ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 травня 2011 року Справа № 2а/2370/2715/2011
Черкаський окружний адміністративний суд в складі:
головуючого судді - Чалої А.С.,
при секретарі - Журавлі В.В.,
за участю: представника позивача Нікіфорова І.К., представника відповідача Назаренко М.П., представника третіх осіб ОСОБА_3 за довіреностями,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Черкаси адміністративну справу за позовом приватного підприємства «Цимбали»до Черкаської обласної державної адміністрації, треті особи Черкаське обласне управління лісового та мисливського господарства, державне підприємство «Золотоніське лісове господарство»про часткове скасування розпорядження Черкаської обласної державної адміністрації № 102 від 21 травня 2010 року,
В С Т А Н О В И В:
До суду з позовною заявою звернулося приватне підприємство «Цимбали»до Черкаської обласної державної адміністрації, треті особи на стороні відповідача, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Черкаське обласне управління лісового та мисливського господарства, державне підприємство «Золотоніське лісове господарство»про скасування розпорядження голови Черкаської обласної державної адміністрації № 102 від 21.05.2010 року «Про відміну окремих розпоряджень облдержадміністрації» у частині відміни п.1.2, п.п. 2,3 розпорядження № 61 від 20.03.2010 року «Про виділення в довгострокове тимчасове користування лісових ділянок»щодо виділення у платне довгострокове тимчасове користування (без вилучення) приватному підприємству «Цимбали»лісової ділянки площею 2,7 га (захисні смуги лісів вздовж річок, навколо озер, водоймищ та інше), що знаходяться в постійному користуванні державного підприємства «Золотоніське лісове господарство»в адміністративних межах Ліплявської сільської ради Канівського району, за межами населених пунктів, для використання в культурно-оздоровчих цілях терміном на 49 років; щодо обов’язку використовувати лісову ділянку відповідно до заявленої мети з дотриманням статті 20 Лісового кодексу України та щодо доручення державному підприємству «Золотоніське лісове господарство»укласти договір тимчасового користування лісовою ділянкою, забезпечення його нотаріального посвідчення та реєстрації в Черкаському обласному управлінні лісового та мисливського господарства.
Представник позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримав повністю, обґрунтовуючи їх тим, що на підставі розпорядження Черкаської обласної державної адміністрації № 61 від 20.03.2010 року «Про виділення в довгострокове тимчасове користування лісових ділянок»ПП «Цимбали»укладено з ДП «Золотоніське лісове господарство»нотаріально посвідчений договір на право довгострокового користування лісами.
Розпорядженням голови Черкаської ОДА № 102 від 21.05.2010 року розпорядження № 61 від 20.03.2010 року відмінено, зобов’язано Черкаське управління лісового та мисливського господарства, ДП «Золотоніське лісове господарство»привести у відповідність з цим розпорядженням відносини, що виникли з тимчасовими користувачами, тобто розірвати укладені договори тимчасового користування лісами.
При відміні відповідач посилався на численні протести прокурора, у яких йдеться про порушення іншими приватними підприємствами чинного законодавства, а саме відсутність розроблених та затверджених Держкомлісгоспом України та Мінприроди «Правил використання корисних властивостей лісів»і порушення ст. 37 «питання, що регулюються нормативно-правовими актами з ведення лісового господарства», ст. 38 «розроблення та затвердження нормативно-правових актів з ведення лісового господарства»Лісового кодексу України. Позивач вважає, що у разі суперечності розпорядження голови державної адміністрації Конституції і законам України останні скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або у судовому порядку. Отже, спірне розпорядження не ґрунтується на вимогах чинного законодавства, суперечить рішенню Конституційного суду України № 7 –рп/2009 від 16.04.2009 року, прийнято з порушенням ст. 19 Конституції України та безпідставно, є недоцільним, неекономічним, неефективним за очікуваними чи фактичними результатами, тому підлягає скасуванню з моменту його прийняття в судовому порядку.
Представник відповідача в судовому засіданні проти позову заперечив та зазначив, що підставами для прийняття спірного розпорядження № 102 від 21.05.2010 року стали: протест прокурора, внесений на розпорядження № 61 від 20.03.2010 року, відсутність розроблених та затверджених Держкомлісгоспом України та Мінприроди Правил використання корисних властивостей лісів як основного нормативно-правового акту, що визначає строк використання корисних властивостей лісів, та порушення процедури видання розпоряджень облдержадміністрації, а саме Порядку виділення лісових ділянок державної власності у довгострокове тимчасове користування в області, затвердженого розпорядженням облдержадміністрації від 24.11.2009 року № 346, оскільки позивач не погодив містобудівне обґрунтування з управлінням містобудування та архітектури облдержадміністрації. Згідно ст. 41 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»голова облдержадміністрації має право видавати розпорядження і, відповідно, вносити до них зміни, визнавати такими, що втратили чинність та відміняти їх, тому відповідач, прийнявши розпорядження № 102 від 21.05.2010 року, діяв в межах повноважень, наданих законом.
Представник третіх осіб підтримав позицію відповідача і просив у задоволенні позову відмовити повністю.
Заслухавши пояснення представників сторін, розглянувши матеріали і оцінивши докази, судом встановлено наступне.
Статтею 16 Лісового кодексу України встановлено, що право користування лісами здійснюється в порядку постійного та тимчасового користування лісами. За змістом статті 18 Лісового кодексу України об’єктом тимчасового користування можуть бути всі ліси, що перебувають у державній, комунальній або приватній власності. Тимчасове користування лісами може бути довгостроковим і короткостроковим. Довгострокове тимчасове користування лісами - засноване на договорі строкове платне використання лісових ділянок, які виділяються для потреб мисливського господарства, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних, туристичних і освітньо-виховних цілей, проведення науково-дослідних робіт.
Довгострокове тимчасове користування лісами державної та комунальної власності здійснюється без вилучення земельних ділянок у постійних користувачів лісами на підставі рішення відповідних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, прийнятого в межах їх повноважень за погодженням з постійними користувачами лісами та органом виконавчої влади з питань лісового господарства Автономної Республіки Крим, територіальними органами центрального органу виконавчої влади з питань лісового господарства.
Пунктом 6 частини 1 статті 31 Лісового кодексу України до повноважень Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері лісових відносин у межах своїх повноважень на їх території віднесено прийняття рішень про виділення в установленому порядку для довгострокового тимчасового користування лісами лісових ділянок, що перебувають у державній власності, на відповідній території, а також у межах міст обласного та республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.
Судом встановлено, що 20 березня 2010 року Черкаською обласною державною адміністрацією видано розпорядження № 61 «Про виділення в довгострокове тимчасове користування лісових ділянок», яким, зокрема позивачу, виділено у платне довгострокове користування (без вилучення) лісову ділянку, терміном на 49 років.
Пунктами 2, 3 розпорядження № 61 від 20.03.2010 року особам, зазначеним в пункті 1 розпорядження, зокрема позивачу, визначено обов’язок використовувати лісові ділянки відповідно до заявленої мети з дотриманням вимог статті 20 Лісового кодексу України та доручено державному підприємству «Золотоніське лісове господарство»упродовж місяця укласти договори довгострокового тимчасового користування лісовими ділянками, забезпечити їх нотаріальне посвідчення і реєстрацію в Черкаському обласному управлінні лісового та мисливського господарства.
27 березня 2010 року на виконання розпорядження № 61 між державним підприємством «Золотоніське лісове господарство»та позивачем укладено договір на право довгострокового тимчасового користування лісами. За умовами цього договору державне підприємство «Золотоніське лісове господарство»(постійний лісокористувач) виділило, а позивач (тимчасовий лісокористувач) прийняв в довгострокове тимчасове користування лісову ділянку площею 2,7 га, що знаходяться в постійному користуванні державного підприємства «Золотоніське лісове господарство»в адміністративних межах Ляплівської сільської ради Канівського району, за межами населених пунктів, для використання в культурно-оздоровчих цілях терміном на 49 років.
Цей договір посвідчено нотаріусом Канівського міського нотаріального округу за реєстраційним № 393 та зареєстровано у Черкаському обласному управлінні лісового та мисливського господарства, про що в книзі реєстрації договорів на право тимчасового довгострокового користування лісами вчинено запис від 29.03.2010 року за № 28.
14 травня 2010 року прокурором Черкаської області внесено протест на розпорядження № 61 від 20.03.2010 року «Про виділення в довгострокове тимчасове користування лісових ділянок», на підставі того, що дане розпорядження прийнято з порушенням вимог Лісового кодексу України та Водного кодексу України, в зв’язку з чим підлягає відміні.
Розпорядженням Черкаської ОДА № 102 від 21.05.2010 року, з посиланням на статтю 41 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»та протести прокурора Черкаської області від 14.05.2010 року № 07/4-2197-10, відмінено ряд розпоряджень про виділення в довгострокове тимчасове користування лісових ділянок, у тому числі і розпорядження № 61 від 20.03.2010 року.
Суд зазначає, що жодна норма Закону України «Про місцеві державні адміністрації»не наділяє повноваженнями голів облдержадміністрацій відміняти власні рішення.
Так, згідно з частиною першою статті 41 зазначеного Закону голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством.
Відповідно до статті 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду.
Розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.
Відповідно до частини восьмої статті 118 Конституції України рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.
Наведеними нормами законів визначено коло суб’єктів, яким надано повноваження скасовувати розпорядження голови державної адміністрації, а отже це є: Президент України, голова місцевої державної адміністрації вищого рівня або суд.
Відповідно до положень статті 41 Закону № 586-ХІV розпорядження голів місцевих державних адміністрацій носять нормативно-правовий та ненормативний характер.
Як зазначено у рішенні Конституційного Суду України від 27.12.2001 року N 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), ознаками нормативності правових актів є невизначеність дії у часі та неодноразовість їх застосування.
Відповідно до правової позиції Конституційного Суду України, викладеної у рішенні від 23 червня 1997 року N 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини) встановлено, що за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.
В пункті 4 рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 року № 7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини 2 статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»визначено, що до нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.
Отже, на думку суду, розпорядження Черкаської ОДА № 61 від 20.03.2010 року «Про виділення в довгострокове тимчасове користування лісових ділянок»є ненормативним правовим актом, оскільки породжує права і обов’язки визначеного кола суб’єктів, яким водо адресоване, через що являється актом індивідуальної дії.
Як зазначено в рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2009 року № 7-рп/2009, ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
Незважаючи на те, що Конституційний Суд України виклав свою позицію стосовно рішень прийнятих органом місцевого самоврядування, на думку суду, немає підстав не застосовувати її щодо рішень, прийнятих органами виконавчої влади.
Таким чином, після укладання, нотаріального посвідчення та державної реєстрації договору про надання права позивачу довгострокового тимчасового користування лісовою ділянкою, розпорядження № 61 від 20.03.2010 року вичерпало свою дію фактом його виконання, а тому не може бути скасоване, відмінене, змінене органом, який його прийняв.
Щодо посилання представника відповідача на відсутність затверджених Держкомлісгоспом Правил використання корисних властивостей лісів, як на підставу для відміни розпорядження № 61 від 20.03.2010 року, суд зазначає, що лісова ділянка виділена позивачу у тимчасове платне довгострокове користування в межах строків, визначених ч. 2 ст. 18 Лісового кодексу України, який є актом вищої після Конституції України юридичної сили в системі нормативно-правових актів.
Отже, відсутність підзаконного нормативного акта не є підставою для скасування розпорядження № 61 від 20.03.2010 року.
Крім цього, відсутність Правил використання корисних властивостей лісів не є перешкодою для виділення лісових ділянок у тимчасове використання, оскільки наданим суду розпорядженням Черкаської ОДА № 346 від 24.11.2009 року, затверджено Порядок виділення лісових ділянок державної власності у довгострокове тимчасове користування в області, який діяв на час прийняття розпорядження № 61 від 20.03.2010 року.
Стосовно відсутності погодження позивачем містобудівного обґрунтування з управлінням містобудування та архітектури облдержадміністрації суд зазначає наступне.
Відповідно до п. 7 Порядку виділення лісових ділянок державної власності у довгострокове тимчасове користування в області, затвердженого розпорядженням облдержадміністрації від 24.11.2009 року № 346, після розгляду матеріалів комісією заявник виконує її рекомендації, замовляє в організації, яка має відповідну ліцензію, містобудівне обґрунтування з топогеодезичною зйомкою масштабу 1:500, погоджує його в установленому порядку з управлінням містобудування та архітектури облдержадміністрації та звертається до територіального органу виконавчої влади з питань лісового господарства, служби охорони культурної спадщини облдержадміністрації (а в разі виділення лісової ділянки державної власності у межах населеного пункту –відповідного органу місцевого самоврядування) для отримання висновку про можливість виділення лісової ділянки в довгострокове тимчасове користування.
Розпорядженням від 24.11.2009 року № 346 передбачено, що вказаний Порядок затверджено відповідно до ст.ст. 18, 31 Лісового Кодексу України з врахуванням вимог Порядку спеціального використання лісових ресурсів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2007 року № 761.
Стаття 1 Закону України «Про планування і забудову територій»від 20.04.2000 року №1699-111 передбачає, що схема районного планування, генеральний план розвитку населених пунктів та містобудівне обґрунтування відносяться до містобудівної документації.
Відповідно до п. 34 Порядку від 23.05.2007 року № 761 виділення лісових ділянок для культурно-оздоровчих цілей здійснюється з врахуванням схем районного планування, генеральних планів розвитку населених пунктів, програм розвитку лісового господарства Автономної Республіки Крим, областей, а також матеріалів лісовпорядкування.
Згідно з вказаними приписами наявність містобудівного обґрунтування як виду містобудівної документації при виділенні лісових ділянок не є обов’язковим.
Постанова Кабінету Міністрів України від 23.05.2007 року № 761 є нормативно-правовим актом вищої юридичної сили, тому Порядок виділення лісових ділянок державної власності у довгострокове тимчасове користування в області, затверджений розпорядженням облдержадміністрації від 24.11.2009 року № 346, не може суперечити вказаній постанові.
Не містять вимог про необхідність розроблення містобудівного обґрунтування і ст.ст. 18 та 31 Лісового кодексу України.
З огляду на викладене, суд приходить до висновку, що відміняючи розпорядження про виділення позивачу лісової ділянки, відповідачем було порушено принцип законності, встановлений статтею 19 Конституції України, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Отже, на думку суду, відповідачем не доведено правомірність дій щодо підготовки та прийняття обов’язкового для виконання розпорядження голови Черкаської обласної державної адміністрації № 102 від 21.05.2010 року «Про відміну окремих розпоряджень облдержадміністрації»у частині відміни п.1.2, п.п. 2,3 розпорядження № 61 від 20.03.2010 року «Про виділення в довгострокове тимчасове користування лісових ділянок».
Відповідно до статті 94 Кодексу адміністративного судочинства України якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати з Державного бюджету України (або відповідного місцевого бюджету, якщо іншою стороною був орган місцевого самоврядування, його посадова чи службова особа).
Керуючись ст.ст. 2, 7, 11, 86, 94, 143, 159-163, 167, 254 Кодексу адміністративного судочинства України,
ПОСТАНОВИВ:
Адміністративний позов задовольнити повністю.
Скасувати, з моменту прийняття розпорядження голови Черкаської обласної державної адміністрації № 102 від 21.05.2010 року в частині відміни розпорядження Черкаської обласної державної адміністрації № 61 «Про виділення в довгострокове тимчасове користування лісових ділянок», а саме: підпункту 1.2 пункту 1 щодо виділення приватному підприємству «Цимбали»у платне довгострокове тимчасове користування (без вилучення) лісової ділянки площею 2,7 га (захисні смуги лісів вздовж річок, навколо озер, водоймищ та інше), що знаходяться в постійному користуванні державного підприємства «Золотоніське лісове господарство»в адміністративних межах Ліплявської сільської ради Канівського району, за межами населених пунктів, для використання в культурно-оздоровчих цілях терміном на 49 років; пункту 2 щодо обов’язку використовувати лісову ділянку відповідно до заявленої мети з дотриманням статті 20 Лісового кодексу України та пункту 3 щодо доручення державному підприємству «Золотоніське лісове господарство»укласти договір тимчасового користування лісовою ділянкою, забезпечення його нотаріального посвідчення та реєстрації в Черкаському обласному управлінні лісового та мисливського господарства.
Стягнути з Державного бюджету України на користь приватного підприємства «Цимбали»судові витрати по сплаті судового збору у розмірі 3 (три) грн. 40 коп.
Постанова може бути оскаржена до Київського апеляційного адміністративного суду через Черкаський окружний адміністративний суд за правилами, встановленими ст.ст.185-187 Кодексу адміністративного судочинства України.
Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі застосування судом частини третьої статті 160 цього Кодексу, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.
Суддя А.С. Чала