Україна
КІРОВОГРАДСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
03 червня 2010 року Справа № 2а-561/10/1170
Кіровоградський окружний адміністративний суд
у складі: головуючого-судді О.В. Яковлєв
при секретарі - Дигас В.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Кіровограді адміністративну справу за позовом прокурора м. Кіровограда до Управління містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради, Кіровоградської міської ради, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляють самостійних вимог на предмет спору Агентство «Бікор»у формі товариства з обмеженою відповідальністю про визнання незаконним та скасування ненормативного правового акту,-
В С Т А Н О В И В:
Позивач звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовом в якому ставить вимоги до Управління містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради про визнання незаконним та скасування ненормативного правового акту, виданого відповідачем у формі містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки від 24.06.2009 р. № 2725.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що при здійсненні нагляду за додержанням та застосуванням законів у діяльності Кіровоградської міської ради та її виконавчих органів проведено перевірку щодо законності видачі відповідачем містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки від 24.06.09р. № 2725 Агентству «Бікор»у формі товариства з обмеженою відповідальністю для будівництва адміністративно-побутової будівлі на земельній ділянці площею 0,84 га. по вул. Г. Сталінграда, 22-а.
Вказані містобудівні умови і обмеження з огляду на відсутність розроблених та затверджених у встановленому порядку місцевих правил забудови міста Кіровограда, видані відповідачем з порушенням порядку встановленого ч. 3 ст. 23, ч. 6, 11 ст. 24 Закону України «Про планування та забудову територій»та п. 13, 16 Порядку надання вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, затверджених ПКМУ від 20.05.2009р. №489, а саме за відсутності погодженого містобудівного обґрунтування розміщення об’єкта, яке пройшло експертизу, враховує результати громадського обговорення в порядку визначеному Законом України «Про планування та забудову територій»та затверджене рішенням органу місцевого самоврядування.
Позивачем 26.01.2010р. до Кіровоградської міської ради принесено протест № 257-вих. на вказані містобудівні умови і обмеження, але протест не розглянуто Кіровоградською міською радою.
У судовому засіданні прокурор підтримав заявлений позов та дав пояснення у відповідності до обґрунтувань викладених у заяві.
Представники Управління містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради вимоги позову не визнали та подали заперечення. В останніх посилаються на те, що прокурором незаконно принесено протест, так як містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки не є формою прийнятого виконавчим органом міської ради рішення, не передбачають конкретні приписи, а тому не відносяться до ненормативних правових актів.
Видача відповідачем містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки не порушує прав громади м.Кіровограда, а тому прокурор не мав права втручання.
Також, протест прокурора принесено до неналежного органу, а саме Кіровоградської міської ради, так як відповідач безпосередньо підпорядкований Виконавчому комітету Кіровоградської міської ради.
Порушення вимог ЗУ «Про планування і забудову територій», ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні»не допущено.
Крім того, посилання прокурора на бездіяльність щодо розгляду протесту є безпідставним, так як відповідач не впливає на прийняття рішень Кіровоградською міською радою, однак останнім прийнято рішення №3018 від 16.02.10 року «Про розгляд протесту прокурора», яким відхилено протест.
Представник Кіровоградської міської ради у судовому засіданні вимоги позову не визнав та підтримав пояснення надані представником Управління містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради.
Агентство «Бікор»у формі товариства з обмеженою відповідальністю до суду не з»явилось, повідомлено належним чином, надало пояснення у відповідності до яких останні звернулися до Управління містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради з метою будівництва адміністративно-побутового приміщення на існуючій земельній ділянці та надали пакет необхідної документації. Відповідачем листом № 2725 від 24.06.09 року видано містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки. Фактично будівництво не проводиться.
Заслухавши пояснення сторін та вивчивши матеріали справи суд вважає, що позов не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Згідно ст. 1 Закону України «Про прокуратуру»визначено, що прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими Радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами.
Статтею 19 ч.1 п.1 Даного Закону, предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є: 1) відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам; 2) додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав; 3) додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності.
Перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора. Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству.
Також, статтею 21 Закону, встановлено, що протест на акт, що суперечить закону, приноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищестоящого органу. У такому ж порядку приноситься протест на незаконні рішення чи дії посадової особи.
У протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його у відповідність з законом, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права.
Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і підлягає обов'язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою у десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в цей же строк повідомляється прокурору.
У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися з заявою до суду про визнання акта незаконним. Заяву до суду може бути подано протягом п'ятнадцяти днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або закінчення передбаченого законом строку для його розгляду. Подача такої заяви зупиняє дію правового акта.
Судом встановлено, що при здійсненні нагляду за додержанням та застосуванням законів у діяльності Кіровоградської міської ради та її виконавчих органів проведено перевірку щодо законності видачі відповідачем містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки від 24.06.09р. № 2725 Агентству «Бікор»у формі товариства з обмеженою відповідальністю для будівництва адміністративно-побутової будівлі на земельній ділянці площею 0,84 га. по вул. Г. Сталінграда, 22-а.
Під час перевірки посадовими особами позивача встановлено, що вищевказані містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки, як форма прийнятого виконавчим органом міської ради та обов’язкового до виконання рішення, передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб’єкта, а тому є ненормативним актом.
На думку позивача містобудівні умови і обмеження, які є предметом оскарження в даній справі, з огляду на відсутність розроблених та затверджених у встановленому порядку місцевих правил забудови міста Кіровограда, видані відповідачем з порушенням порядку встановленого ч. 3 ст. 23, ч. 6, 11 ст. 24 Закону України «Про планування та забудову територій»та п. 13, 16 Порядку надання вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, затверджених ПКМУ від 20.05.2009р. №489, а саме за відсутності погодженого містобудівного обґрунтування розміщення об’єкта, яке пройшло експертизу, враховує результати громадського обговорення в порядку визначеному Законом України «Про планування та забудову територій»та затверджене рішенням органу місцевого самоврядування.
В порядку ст. 21 Закону України «Про прокуратуру»позивачем до Кіровоградської міської ради принесено протест № 257-вих. від 26.01.10 року.
Рішенням 14 сесії п’ятого скликання Кіровоградської міської ради від 16.02.2010р. №3018 (а.с. 33) протест прокурора відхилено.
Дії позивача щодо принесення протесту на містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки є протиправними, так як суперечать вищезазначеним нормам.
Так, прокурору надано право принесення протесту на відповідність актів, однак містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки не є формою прийнятого виконавчим органом міської ради рішення, не передбачають конкретні приписи, а тому не відносяться до ненормативних правових актів.
Відповідно до п. 3.4. Положення про управління містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради, в редакції згідно з рішенням Кіровоградської міської ради від 22.04.2009р. №197, до основних функцій Управління віднесено надання містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки.
Згідно ч. 2 ст. 23 Закону України «Про планування та забудову територій»розміщення об'єктів містобудування на території населених пунктів та за їх межами здійснюється відповідними органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень шляхом надання містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки згідно із затвердженою містобудівною документацією, регіональними або місцевими правилами забудови.
В судовому засіданні встановлено, що також не заперечується сторонами, що Правила забудови м. Кіровограда на час виникнення спірних відносин та вирішення справи відсутні у зв’язку з недостатністю коштів у місцевому бюджеті для виконання заходів пов’язаних з розробкою вказаних Правил.
Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України «Про планування та забудову територій»у разі відсутності місцевих правил забудови або при намірах забудови за межами населених пунктів містобудівні умови і обмеження забудови земельних ділянок, у тому числі передбачених для продажу на земельних торгах, встановлюються рішенням відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування на підставі містобудівного обґрунтування, яке підлягає громадському обговоренню.
Згідно з ч. 6 ст. 24 Закону України «Про планування та забудову територій»у разі відсутності місцевих правил забудови або при намірах забудови земельної ділянки за межами населеного пункту відповідний орган виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня реєстрації заяви (клопотання) надає заявнику згоду на розроблення містобудівного обґрунтування розміщення об'єкта.
Відповідно до термінів, які вживаються у Законі України «Про планування та забудову територій»(ст. 1) містобудівне обґрунтування - вид містобудівної документації, в якому відповідно до державних будівельних та інших норм, стандартів і правил, положень містобудівної документації визначаються містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки (об'єкта будівництва), обов'язкові для врахування при відведенні земельної ділянки та/або проектуванні цього об'єкта.
Визначення терміну містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки міститься в Порядку надання вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, затверджених ПКМУ від 20.05.2009р. №489, а саме п. 2 вказаного порядку передбачено, що містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки - документ, що містить комплекс містобудівних і архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів містобудування, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
Аналізуючи зміст термінів містобудівне обґрунтування та містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки, в тому значенні, в якому вони застосовані в Законі України «Про планування та забудову територій»та Порядкові надання вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, затверджених ПКМУ від 20.05.2009р. №489 суд приходить до висновку, що містобудівні умови і обмеження є складовою частиною містобудівного обґрунтування, яка містить текстові і графічні матеріали щодо забудови земельної ділянки.
Враховуючи положення ст. 23 Закону України «Про планування та забудову територій»та п. 16 Порядку надання вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, затверджених ПКМУ від 20.05.2009р. №489, необхідність проходження експертизи та громадських обговорень та подальшого затвердження рішенням органу місцевого самоврядування передбачена саме для містобудівного обґрунтування, а не для містобудівних умов і обмежень.
Визначення правовий акт індивідуальної дії, застосоване в ст. 17 КАС України слід розуміти як прийнятий суб’єктом владних повноважень у межах компетенції та за встановленою процедурою офіційний письмовий документ у формі рішення, що має персональний характер (стосується прав та інтересів конкретної особи), вичерпується одноразовим застосуванням.
Отже, суд приходить до висновку, що містобудівні умови і обмеження, як документ не може розглядатись в якості правового акту індивідуальної дії можливість оскарження якого передбачена нормами Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки вони (містобудівні умови і обмеження) є складовою, невід’ємною частиною містобудівного обґрунтування, яке після експертизи та громадського обговорення підлягає затвердженню органом місцевого самоврядування.
А тому, лише відповідне рішення органу місцевого самоврядування, яким затверджується містобудівне обґрунтування може бути оскаржено в судовому порядку.
Порушень відповідачем вимог законодавства щодо видачі містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки від 24.06.09р. № 2725 Агентству «Бікор»у формі товариства з обмеженою відповідальністю для будівництва адміністративно-побутової будівлі на земельній ділянці площею 0,84 га. по вул. Г. Сталінграда, 22-а, не встановлено.
Також, стаття 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»визначає перелік актів органів та посадових осіб органів місцевого самоврядування, зокрема це: рішення ради; рішення виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради; розпорядження сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради.
Згідно ч. 10 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Таким чином, норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»не передбачають видання створеними відповідною радою підрозділами, в даному випадку відповідачем, актів, які можуть бути предметом оскарження в судовому порядку.
Крім того, суд враховує наступне.
Відповідно до ст. 54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.
Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради.
Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються на посаду і звільняються з посади сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради одноособово, а у випадках, передбачених законом, - за погодженням з відповідними органами виконавчої влади.
Положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою.
Згідно п. 1.5. та 1.7. Положення про управління містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради, управління є виконавчим органом Кіровоградської міської ради, що утворюється міською радою за поданням міського голови.
Управління є підконтрольним та підзвітним у своїй діяльності міській раді, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади –підконтрольним відповідним органам виконавчої влади, міському голові, першому заступнику міського голови та директору департаменту містобудування та капітального будівництва.
Таким чином, протест прокурора принесено до неналежного органу, а саме Кіровоградської міської ради, так як дії відповідача по видачі містобудівних умови і обмеження, як делегованих повноважень, підлягають розгляду Виконавчим комітетом Кіровоградської міської ради.
Також, Рішенням Конституційного суду України, у справі № 1-9/2009 за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) від 16 квітня 2009 року, N 7-рп/2009, встановлено пунктом 5, що у Конституції України зазначено, що рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду (частина друга статті 144). Цьому конституційному положенню відповідають Закон, у частині десятій статті 59 якого визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку, та інші закони України, зокрема "Про столицю України - місто-герой Київ", згідно з частиною третьою статті 8 якого рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції або законам України зупиняються в установленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.
Системний аналіз цих конституційних і законодавчих положень та положень пункту 5 статті 121, пункту 9 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України свідчить, що на прокуратуру України покладено нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами місцевого самоврядування. Закон України "Про прокуратуру", прийнятий до набуття чинності Конституцією України, є чинним у частині, що не суперечить Основному Закону України, і передбачає порядок зупинення рішень органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України. Цим законом установлено, що при виявленні порушень закону прокурор у межах своєї компетенції має право опротестовувати акти виконавчих органів місцевих рад та вносити подання або протести на рішення місцевих рад залежно від характеру порушень. Протест прокурора приноситься до органу, який видав цей акт і зупиняє його дію, прокурору надається право звернутися із заявою до суду про визнання акта незаконним, і подача такої заяви зупиняє дію правового акта (частини перша, третя, четверта статті 21 Закону України "Про прокуратуру").
У зв'язку з наведеним Конституційний Суд України дійшов висновку, що за змістом частини другої статті 144 Конституції України, частини десятої статті 59 Закону рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються прокурором у встановленому Законом України "Про прокуратуру" порядку з одночасним зверненням до суду. При цьому Конституційний Суд України зазначає, що право прокурора оскаржувати до суду рішення органів місцевого самоврядування не є абсолютним, оскільки у Конституції України закріплено, що її норми є нормами прямої дії, а отже, звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, як і право на оскарження в суді рішень органів місцевого самоврядування гарантується безпосередньо на підставі Конституції України кожному (частина третя статті 8, частина друга статті 55).
Даним рішенням підтверджується вище встановлені обставини суду щодо не абсолютності права принесення протесту прокурора на будь-які дії органів місцевого самоврядування.
Керуючись ст.ст. 23 ч.2-3, 24 ч.6 Закону України «Про планування та забудову територій»ст. 54, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст.ст. 1, 19. 21 «Про прокуратуру». ст. ст. 86, 94, 159 –163 КАС України, суд, -
ПОСТАНОВИВ:
В задоволенні позову прокурора м. Кіровограда до Управління містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради, Кіровоградської міської ради, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляють самостійних вимог на предмет спору Агентство «Бікор»у формі товариства з обмеженою відповідальністю про визнання незаконним та скасування ненормативного правового акту - відмовити.
Судові витрати віднести за рахунок держави.
Постанова суду може бути оскаржена в апеляційному порядку до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду через Кіровоградський окружний адміністративний суд шляхом подачі заяви про апеляційне оскарження постанови суду протягом десяти днів з дня її проголошення, а в разі проголошення вступної та резолютивної частин постанови –з дня складання постанови в повному обсязі відповідно до ст. 160 КАС України.
Апеляційна скарга на постанову суду подається протягом двадцяти днів після подання заяви про апеляційне оскарження. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.
Апеляційна скарга може бути подана без попереднього подання заяви про апеляційне оскарження, якщо скарга подається у строк, встановлений для подання заяви про апеляційне оскарження.
Повний текст постанови виготовлено 11.06.10 року.
Суддя Кіровоградського окружного
адміністративного суду О.В. Яковлєв