ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

12 січня 2022 року м. Київ № 640/13346/20

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Пащенка К.С., суддів: Чудак О.М., Шейко Т.І., за участю секретаря судового засідання Бокатової Я.А., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом

Соснівської сільської ради

до Кабінету Міністрів України

треті особи, що не заявляють ОСОБА_1 ,

самостійних вимог на предмет ОСОБА_2 ,

спору: ОСОБА_3 ,

ОСОБА_4 ,

ОСОБА_5 ,

ОСОБА_6 ,

ОСОБА_7 ,

ОСОБА_8 ,

ОСОБА_9 ,

ОСОБА_10 ,

ОСОБА_11 ,

ОСОБА_12 ,

ОСОБА_13 ,

ОСОБА_14 ,

ОСОБА_15 ,

ОСОБА_16 ,

ОСОБА_17 ,

ОСОБА_18 ,

ОСОБА_19 ,

ОСОБА_20 ,

ОСОБА_21 ,

ОСОБА_22 ,

ОСОБА_23 ,

ОСОБА_24 ,

ОСОБА_25 ,

ОСОБА_26 ,

ОСОБА_27 ,

ОСОБА_28 ,

ОСОБА_29 ,

ОСОБА_30 ,

ОСОБА_31 ,

ОСОБА_32 ,

ОСОБА_33 ,

ОСОБА_34 ,

ОСОБА_35 ,

ОСОБА_36 ,

ОСОБА_37 ,

ОСОБА_38 ,

ОСОБА_39 ,

ОСОБА_40 ,

ОСОБА_41 ,

ОСОБА_42 ,

ОСОБА_43 ,

ОСОБА_44 ,

ОСОБА_45 ,

ОСОБА_46 ,

ОСОБА_47 ,

ОСОБА_48 ,

ОСОБА_49 ,

ОСОБА_50 ,

ОСОБА_51 ,

ОСОБА_52 ,

ОСОБА_53 ,

ОСОБА_54 ,

ОСОБА_55 ,

ОСОБА_56 ,

ОСОБА_57 ,

ОСОБА_58 ,

ОСОБА_59 ,

ОСОБА_60 ,

ОСОБА_61 ,

ОСОБА_62 ,

ОСОБА_63 ,

ОСОБА_64 ,

ОСОБА_65 ,

ОСОБА_66 ,

ОСОБА_67 ,

ОСОБА_68 ,

ОСОБА_69 ,

ОСОБА_70 ,

ОСОБА_71 ,

ОСОБА_72 ,

ОСОБА_73 ,

ОСОБА_74 ,

ОСОБА_75 ,

ОСОБА_76 ,

ОСОБА_77 ,

ОСОБА_78 ,

ОСОБА_79 ,

ОСОБА_80 ,

ОСОБА_81 ,

ОСОБА_82 ,

ОСОБА_83 ,

ОСОБА_84 ,

ОСОБА_85 ,

ОСОБА_86 ,

ОСОБА_87 ,

ОСОБА_88 ,

Попівська сільська рада,

ОСОБА_89 ,

ОСОБА_90 ,

ОСОБА_91 ,

ОСОБА_92 ,

ОСОБА_93 ,

ОСОБА_94 ,

ОСОБА_95 ,

ОСОБА_96 ,

ОСОБА_97 ,

Сумська обласна державна адміністрація,

ОСОБА_98 ,

ОСОБА_99 ,

ОСОБА_100 ,

ОСОБА_101

провизнання протиправним та скасування розпорядження

представники учасників справи:позивача - Муравенко О.Ю., Оникієнко Г.В.; відповідача - Мельшикова О.Я.; третьої особи - ОСОБА_102 ; третя особа - ОСОБА_49

ВСТАНОВИВ:

Соснівською сільською радою (адреса: 41662, Сумська обл., Конотопський район, село Соснівка, вул. Бондаря, 55, ідентифікаційний код - 04389259) (далі - позивач або сільська рада) подано на розгляд Окружному адміністративному суду міста Києва позов до Кабінету Міністрів України (адреса: 01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2) (надалі - відповідач або КМУ), у якому позивач просить суд визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Сумської області» від 20.05.2020 № 598-р в частині внесення до Перспективного плану формування територій громад Сумської області, включення Соснівської сільської ради Конотопського району Сумської області до переліку сільських рад, що входять до Попівської об`єднаної територіальної громади Конотопського району Сумської області.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.06.2020 (суддя Пащенко К.С.) відкрито провадження у адміністративній справі № 640/13346/20, призначено справу до розгляду за правилами загального позовного провадження в підготовчому судовому засіданні на 30.07.2020.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.07.2020 залучено Сумську обласну державну адміністрацію (адреса: 40000, Сумська обл., м. Суми, Зарічний район, Майдан Незалежності, буд. 2, ідентифікаційний код 14005581) у якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору.

30.07.2020 оголошено перерву на 27.08.2020.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.08.2020 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті у складі колегії суддів на 06.10.2020.

06.10.2020, 27.10.2020, 17.11.2020 судові засідання відкладено, справу призначено до розгляду на 08.12.2020.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 08.12.2020 призначено справу до судового розгляду у режимі відеоконференції за допомогою системи відеозв`язку EASYCON на 26.01.2021.

26.01.2021, 09.02.2021 та 23.02.2021 розгляд справи відкладено, справу призначено на 19.03.2021.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.03.2021 залучено Попівську сільську раду (адреса: 41627, Сумська обл., Конотопський р-н, с. Попівка, вул. Миру, буд. 1, ідентифікаційний код 04389220, код КОАТУУ 5922086601) у якості третьої особи, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору.

У вказану дату судом оголошено перерву та призначено справу до розгляду на 16.04.2021.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.04.2021 залучено ОСОБА_17 до участі у справі в якості третьої особи, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.04.2021 витребувано у Сумської обласної державної адміністрації та Кабінету Міністрів України письмові пояснення та належним чином завірені копії документів, що стосуються надання згоди Соснівською територіальною громадою щодо приєднання до Попівської громади у процесі розробки та погодження проекту розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Сумської області» від 20.05.2020 № 598-р» в частині внесення до Перспективного плану формування територій громад Сумської області, включення Соснівської сільської ради Конотопського району Сумської області до переліку сільських рад, що входять до Попівської об`єднаної територіальної громади Конотопського району Сумської області.

16.04.2021 оголошено перерву на 19.05.2021.

Ухвалами Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.05.2021 та 16.06.2021 залучено до участі у справі третіх осіб, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.06.2021 витребувано повторно у Сумської обласної державної адміністрації письмові пояснення та належним чином завірені копії документів, що стосуються надання згоди Соснівською територіальною громадою щодо приєднання до Попівської громади у процесі розробки та погодження проекту розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Сумської області» від 20.05.2020 № 598-р» в частині внесення до Перспективного плану формування територій громад Сумської області, включення Соснівської сільської ради Конотопського району Сумської області до переліку сільських рад, що входять до Попівської об`єднаної територіальної громади Конотопського району Сумської області.

16.06.2021 та 18.08.2021 судом оголошувались перерви, справу призначено до розгляду на 29.09.2021.

29.09.2021, 20.10.2021, 03.11.2021 та 01.12.2021 розгляд справи відкладено, справу призначено до розгляду на 08.12.2021.

08.12.2021 судом оголошено перерву на 12.01.2021.

У судовому засіданні представником Соснівської сільської ради подано заяву про відвід колегії суддів у складі головуючого судді Пащенка К.С., суддів Чудак О.М., Шейко Т.І.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.01.2022 заяву «Про відвід» представника Соснівської сільської ради - залишено без задоволення.

У відкритому судовому засіданні 12.01.2022 судом заслухано пояснення представників сторін, проведено судові дебати, проголошено вступну та резолютивну частину рішення.

В якості підстав позову Соснівська сільська рада зазначає, що вона не брала участі у процесі прийняття рішення щодо формування території об`єднаної територіальної громади та не давала згоди на добровільне приєднання до інших територіальних громад, тобто не підпадає під дію Закону України «Про добровільне об`єднання громад», а відтак не може бути включена до перспективного плану формування територій громад Сумської області та внесення до переліку сільських рад, що входять до Попівської об`єднаної територіальної громади Конотопського району Сумської області. Позивач переконаний, що оскаржуване рішення порушує норми ст. 5, 7, 22 Конституції України та ст. 5 Європейської хартії місцевого самоврядування, ч. 2 ст. 6 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми».

Відповідач надав суду відзив на позовну заяву, в якому просив відмовити в її задоволенні, стверджуючи про правомірність оскаржуваного розпорядження, яке видане з дотриманням вимог Конституції України, законів України «Про Кабінет Міністрів України», «Про добровільне об`єднання територіальних громад», «Про місцеве самоврядування в Україні» та відповідно до Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 04.08.2015 № 214. Вказав, що Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» визначено процедуру об`єднання територіальних громад, відповідно до якої об`єднана територіальна громада вважається утвореною згідно з указаним Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 вказаного Закону. Тому саме по собі прийняття Кабінетом Міністрів України оскаржуваного розпорядження не є перешкодою для добровільного об`єднання Соснівської територіальної громади у іншому форматі чи взагалі для відмови від такого об`єднання. Зазначив, що участь територіальних громад в формі консультацій вказує на дорадчий характер такої участі. Крім того, наслідками таких консультацій є визначення потенційного адміністративного центру спроможної територіальної громади. Відповідно, перспективний план формування територій громад є лише планом, а не обов`язковим до виконання рішенням з огляду на те, що об`єднання територіальних громад є добровільним і здійснюється на підставі рішення відповідної ради. Оскільки на виконання перспективного плану, затвердженого оскаржуваним розпорядженням, позивач не зобов`язаний вчиняти будь-які дії чи приймати відповідні рішення, то у суду відсутні підстави для визнання порушеними прав та інтересів позивача.

У поданій до суду заяві з процесуальних питань відповідач стверджував, що Законом України «Про місцеве самоврядування» не передбачено право сільських, селищних та міських рад на звернення до суду, в тому числі й щодо оскарження актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів мають виконавчі органи сільських, селищних та міських рад. Тому право на звернення до суду з даним адміністративним позовом щодо оскарження розпорядження Кабінету Міністрів України належить саме виконавчому органу Соснівської сільської ради, а не безпосередньо Соснівській сільській раді як представницькому органу. Відтак, зазначив про відсутність у Соснівської сільської ради адміністративної процесуальної дієздатності, що відповідно до пункту 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для залишення поданої нею позовної заяв без розгляду.

Третя особа - Попівська сільська рада надала пояснення, у яких зазначила, що 25.10.2020 на всій території України відбулись перші вибори, а відтак за офіційними результатами виборів Соснівська сільська рада увійшла до складу території Попівської сільської ради згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 № 723-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Сумської області». З урахуванням наведеного підстави для задоволення позовних вимог відсутні.

Третьою особою, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору, Сумською обласною державною адміністрацією надано пояснення з запереченням проти задоволення позовних вимог, у яких зазначено, що Сумська обласна державна адміністрація всіляко підтримувала об`єднання Соснівської територіальної громади у будь-якій конфігурації, яка б задовольняла інтереси та потреби її мешканців. На виконання норм чинного законодавства України, Сумська обласна державна адміністрація листами від 10.04.2020 № 01-16/3839 та від 15.04.2020 № 01-16/4032 направила до Кабінету Міністрів України проект змін до перспективного плану формування територій громад Сумської області, відповідно до якого Соснівська сільська рада входить до складу Попівської сільської об`єднаної територіальної громади Конотопського району. Також зазначено про відсутність нормативно-правової вимоги щодо отримання згоди територіальної громади саме при формуванні Перспективного плану території. Таким чином, розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.05.2020 № 598-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Сумської області» видано у відповідності до Конституції України, Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та відповідно до Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні.

Від інших третіх осіб, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору, - жителями села Соснівка надійшли пояснення, в яких вказано, що відбулось примусове приєднання Соснівської територіальної громади до Попівської територіальної громади з порушенням Конституції України, норм Законів України «Про місцеве самоврядування», Європейської Хартії місцевого самоврядування.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

Розпорядженням голови Конотопської районної державної адміністрації від 31.07.2019 № 183-ОД затверджено склад робочої групи з підтримки та впровадження заходів добровільного об`єднання територіальних громад Конотопського району в новій редакції з метою проведення реформ у сфері місцевого самоврядування та децентралізації повноважень органів виконавчої влади, розроблення перспективного плану формування територіальних громад Конотопського району.

До робочої групи представників Соснівської сільської ради не включено.

Листом від 16.12.2019 № 378 Соснівська сільська рада звернулась до т.в.о. голови Сумської обласної державної адміністрації Купрейчика І. з вимогою про виключення Соснівської сільської ради із складу Попівської об`єднаної громади та внести Соснівську сільську раду у складі с. Соснівка, с. Заводи, с. Вільне Конотопського району Сумської області до перспективного плану формування адміністративних територій Конотопського району як окрему одиницю місцевого самоврядування із адміністративним центром в с. Соснівка.

До листа додано:

копію протоколу зборів жителів села Соснівка Конотопського району Сумської області від 08.06.2015;

копію протоколу зборів жителів села Заводи Конотопського району Сумської області від 08.06.2015;

рішення п`ятдесят другої сесії шостого скликання Соснівської сільської ради від 09.06.2015 «Про добровільне об`єднання громади Соснівської сільської ради»;

рішення десятої сесії сьомого скликання Соснівської сільської ради від 29.04.2016 «Про добровільне об`єднання громади Соснівської сільської ради»;

копію протоколу зборів жителів села Соснівка від 30.06.2017;

копію протоколу зборів жителів села Заводи від 30.06.2017;

копію рішення двадцятої сесії сьомого скликання Соснівської сільської ради від 30.06.2017 «Про добровільне об`єднання громади Соснівської сільської ради»;

копію рішення двадцять дев`ятої сесії сьомого скликання від 20.04.2018 «Про добровільне об`єднання громади Соснівської сільської ради»;

копію рішення тридцять третьої сесії сьомого скликання від 19.10.2018 «Про ненадання згоди на добровільне об`єднання територіальної громади»;

копію листа від 26.12.2018 № 453;

копію ухвали Зарічного районного суду м. Суми від 09.02.2017.

З урахуванням вказаного переліку документів, позивач висловлював незгоду з включенням до складу Попівської об`єднаної територіальної громади.

26.12.2019 на розширеному засіданні міжвідомчої регіональної робочої групи з підготовки пропозиції щодо адміністративно-територіального устрою базового та районного рівнів Сумської області заслухано Горбенка М.М., голову Конотопської РДА, що висловив думку щодо створення на території райони 3 ОТГ (Дубов`язівської, Бочечківської, Попівської) та Конотопської міської ОТГ.

Соснівська сільська рада звернулась до Прем`єр-міністра України від 20.01.2020 № 26 з заявою про ненадання згоди на приєднання до жодної із громад.

30.03.2020, 07.05.2020 та на консультативній зустрічі від 03.02.2020, за участі Міністерства розвитку громад та територій України обговорювався адміністративно-територіальний устрій базового рівня Сумської області, у тому числі й склад Попівської територіальної громади. Докази присутності представників на обговоренні у матеріалах справи відсутні.

Разом з тим, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20.05.2020 № 598-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Сумської області» відповідно до ч. 3 ст. 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» затверджено перспективний план формування територій громад Сумської області, що додається.

Перспективний план у текстовій частині передбачає включення до Попівської спроможної територіальної громади таких територіальних громад: Попівської, Великосамбірської, Вирівської, Дептівської, Карабутівської, Кошарівської, Кузьківської, Малосамбірської, Мельнянської, Михайло-Ганнівської, Пекарівської, Присеймівської, Соснівської, Шаповалівської, Шевченківської, Юрівської.

06.12.2020 набув чинності прийнятий 17.11.2020 Верховною Радою України Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо впорядкування окремих питань організації та діяльності органів місцевого самоврядування та районних державних адміністрацій« № 1009-ІХ.

Вказаним Законом України внесені зміни до ряду законів України, в тому числі Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Зокрема, вказаним Законом передбачено, у розділі V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» доповнити пунктом 6-1 такого змісту: до прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України закінчення повноважень сільських, селищних, міських рад, їхніх виконавчих органів, а також реорганізація сільських, селищних, міських рад, їхніх виконавчих органів як юридичних осіб у зв`язку із змінами в адміністративно-територіальному устрої України здійснюються з урахуванням таких положень.

Так, пунктом 7-1 Прикінцевих та Перехідних положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон), визначено що до прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснює Кабінет Міністрів України.

Рішення Кабінету Міністрів України про визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад подається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших місцевих виборів депутатів сільських, селищних, міських рад і сільських, селищних, міських голів відповідних територіальних громад.

Як вбачається з матеріалів справи, рішенням Попівської сільської ради Конотопського району Сумської області «Про реорганізацію Соснівської сільської ради шляхом приєднання до Попівської сільської ради Конотопського району Сумської області» від 08.12.2020 вирішено реорганізувати Соснівську сільську раду шляхом приєднання до Попівської сільської ради. Попівська сільська рада відповідно до рішення є правонаступником всього майна, прав та обов`язків Соснівської сільської ради.

Водночас, станом на час розгляду справи судом в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань міститься інформація про Соснівську сільську раду (ідентифікаційний код юридичної особи 04389259), відповідно до якої юридична особа позивача перебуває у процесі припинення, однак припиненою не є.

Суд відмічає, що відповідно до положень ч. 1 ст. 80, ч. 5 ст. 104 Цивільного кодексу України, юридична особа наділяється цивільною правоздатністю і дієздатністю, може бути позивачем та відповідачем у суді.

Юридична особа є такою, що припинилася, з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення.

Відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 4 КАС України, позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, або адміністратор за випуском облігацій, який подає позов до адміністративного суду на захист прав, свобод та інтересів власників облігацій відповідно до положень Закону України «Про ринки капіталу та організовані товарні ринки», а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

Згідно з ч. 1 ст. 43 КАС України, здатність мати процесуальні права та обов`язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами), адміністратором за випуском облігацій.

Враховуючи, що на час розгляду справи та ухвалення рішення суду Соснівська сільська рада не є припиненою та володіє цивільною правоздатністю і дієздатністю, суд прийшов до висновку про наявність у позивача адміністративно-процесуальної правоздатності та, як наслідок, права на звернення з цим адміністративним позовом до суду.

Отже, не погоджуючись з вказаним розпорядженням, враховуючи відсутність участі у прийнятті оскаржуваного рішення, Соснівська сільська рада звернулась з цим позовом до суду.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам суд зазначає таке.

Відповідно до ч. 1 ст. 113 Конституції України Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України (ч. 2 ст. 113 Конституції України).

Організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції України визначає Закон України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 за № 794-VII (надалі - Закон № 794-VII).

Згідно з ч. ч. 1-3 ст. 3 Закону № 794-VII діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.

Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Кабінет Міністрів України є колегіальним органом. Кабінет Міністрів України приймає рішення після обговорення питань на його засіданнях.

Положеннями ч. 1 ст. 19 Закону № 794-VII встановлено, що діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

Згідно зі ст. 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем`єр-міністр України.

Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.

Аналіз наведених положень дає суду підстави дійти до висновку, що діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу, шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності, а видані ним розпорядження є обов`язковими до виконання.

Судом встановлено, що відповідно до ч. 3 ст. 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження від 20.05.2020 № 598-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Сумської області».

Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» врегульовано відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад (Закон № 157-VIII).

Згідно з ч. 1 ст. 2 Закону № 157-VIII добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону № 157-VIII суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст, а об`єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською (ч. 2 ст. 3 Закону № 157-VIII).

Відповідно до частини першої статті 3 названого Закону суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Відповідно до частини першої статті 8 Закону №157-VІІІ об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.

Частиною 1 ст. 11 Закону № 157-VIII встановлено, що перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України (ч. 2 ст. 11 Закону № 157-VIII).

Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації (ч. 3 ст. 11 Закону № 157-VIII).

Водночас, добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (п. 6 ч. 1 ст. 4 Закону № 157-VIII).

Отже, перспективний план формування територій громад області є підставою для Кабінету Міністрів України щодо визнання об`єднаної територіальної громади спроможною.

В подальшому, затверджений перспективний план формування територій громад області є підставою для територіального об`єднання громадян, адже таке об`єднання можливо лише у відповідності до останнього.

За таких обставин, на думку суду, спірне рішення впливає на обсяг прав та обов`язків позивача та створює для нього певні правові наслідки.

Схожий правовий підхід застосовано в постанові Верховного Суд від 10.01.2020 у справі №824/743/18-а.

Аналізуючи наведені положення чинного законодавства суд також приходить до висновку, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області, які, в свою чергу, розробляються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області та затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації.

Відповідно до ч. 1 ст. 5 Закону № 157-VIII ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

В контексті положень ч. 2 ст. 5 Закону № 157-VIII пропозиція щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад повинна містити, зокрема: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування.

Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи (ч. 3 ст. 5 Закону № 157-VIII).

Відповідно до ч. 4 ст. 5 Закону № 157-VIII порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

Згідно зі ст. ст. 6, 7 Закону № 157-VIII сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується.

Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад.

Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад.

У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.

У разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішень про добровільне об`єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об`єднання територіальних громад, звертається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об`єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Про таке звернення Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація одночасно інформує Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим, відповідні обласні ради, відповідні ради, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад.

Якщо до складу об`єднаної територіальної громади увійшла територіальна громада (територіальні громади), розташована на території суміжного району, розширенню підлягають межі району, на території якого розташований адміністративний центр утвореної об`єднаної територіальної громади. У такому разі проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж району розробляється відповідно до постанови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядження голови обласної державної адміністрації.

Утворення об`єднаної територіальної громади, до складу якої увійшли територіальна громада міста республіканського Автономної Республіки Крим або обласного значення і територіальна громада (територіальні громади) села, селища, іншого міста суміжного району, зміни меж районів не потребує.

Аналізуючи наведені положення, суд дійшов до висновку, що процес добровільного об`єднання територіальних громад включає в себе декілька етапів: ініціювання такого процесу, підготовку проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад (громадське обговорення, надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди, утворення спеціальної робочої групи), підготовка рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад (обов`язкове громадське обговорення, перевірка рішень на відповідність законів та Конституції України, прийняття рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад).

Суд зазначає, що статтями розділу ІІ Закону № 157-VIII визначено умови та порядок добровільного об`єднання громадян, а також чітка послідовність дій, які нерозривно пов`язані. Кожен наступний етап добровільного об`єднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього.

Отже, саме дотримання послідовності всіх етапів є обов`язковою передумовою для добровільного об`єднання громадян на підставі чинного законодавства України з дотриманням Конституції України.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 16.10.2020 у справі № 813/2441/18.

Суд наголошує, що ініціювання процесу добровільного об`єднання територіальних громад можливе у відповідності до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області. Тобто, перспективний план формування добровільного об`єднання територіальних громад є першоосновою для початку процедури такого добровільного об`єднання.

Постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 № 214 затверджено Методику формування спроможних територіальних громад (Методика), яка визначає механізм та умови формування спроможних територіальних громад, а також порядок розроблення і схвалення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (перспективний план).

Згідно з п. 2 Методики проектна спроможна територіальна громада (спроможна територіальна громада) - територіальні громади сіл, селищ, міст, які в результаті добровільного об`єднання (добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади) здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання публічних послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров`я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» об`єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком 1 (п. 4 Методики).

Відповідно до п. 12 Методики з метою забезпечення відкритості та прозорості роботи з розроблення проекту перспективного плану утворюється робоча група, до складу якої входять представники Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрації, відповідних органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості.

Поряд з цим, положеннями п. 13 Методики визначено, що з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями.

За результатами консультацій оформляється протокол.

Консультації проводяться під час: визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади; визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів; визначення меж територій спроможних територіальних громад.

Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів.

За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

Згідно з п. 14 Методики якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.

Аналіз наведених положень Закону № 157-VIII у взаємозв`язку із положеннями Методики дає підстави для формування висновку, що принципи добровільності, прозорості та відкритості об`єднання громадян забезпечуються, у тому числі, шляхом проведення консультацій із територіальними громадами під час розроблення проекту перспективного плану, про що оформлюється протокол.

Як вбачається з пояснювальної записки до проекту розпорядження Кабінету Міністрів України «Про визначення адміністративних центрів та затвердження території територіальних громад Сумської області» проектом акта пропонується визначити адміністративні центри та затвердити території територіальних громад Сумської області на основі перспективного плану формування території громад Сумської області з метою формування спроможних громад, здатних надавати населенню якісні послуги.

Пунктом 5 пояснювальної записки вказано, що проект акта не потребує проведення консультації із заінтересованими сторонами.

Проект акта стосується питань розвитку адміністративно-територіальних одиниць, інтересів територіальних громад, місцевого та регіонального розвитку, у зв`язку з цим погоджено із зауваженнями, які враховано всеукраїнськими асоціаціями органів місцевого самоврядування «Всеукраїнська асоціація громад», із зауваженнями, які враховано частково «Асоціація міст України», Регламенту Кабінету Міністрів України «Українська асоціація районних та обласних рад», із зауваженнями, які не враховано «Всеукраїнська асоціація громад».

Пунктом 6 визначено, що реалізація акта не матиме прямого впливу на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян і держави, розвиток регіонів, підвищення чи зниження спроможності територіальних громад, ринок праці, рівень зайнятості населення, громадське здоров`я, покращення чи погіршення стану здоров`я населення або його окремих груп, екологію та навколишнє природне середовище, обсяг природних ресурсів, рівень забруднення атмосферного повітря, води, земель, інші суспільні відносини.

У пункті 7 щодо позиції заінтересованих органів вказано, що проект акта погоджено із зауваженнями, які враховано Міністерством фінансів України, Сумською обласною державною адміністрацією. Проект акта погоджено відповідно до § 39 Регламенту Кабінету Міністрів України Міністерством розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України.

Суд відмічає, що розроблення та подання до Кабінету Міністрів України проекту оскаржуваного розпорядження Міністерством розвитку громад та територій України, а не Сумською обласною державною адміністрацією, не відповідає вимогами статті 11 Закону №157-VIII та положенням Методики.

З протоколу узгодження пропозицій встановлено, що Сумською обласною державною адміністрацією надано зауваження та пропозиції з приводу Березівської, Путивлської, Новослобідської, Глухівської територіальних громад, однак питання щодо формування Попівської об`єднаної територіальної громади з урахуванням вимог Соснівської сільської ради на час прийняття оскаржуваного розпорядження не вирішувалось.

При цьому, матеріалами справи підтверджується, що Соснівська сільська рада неодноразово зверталася до суб`єктів розробки перспективного плану, в тому числі до Сумської обласної державної адміністрації та Кабінету Міністрів України з зауваженнями щодо розробки проекту перспективного плану та з повідомленням про незгоду на добровільне об`єднання з Попівською об`єднаною територіальною громадою Конотопського району Сумської області.

Як зазначено судом вище, пунктом 13 Методики формування спроможних територіальних громад визначено, що з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями. За результатами консультацій оформляється протокол. Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів. За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

Водночас, в порушення зазначеного пункту Методики, матеріали справи не містять доказів того, що посадові особи Сумської обласної державної адміністрації належним чином проводили консультації з уповноваженими представниками позивача.

Суд зазначає, що в матеріалах справи відсутні будь-які належні та достатні докази на підтвердження залучення представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості Соснівської сільської ради, проведення консультацій під час розроблення перспективного плану формування територій громад Сумської області. Тобто, матеріалами справи не підтверджено дотримання принципу добровільності, прозорості та відкритості об`єднання громадян.

У статті 1 вказаного Закону № 157-VIII визначено, що територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр.

Положеннями статті 6 Закону № 280/97-ВР встановлено, що первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об`єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

Згідно із частиною 1 статті 71 Закону № 280/97-ВР територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.

При цьому, органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом (ч. 2 ст. 71 Закону № 280/97-ВР).

У відповідності до частини 3 статті 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому Законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції (ч. 1 ст. 143 Конституції України).

Суд зазначає, що згідно з ч. 1 ст. 6 Європейської Хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985, що ратифікована Україною 15.07.1997 та яка вступила в силу 01.01.1998, без шкоди для більш загальних законодавчих положень органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (Європейська Хартія).

Згідно зі ст. 11 Європейської Хартії органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і поважання принципів місцевого самоврядування, які утілені в конституції чи національному законодавстві.

Відповідно до Рекомендації Rec (2004) 12 «Про процеси зміни кордонів та/або структури органів місцевої й регіональної влад» (ухвалено 20.10.2004 на 900-му засіданні заступників міністрів) реформи, що ґрунтуються на добровільній участі органів місцевої або регіональної влади певного рівня, є бажанішими, ніж реформи за законодавчим рішенням вищого органу влади всупереч бажанню нижчої ланки влади. Задля здійснення успішної реформи ініціативу «знизу догори» може бути доповнено ухвалою вищого органу влади, навіть усупереч волі деяких інших органів влади, що беруть участь у реформуванні. Задля успішності реформи ініціатива «згори донизу» має шукати добровільну підтримку відповідної ланки територіальної адміністрації, яка підлягає реформуванню.

Учасники та інші зацікавлені представники мають брати участь у реформах, починаючи з підготовчого етапу.

Злиття та інші реформи, пов`язані зі зміною меж, слід здійснювати тільки відповідно до принципів, гарантованих Європейською хартією місцевого самоврядування (наприклад, консультації з відповідними місцевими громадами, можливо, через референдум). Це не означає, що центральні органи влади не можуть створювати позитивні стимули органам місцевої чи регіональної влади для співробітництва, злиття, децентралізації або участі в деконцентрації.

Разом з тим, без шкоди для більш загальних законодавчих положень органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (стаття 6 Європейської хартії місцевого самоврядування).

Відповідно до ст. 140 Конституції України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Концепція народовладдя, яка закріплена в Конституції України, передбачає взаємозв`язок безпосередньої (здійснення народного волевиявлення через вибори, референдуми тощо) та представницької (здійснення влади народом через органи державної влади та органи місцевого самоврядування) демократії, а також відсутність переваги жодної з цих форм здійснення влади народом.

Положеннями розділу III «Вибори. Референдум» Конституції України унормовується порядок прийняття владних рішень самим народом, здійснення основного з політичних прав громадян - виборчого і, нарешті, формування ключових ланок державного механізму.

Проаналізувавши наведені вище обставини прийняття оскаржуваного розпорядження, суд дійшов до висновку, що Соснівською сільською радою Конотопського району Сумської області було висловлено заперечення проти об`єднання з Попівською об`єднаною територіальною громадою, що не співвідноситься з принципом добровільності, який, за визначенням, вимагає активної або мовчазної згоди, однак відповідачем, без жодних обґрунтувань, не враховано таку незгоду, що, у свою чергу, має своїм наслідком порушення прав та охоронюваних законом інтересів Соснівської територіальної громади.

Разом з тим, слід відмітити, що в чинному законодавстві відсутній правовий механізм захисту порушених прав територіальних громад у разі, якщо вони вважають включення їх до складу спроможної територіальної громади безпідставними.

Верховний Суд у своїй практиці неодноразово акцентує увагу, що «ефективний засіб правового захисту» у розумінні ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату. Винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації - не відповідає зазначеній нормі Конвенції (постанова Великої палати Верховного Суду від 28.03.2018 у справі № 705/552/15-а, постанови Верховного Суду від 18.04.2018 у справі №826/14016/16 СМ, від 11.02.2019 у справі № 2а-204/12 ).

ЄСПЛ у деяких справах за участю громадських організацій зазначає, що у випадках коли предметом розгляду є у значній мірі захист спільних інтересів, «спір», порушений асоціацією, має розглядатись в контексті статті 6 § 1 Конвенції (справа «Л`Ераблієр А.С.Б.Л. проти Бельгії» (L'Erabliиre A.S.B.L. v. Belgium) від 24 лютого 2009 року, справа «Національна група інформації та протидії заводу «Мелокс» - Група «Ні заводу «Мелокс» та змішаному оксидному паливу« проти Франції (Collectif national d'information et d'opposition а l'usine Melox - Collectif Stop Melox et Mox v. France №75218/01, 28.03.2006).

Згідно з рішенням Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 у справі №18-рп/2004 термін «порушене право», який вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». При цьому з приводу останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який: має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання, але виходить за межі суб`єктивного права; пов`язаний із конкретним матеріальним або нематеріальним благом; є визначеним (благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним); у позовній заяві або скарзі особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає; є персоналізованим, тобто належить конкретній особі - позивачу або скаржнику; порушений суб`єктом владних повноважень.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було конкретним, персоналізованим і обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Зміст цього права полягає в тому, що кожен має право звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Зазначена норма зобов`язує суди приймати заяви до розгляду навіть у випадку відсутності в законі спеціального положення про судовий захист (п. 2 рішення Конституційного Суду України від 25.12.1997 у справі № 9 зп).

Європейський суд з прав людини у своїй практиці наголошує на тому, що право на розгляд справи означає право особи звернутися до суду та право на те, що його справа буде розглянута та вирішена судом. При цьому, особі має бути забезпечена можливість реалізувати вказані права без будь-яких перепон чи ускладнень. Здатність особи безперешкодно отримати судовий захист є змістом поняття доступу до правосуддя. Перешкоди у доступі до правосуддя можуть виникати як через особливості внутрішнього процесуального законодавства, так і через передбачені матеріальним правом обмеження.

Відповідно до ст. 11 Європейської Хартії органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і поважання принципів місцевого самоврядування, які утілені в конституції чи національному законодавстві.

Згідно з ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

За змістом ч. 2 ст. 5 КАС України захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Суд зазначає, що в ході розгляду справи встановлено порушення прав та охоронюваних законом інтересів позивача шляхом включення Соснівської територіальної громади Конотопського району Сумської області до Попівської об`єднаної територіальної громади з адміністративним центром у с. Попівка, за відсутності волевиявлення Соснівської територіальної громади та наявності відповідних заперечень.

Вказані порушення принципів добровільності, відкритості та прозорості при формуванні перспективного плану формування території Соснівської територіальної громади, на думку суду, мало своїм наслідком порушення принципів місцевого самоврядування, зокрема, добровільності.

За таких обставин, суд приходить до висновку про протиправність розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.05.2020 № 598-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Сумської області» в частині внесення до Перспективного плану формування територій громад Сумської області, включення Соснівської сільської ради Конотопського району Сумської області до переліку сільських рад, що входять до Попівської об`єднаної територіальної громади Конотопського району Сумської області.

З приводу посилання Кабінету Міністрів України на відсутність у Соснівської сільської ради права на звернення до суду із вказаним позовом, внаслідок чого останній підлягає залишенню без розгляду, суд зазначає, що в силу ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права. Враховуючи наявність у позивача як юридичної особи адміністративно-процесуальної дієздатності відповідно до положень КАС України підстави для залишення позову без розгляду на підставі п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України відсутні.

Згідно з частиною 1 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Частиною 2 статті 77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Статтею 90 КАС України передбачено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

У Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Наведена позиція ЄСПЛ також застосовується у практиці Верховним Судом, що, як приклад, відображено у постанові від 20.05.2019 (справа № 417/3668/17).

З огляду на все викладене вище та виходячи із заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, виходячи з наведених висновків в цілому, суд доходить висновку, що позовні вимоги Соснівської сільської ради підлягають задоволенню.

Згідно з ч. 1 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Судом встановлено, що позивачем при поданні позовної заяви сплачено судовий збір у розмірі 2 102,00 грн, що підтверджується платіжним дорученням № 114 від 03.06.2020. Оскільки в даному випадку суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог, то судові витрати підлягають відшкодуванню на користь позивача у розмірі 2 102,00 грн за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, як то відповідача у справі.

Керуючись ст.ст. 6, 72-77, 241-246, 250, 255 КАС України, суд, -

ВИРІШИВ:

1. Позов б/н від 20.06.2020 Соснівської сільської ради - задовольнити повністю.

2. Визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Сумської області» від 20.05.2020 № 598-р в частині внесення до Перспективного плану формування територій громад Сумської області, включення Соснівської сільської ради Конотопського району Сумської області до переліку сільських рад, що входять до Попівської об`єднаної територіальної громади Конотопського району Сумської області.

3. Стягнути на користь Соснівської сільської ради (адреса: 41662, Сумська обл., Конотопський район, с. Соснівка, вул. Бондаря, буд. 55, ідентифікаційний код - 04389259) за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України (адреса: 01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2) судовий збір у розмірі 2 102,00 грн. (дві тисячі сто дві гривні).

Рішення, відповідно до ст. 255 КАС України, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано, а у разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного провадження.

Текст рішення у повному обсязі складено 31.01.2022.

Головуючий суддя К.С. Пащенко

Суддя О.М. Чудак

Суддя Т.І. Шейко