у загальновстановленому порядку в межах затвердженого кошторису установи за кодами економічної класифікації видатків бюджету, що відповідають економічній сутності видатків, відповідно до роз'яснень щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету, затвердженим наказом Державного казначейства України від 04.11.2004р. №194.
При цьому, незалежно від статусу замовника (бюджетна установа чи одержувач), перерахування коштів на утримання служби замовника має здійснюватися у розмірах, визначених чинними нормативними документами (не більше ніж 2,5 % від загальної вартості будівництва), пропорційно коштам, освоєним по виконанню основної програми. Тобто, для здійснення такого перерахування до органів Державного казначейства мають бути подані акти виконаних робіт, а перерахування має здійснюватись у розмірі, що не перевищує 2,5 % суми освоєних коштів.
Однак у цьому випадку діяльність такого підрозділу не можна розглядати як джерело поповнення власних надходжень бюджетної установи. Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 17.05.2002 р. № 659 “Про затвердження переліку груп власних надходжень бюджетних установ, вимог щодо їх утворення та напрямів використання”, власні надходження - це плата за послуги, які надаються стороннім організаціям.
Відповідно до Указу Президента України від 03.10.1992 р. № 493/02, державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер.
Реєстрація Правил визначення вартості будівництва (ДБН Д.1.1-1-2000), затверджених наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 27 серпня 2000 року № 174, в Мінюсті є необов’язковою, як такі, що не зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян та не мають міжвідомчого характеру.
Такаж, колегія суддів зауважує, що відповідно до ст. 8 Господарського кодексу України держава, органи державної влади та органи місцевого самоврядування не є суб'єктами господарювання.
Відповідач проігнорував вищевказані положення чинного законодавства, внаслідок чого безпідставно ініціював накладення адміністративно –господарських санкцій на позивача, який є виконавчим органом міської ради, а не суб’єктом господарювання.
Органи державної влади і органи місцевого самоврядування, яким згідно з державним класифікатором “Класифікація організаційно-правових форм господарювання”, затвердженим наказом Державного комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики від 28.05.2004 року № 97, присвоєно код 410 або 420, не можуть здійснювати господарську діяльність, а отже й отримати ліцензію на господарську діяльність, пов’язану із створенням об’єктів архітектури.
Згідно із ст. 240 Господарського кодексу України (далі - ГК України), прибуток (доход), одержаний суб'єктом господарювання внаслідок порушення встановлених законодавством правил здійснення господарської діяльності, а також суми прихованого (заниженого) прибутку (доходу) чи суми податку, несплаченого за прихований об'єкт оподаткування, підлягають вилученню в доход відповідного бюджету в порядку, встановленому законом.
Як встановлено ч. 2 вищевказаної статті, перелік порушень, за які до суб'єкта господарювання застосовуються санкції, передбачені цією статтею, а також порядок їх застосування визначаються законами.
Статтею 10 Закону України “Про контрольно-ревізійну службу”, яка визначає права державної контрольно-ревізійної служби, право накладати адміністративно –господарські санкції не передбачено.
Таким чином, заявлена Відповідачем вимога є незаконною.
Крім цього, відповідно до ст. 250 ГК України, адміністративно-господарські санкції можуть бути застосовані до суб'єкта господарювання протягом шести місяців з дня виявлення порушення, але не пізніш як через один рік з дня порушення цим суб'єктом встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності, крім випадків, передбачених законом. Дія цієї статті не поширюється на штрафні санкції, розмір і порядок стягнення яких визначені Податковим кодексом України та іншими законами, контроль за дотриманням яких покладено на органи державної податкової служби та митні органи.
В листі від 28.10.2009 р. № 02-06-16-15/7423, отриманого Позивачем 02.11.2009 р. (вх. № 10/1504), Відповідач вимагає перерахувати в дохід місцевого бюджету кошти у сумі 714 880,00 грн., отриманих управлінням протягом січня 2008 року –березня 2009 року, тоді як згідно приписів ст. 250 ГК України, як вірно зазначає в апеляційній скарзі позивач, за наявності правових підстав, можливим є стягнення коштів отриманих за період з 31.08.2008 р. по 01.04.2009 р.
З огляду на викладене колегія суддів приходить до висновку про те, що при направленні Позивачу вищевказаного листа з вимогою про усунення порушень і недоліків, виявлених ревізією (перерахувати в дохід місцевого бюджету кошти у сумі 714 880,00 грн.), Відповідач діяв не на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України, чим грубо порушив права Позивача, а тому позовні вимоги в цій частині слід задовольнити.
Відповідно до ст. 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з’ясованих обставин у адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Відповідно до п.4 ч.1 ст.202 КАС України підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання, а так само розгляд і вирішення справи неповноважним судом; участь в ухваленні постанови судді, якому було заявлено відвід на підставі обставин, які викликали сумнів у неупередженості судді, і заяву про його відвід визнано судом апеляційної інстанції обґрунтованою; ухвалення чи підписання постанови не тим суддею, який розглянув справу
На підставі викладеного та, керуючись ст. ст. 9, 159, 160, 195, 196, 197 198, 202, 205, 207 КАС України, колегія суддів, -
ПОСТАНОВИЛА:
Апеляційну скаргу Управління житлового господарства Вінницької міської ради –задовольнити частково.
Постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 29 січня 2010 року скасувати та ухвалити нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити частково, пункт 5 листа-вимоги № 20-06-16-15/7423 від 28.10.2009 року Контрольно-ревізійного управління у Вінницькій області –скасувати.
В задоволенні решти позовних вимог Управління житлового господарства Вінницької міської ради до Контрольно-ревізійного управління у Вінницькій області про визнання протиправним та скасування листа-вимоги № 02-06-16-15/7423 від 28.10.20009 року –відмовити.
Постанова набирає законної сили з моменту проголошення, але може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України в порядок і строки, визначені ст.212 КАСУ.
Головуючий суддя: В.В. Файдюк
Судді: Є.В. Чаку
Н.М. Літвіна