ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 лютого 2022 р.Справа № 480/5165/21

Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Перцової Т.С.,

Суддів: Жигилія С.П. ,  Русанової В.Б. ,

за участю секретаря судового засідання Мухортової Н.Д.

представників сторін : прокурора - Омельник М.М., третьої особи, ТОВ "Б.Р.С." - Коваленка О.І.

          розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою заступника керівника Сумської обласної прокуратури на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 05.10.2021, головуючий суддя І інстанції: О.В. Соп`яненко, м. Суми, повний текст складено 29.10.21 року по справі № 480/5165/21

          за позовом            керівника Окружної прокуратури міста Суми  

          до            Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради   

треті особи - Товариство з обмеженою відповідальінстю "Б.Р.С.", Управління ДІАМ у Сумській області   

          про визнання протиправними та скасування містобудівних умов та обмежень,

ВСТАНОВИВ

Керівник Окружної прокуратури міста Суми в інтересах держави (далі по тексту – прокурор, позивач) звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради  (далі по тексту – Управління архітектури та містобудування, відповідач), треті особи - Товариство з обмеженою відповідальністю "Б.Р.С." (далі – ТОВ "Б.Р.С."), Управління державної інспекції архітектури та містобудування у Сумській області (далі – Управління ДІАМ в Сумській області), в якому просив суд визнати протиправними та скасувати містобудівні умови та обмеження, видані Товариству з обмеженою відповідальністю "Б.Р.С." для проектування об`єкта будівництва «Реконструкція нежитлових приміщень під кафе на 25 місць з магазином по вул. Засумська, 2/1, м. Суми», які затверджено наказом Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради від 30.09.2020 № 322-м.

В обґрунтування позовних вимог зазначив, що надані відповідачем ТОВ "Б.Р.С." містобудівні умови та обмеження є протиправними та підлягають скасуванню з підстав, передбачених ч.4 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»,  а саме невідповідності намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, оскільки при їх наданні відповідачем не враховано відсутність детального плану території, погодженого шляхом проведення громадських слухань.

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 05.10.2021 по справі № 480/5165/21 в задоволенні адміністративного позову керівника Окружної прокуратури міста Суми в інтересах держави до Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради про визнання протиправними та скасування містобудівних умов та обмежень, виданих товариству з обмеженою відповідальністю "Б.Р.С." реєстраційний номер ЄДЕСББ MU01:9409-051506260-7868, реєстраційний номер 141/08.01-12 від 30.09.2020 відмовлено.

Позивач, не погодившись із вказаним рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення норм матеріального права, неповне встановлення обставин, що мають значення для справи, просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 05.10.2021 по справі № 480/5165/21, ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

Апеляційна скарга мотивована незгодою з висновком суд першої інстанції щодо правомірності виданих ТОВ "Б.Р.С." містобудівних умов та обмежень, обґрунтованого відповідністю намірів забудови земельної ділянки генеральному плану населеного пункту та відсутністю потреби розроблення детального плану території та його громадського обговорення. Посилаючись на приписи п. 5 Глави 2 Розділу 1, п.1 Глави 1 Розділу 1 пояснювальної записки до Плану зонування території міста Суми, стверджує, що оскільки територія, на якій заплановано проведення будівельних робіт знаходиться у підзоні зелених насаджень спеціального призначення та санітарно-захисній зоні підприємств IV-V класу шкідливості, розташування та будівництво окремих об`єктів містобудування на ній передбачає необхідність отримання спеціального погодження та може бути здійснено виключно на основі детального плану території, проект якого пройшов громадські обговорення та отримав схвалення громадськості. Наполягає, що прокурором в судовому засіданні в суді першої інстанції було доведено, що детальний план території по вул. Засумська, 2/1, у м. Суми не розроблявся та відповідно не затверджувався, що підтверджується також наданою до матеріалів справи інформацією Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради, наведеною в листі від 20.05.2021. Вважає, що надані представником ТОВ "Б.Р.С." до суду матеріали громадських слухань не є належними доказами громадського обговорення проекту детального плану території, оскільки предметом вказаних слухань слугувала безпосередньо проектна документація, що чинним законодавством не передбачено. Також вказує, що суд першої інстанції вірно зазначивши в оскаржуваному рішенні про те, що повноваження з розроблення та затвердження детального плану території належать до компетенції органів місцевого самоврядування, а не до обов`язків замовника, не врахував, що забудовник, обираючи об`єкт для будівництва, враховуючи специфіку території, на якій таке будівництво буде здійснюватися, мав усвідомлювати і неможливість певних дій без наявності детального плану території, а тому внаслідок невідповідності намірів забудови містобудівній документації на місцевому рівні, в силу наведених положень ч.4 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» повинен був відмовити у видачі ТОВ "Б.Р.С." містобудівних умов та обмежень. Звернув увагу суду апеляційної інстанції, що видані раніше ТОВ "Б.Р.С." містобудівні умови та обмеження на спірний об`єкт забудови вже скасовувалися рішенням контролюючого органу в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду з підстав відсутності детального плану, правомірність якого було підтверджено в судовому порядку та відображено в рішенні Сумського окружного адміністративного суду від 15.09.2020 у справі № 480/995/20, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 12.04.2021.  Всупереч відповідним висновкам суду без розроблення детального плану території та проведення громадських слухань ТОВ "Б.Р.С." 30.09.2020 повторно отримало містобудівні умови та обмеження у той час, як з 01.06.2020 набрали чинності зміни до абз.3 ч.8 ст.29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» в частині виключення повноважень уповноважених органів скасовувати містобудівні умови та обмеження в порядку архітектурно-будівельного нагляду.

Посилаючись на ст. 5 Конституції України та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», враховуючи відсутність станом на час звернення до суду з цим позовом у ДІАМ відповідних повноважень, стверджує про наявність у прокурора виключних підстав для представництва інтересів держави в даній справі.

В надісланих до суду апеляційної інстанції поясненнях ТОВ "Б.Р.С." проти задоволення апеляційної скарги заперечило, просило колегію суддів її відхилити, а рішення суду першої інстанції залишити без змін, оскільки зміст апеляційної скарги не розкриває, які саме обставини не були з`ясовані судом першої інстанції та яку саме матеріальну норму було неправильно застосовано.

Вважає, що посилання апелянта на те, що наміри забудови ділянки не відповідають Плану зонування та Генеральному плану території міста Суми спростовуються самим позивачем, оскільки останній як в позовній заяві та і в апеляційній скарзі зазначає, що об`єкт забудови відноситься до допустимих видів забудови (Р-Зс) відповідно до Плану зонування та Генеральному плану території міста Суми, для яких необхідно отримати спеціальні погодження, а саме позитивний протокол громадських слухань.

На виконання вимог п. 5 оскаржуваних містобудівних умов та обмежень  ТОВ «Б.Р.С.» проведено громадські слухання та 16.11.2020 отримано спеціальні погодження у вигляді позитивного протоколу громадській слухань та лише після проведення громадських слухань ТОВ «Б.Р.С.» подано повідомлення про початок виконання підготовчих робіт.

За таких обставин, з посиланням на ст.ст.16, 17, 18, 19, 25 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та правову позицію Верховного Суду, викладену зокрема, у постановах від 21.11.2019 у справі № 1840/3059/18, від 11.04.2018 у справі № 803/1231/17, від 11.07.2019 у справі № 369/9003/16-а наполягає, що відповідність намірів забудови містобудівній документації на місцевому рівні, під час прийняття рішення про надання або відмову у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, уповноважений орган визначає саме виходячи саме із генерального плану, а відсутність розробленого та затвердженого детального плану території, за наявності чинного генерального плану, не є підставою для відмови у видачі містобудівних умов чи їх скасування.

Вказує, що жодним нормативним актом не передбачено проведення громадських слухань видачі чи невидачі містобудівних умов та обмежень, а тому ТОВ «Б.Р.С.» проведено громадські слухання вже розробленого проекту і лише після проведення громадських слухань та отримання позитивного висновку подано повідомлення про податок виконання підготовчих робіт, що відповідає меті їх проведення.

Посилання позивача на рішення Другого апеляційного адміністративного суду від 12.04.2021 по справі № 480/995/20 за позовом ТОВ «Б.Р.С.» до управління ДАБІ в Сумській області про скасування рішення вважає недоречним, так як наведене рішення взагалі не має жодного відношення до справи, що розглядається та ухвалене за інших підстав та предмету.

У надісланому до суду апеляційної інстанції відзиві на апеляційну скаргу відповідач посилаючись на статті 26, 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності"  наполягає на законності видачі оскаржуваних містобудівних умов та обмежень, а також вказує на безпідставність позовних вимог з підстав відсутності спеціального погодження (громадських слухань) та ДПТ, що відповідає правовій позиції як Верховного Суду так і судовій практиці самого Другого апеляційного адміністративного суду, відображеної у постанові від 14.07.2021 у справі №480/8727/20. Отже, наполягає, що відсутність розробленого та затвердженого детального плану території за наявності чинного генерального плану не може слугувати підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень.

Управління ДІАМ в Сумській області правом подання відзиву на апеляційну скаргу не скористалися.

Представники відповідача та третьої особи, Управління ДІАМ в Сумській області в судове засідання не прибули, про дату, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином.

У відповідності до ч.2 ст.313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

В судовому засіданні позивач підтримав вимоги апеляційної скарги, просив їх задовольнити, а рішення суду першої інстанції – скасувати, як незаконне та необґрунтоване.

Представники третьої особи, ТОВ «Б.Р.С.» в судовому засіданні просив апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції – без змін, підтримавши позицію, викладену у письмових поясненнях.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, пояснення позивача, представника третьої особи, перевіривши рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши письмові докази по справі, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.

Судом першої інстанції встановлено, що 30.09.2020 відповідачем за заявою ТОВ «Б.Р.С.» надано містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва: Реконструкція нежитлових приміщень під кафе на 25 місць з магазином по вул. Засумська 2/1 в м. Суми. Відповідно до пункту 5 яких санітарно-захисна зона підприємств IV-V класу шкідливості потребує спеціальних погоджень у вигляді громадських слухань щодо розміщення об`єкту у зазначеній зоні – 50 м (а.с. 23-24).

Вважаючи протиправними вказані містобудівні умови та обмеження, позивач звернувся до суду з цим позовом про їх скасування.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, посилаючись на правову позицію, викладену в постанові Верховного Суду від 19.11.2019 у справі № 1840/3059/18, виходив з правомірності видання відповідачем ТОВ «Б.Р.С.» містобудівних умов та обмежень, оскільки, виходячи зі змісту та призначення наявних генерального плану та плану зонування території міста, наміри забудови ТОВ «Б.Р.С.» земельної ділянки можуть бути визначені і за відсутності детального плану території, що в свою чергу свідчить про відсутність підстав для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам апеляційної скарги, а також виходячи з меж апеляційного перегляду справи, визначених статтею 308 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Законом України від 02.06.2016 № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", який набрав чинності 30.09.2016, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру", який набрав чинності 15.07.2015. Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом  підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

Аналіз ч.3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 зазначила: "Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави,  зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Верховний Суд України у постанові від 13 червня 2017 року у справі №п/800/490/15 (провадження № 21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Однак суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи.  Частиною сьомою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Частина четверта статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.

Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

У Рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно".

Звертаючись із позовом до суду, прокурор зазначає, що інтереси держави, які підлягають захисту у цій справі, полягають у відновленні економічних інтересів держави щодо надходження коштів до бюджету, необхідних на виплату пенсій.

Так, судом встановлено, що згідно з пунктами 1-2 Постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2020 № 218 «Про ліквідацію Державної архітектурно-будівельної інспекції та внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» вирішено ліквідувати Державну архітектурно-будівельну інспекцію та утворити Державну сервісну службу містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій.

Постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2020 № 219 «Про оптимізацію органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду» передбачено утворити Державну інспекцію містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Установити, що забезпечення діяльності Державної інспекції містобудування у 2020 році здійснюється в межах видатків, передбачених Державній архітектурно-будівельній інспекції.

Таким чином, з 18.03.2020, Державна архітектурно-будівельна інспекція та її територіальні органи не здійснюють заходи державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Водночас, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 № 1340 «Деякі питання функціонування органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду» утворено Державну інспекцію архітектури та містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

20.05.2021 Державна інспекція архітектури та містобудування України зареєстрована в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань.

Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 15.09.2021 № 960 вирішено погодитися з пропозицією Міністерства розвитку громад та територій про можливість здійснення Державною інспекцією архітектури та містобудування повноважень і виконання функцій з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

За інформацією із офіційного веб-ресурсу Міністерства розвитку громад та територій України з 16.09.2021 розпочала роботу Державна інспекція архітектури та містобудування України.

В свою чергу, Державна архітектурно-будівельна інспекції України перебуває в стані припинення, що також підтверджується відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань та не здійснює функції і повноваження з реалізації державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Разом з цим, з 01.06.2020 абзац п`ятий частини восьмої статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", в силу якого скасування містобудівних умов та обмежень мало здійснюватися і головними інспекторами будівельного нагляду в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду у разі невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам, виключено відповідно до абзацу дев`ятнадцятого підпункту 12 пункту 13 розділу І Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення порядку надання адміністративних послуг у сфері будівництва та створення Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва» від 17.10.2019 р. N 199-IX).

З урахуванням вищенаведеного, слід дійти висновку, що оскільки станом на дату подачі позову (15.06.2021) акт про можливість забезпечення здійснення територіальним органом Державної інспекції архітектури та містобудування України не видавався, а скасування містобудівних умов та обмежень з 01.06.2020 можливо лише за заявою замовника або за рішенням суду, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що позовна заява керівника Окружної прокуратури міста Суми в інтересах держави до Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради, третіх осіб, Товариства з обмеженою відповідальністю "Б.Р.С.", Управління державної інспекції архітектури та містобудування у Сумській області про визнання протиправними та скасування містобудівних умов та обмежень, виданих Товариству з обмеженою відповідальністю "Б.Р.С." для проектування об`єкта будівництва «Реконструкція нежитлових приміщень під кафе на 25 місць з магазином по вул. Засумська, 2/1, м. Суми», які затверджено наказом Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради від 30.09.2020 № 322-м подана відповідно до вимог, встановлених статтею 53 КАС України.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності, встановлюються Законом України “Про регулювання містобудівної діяльності” від 17.02.2011 № 3038-VI (далі – Закон № 3038-VI).

В розумінні пункту 8 частини 1 статті 1 Закону № 3038-VI (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Відповідно до частини другої статті 26 Закону № 3038-VI, суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів.

За приписами частин 2-6 статті 29 Закону № 3038-VI фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника (із зазначенням кадастрового номера земельної ділянки), до якої додаються:

1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію - у разі, якщо речове право на земельну ділянку не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно;

2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці - у разі, якщо право власності на об`єкт нерухомого майна не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації);

3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000.

Інформацію про речове право на земельну ділянку, право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, відомості з Державного земельного кадастру уповноважені органи містобудування та архітектури отримують відповідно до частини восьмої статті 9 Закону України "Про адміністративні послуги".

Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовник також додає містобудівний розрахунок, що визначає інвестиційні наміри замовника, який складається у довільній формі з доступною та стислою інформацією про основні параметри об`єкта будівництва.

Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.

Підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:

1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;

2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;

3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Відмова у наданні містобудівних умов та обмежень здійснюється шляхом направлення листа з обґрунтуванням підстав такої відмови відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури у строк, що не перевищує встановлений строк їх надання.

Надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову в їх наданні здійснюється відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом 10 робочих днів з дня реєстрації заяви, затверджується наказом такого органу.

Отже, з наведеного слідує, що Законом № 3038-VI передбачено вичерпний перелік документів, які має надати до уповноваженого органу замовник для отримання містобудівних умов та обмежень. Так само вказані норми встановлюють вичерпний перелік підстав для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень, серед яких, невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Так, в обґрунтування наявності підстав для визнання протиправними та скасування наданих ТОВ «Б.Р.С.» містобудівних умов та обмежень, позивач стверджує про невідповідність намірів забудови земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні, що на думку останнього, полягає у відсутності розробленого та затвердженого, шляхом проведення громадського обговорення, детального плану території на земельну ділянку, на якій товариство має намір виконувати будівельні роботи.

З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

Так, згідно з частиною першою статті 16 Закону № 3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Частиною першою статті 17 Закону № 3038-VI передбачено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.

У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.

Відповідно до частини першої статті 18 Закону № 3038-VI план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

Згідно із положеннями частини першої статті 19 Закону № 3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій (частина перша статті 25 Закону № 3038-VI).

Згідно із положеннями пункту 3 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

Відповідно до підпункту 6 пункту «а» частини першої статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації населеного пункту на місцевому рівні. На його основі розробляються інші види містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема, й детальний план території. Відтак, відповідність намірів забудови містобудівній документації на місцевому рівні, під час прийняття рішення про надання або відмову у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, уповноважений орган визначає, виходячи саме із генерального плану.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11 квітня 2018 року у справі № 803/1231/17, від 11 липня 2019 року у справі № 369/9003/16-а, від 11.12.2020 у справі № 1.380.2019.002260.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено в суді апеляційної інстанції, рішенням Сумської міської ради від 16.10.2002 № 139-МР затверджено генеральний план міста Суми, який, як станом на час надання ТОВ «Б.Р.С.» містобудівних умов та обмежень так і станом на час судового розгляду даної справи був та залишається чинним, що підтверджується інформацією з офіційного сайту Сумської міської ради (http://meria.sumy.ua/index.php?do=cat&category=generalniy-plan).

З огляду на викладене, враховуючи наявність чинного генерального плану міста Суми, така підстава відмови у наданні містобудівних умов та обмежень як відсутність розробленого та затвердженого детального плану території є неправомірною.

При цьому, колегія суддів також враховує, що підготовка і подання на затвердження відповідної ради містобудівної документації (в тому числі детального плану території) відноситься до компетенції виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад, у зв`язку з чим позивач не повинен зазнавати негативних наслідків у вигляді неможливості реалізувати своє право власності на земельну ділянку, включаючи її забудову, від неналежного виконання суб`єктом владних повноважень своїх обов`язків щодо розроблення та затвердження детального плану території.

Таким чином, відсутність детального плану території, за наявності чинного Генерального плану міста Суми, сама по собі не може свідчити про невідповідність намірів забудови земельної ділянки по вул. Засумська 2/1 в м. Суми містобудівній документації на місцевому рівні, а тому відсутні підстави стверджувати, що прийняття Управлінням архітектури та містобудування Сумської міської ради наказу від 30.09.2020 № 322-м про затвердження містобудівних умов та обмежень по вул. Засумська 2/1 в м. Суми відбулося з порушенням законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Вищенаведене дозволяє дійти висновку і про відсутність підстав для врахування доводів апелянта щодо не проведення громадських слухань по проекту детального плану території, який у спірних відносинах не розроблявся.

Колегія суддів зауважує, що у виданих спірних містобудівних умовах та обмеженнях для проектування об`єкта будівництва від 30.09.2020 мало місце посилання на потребу після їх видачі спеціальних погоджень у вигляді громадських слухань щодо розміщення об`єкту у зазначені зоні – 50 м, які і були проведені ТОВ «Б.Р.С.» 16.11.2020 (а.с.87-90), внаслідок чого і було отримано спеціальні погодження у вигляді позитивного протоколу громадській слухань.

Листом від 21.05.2021 № 21 ТОВ «Б.Р.С.» повідомило про проведення громадських слухань з додаванням оголошення в Сумській обласній щотижневій незалежній газеті «Ярмарок» від 08.10.2020, протоколу громадських слухань щодо розгляду та врахування пропозицій громадськості у проектній документації «Реконструкція нежитлових приміщень під кафе на 25 місць з магазином по вул.Засумська, 2/1 в м.Суми» від 16 листопада 2020, договору №0077/06.06.02-2020І про надання платних послуг з короткострокового користування приміщенням Конгрес-центру СумДУ віл 16.11.2020 та доказами фото та відеофіксації (а.а.87)    та лише після цього ТОВ «Б.Р.С.» подано повідомлення про початок виконання підготовчих робіт. Вищенаведені обставини підтверджено Управлінням архітектури та містобудування у відзиві на позов та фактично не заперечуються позивачем по справі.

Колегія суддів відхиляє посилання позивача на неврахування судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення висновків Сумського окружного адміністративного суду, викладених у рішенні від 15.09.2020 у справі № 480/995/20, яке залишено без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 12.04.2021, оскільки в силу приписів ч.5 ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства, обов`язковими до врахування є лише висновки, викладені в постановах Верховного Суду, а не судів першої та/або апеляційної інстанції, ухвалених при цьому за інших нормативно-правового регулювання та фактичних обставин.

Таким чином, колегія суддів вважає, що  відповідач, ухвалюючи рішення про надання ТОВ "Б.Р.С." містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, підстави для скасування містобудівних умов та обмежень відсутні, відтак позовні вимоги задоволенню не підлягають.

Ухвалюючи дане судове рішення, колегія суддів керується ст.322 КАС України, ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, практикою Європейського суду з прав людини (рішення Серявін та інші проти України) та Висновком № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів (п.41) щодо якості судових рішень.

Як зазначено в п.58 рішення Європейського суду з прав людини по справі Серявін та інші проти України, суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішенні судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п. 1 ст.6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Пунктом 41 Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів зазначено, що обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Враховуючи вищезазначені положення, дослідивши фактичні обставини та питання права, що лежать в основі спору по даній справі, колегія суддів прийшла до висновку про відсутність необхідності надання відповіді на інші аргументи сторін, оскільки судом були досліджені усі основні питання, які є важливими для прийняття даного судового рішення.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На підставі викладеного, колегія суддів вважає, що суд дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення фактичних обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин норми матеріального та процесуального права.

Доводи апеляційної скарги, з наведених вище підстав, висновків суду в цій частині не спростовують.

Керуючись ст.229, ч.4 ст.241, ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ

Апеляційну скаргу заступника керівника Сумської обласної прокуратури  залишити без задоволення.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 05.10.2021 по справі № 480/5165/21  залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Т.С. Перцова

Судді С.П. Жигилій  В.Б. Русанова

Повний текст постанови складено та підписано 07.02.2022 року