ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 грудня 2010 рокуСправа № 2а-2983/10/0370
Волинський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого - судді Денисюка Р.С.,
при секретарі судового засідання – Грушецькому П.В.,
за участю прокурора - Остапчука С.О.,
представника відповідача - Міщук І.Ю.,
третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача – ОСОБА_2,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місту Луцьку адміністративну справу за позовом прокурора Волинської області до Волинської обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача – ОСОБА_2 про визнання незаконним та скасування розпорядження голови Волинської обласної ради,
ВСТАНОВИВ:
Прокурор Волинської області звернувся в суд з адміністративним позовом до Волинської обласної ради про визнання незаконним та скасування розпорядження голови Волинської обласної ради № 38-рос від 01.07.2009 року «Про призначення ОСОБА_2».
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що рішенням Волинської обласної ради №27/25 від 13.03.2009 року внесено зміни до структури та чисельності виконавчого апарату обласної ради та ліквідовано посаду начальника відділу з питань спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області та посаду начальника відділу з питань організаційно-консультативного забезпечення діяльності ради. Разом з цим, введено посаду заступника керівника виконавчого апарату обласної ради з майнових питань та посаду заступника керуючого справами – начальника відділу з питань організаційно-консультативного забезпечення діяльності ради.
Розпорядженням голови Волинської обласної ради №38-рос від 01.07.2009 року «Про призначення ОСОБА_2» на посаду заступника керівника виконавчого апарату обласної ради з майнових питань призначено ОСОБА_2 та встановлено йому посадовий оклад в розмірі 4 631 грн., тобто на 7% нижче посадового окладу голови обласної ради – керівника виконавчого апарату ради. Вважає, що дане розпорядження є незаконним та підлягає скасуванню, оскільки згідно з абзацом «б» підпункту 1 пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України №268 від 09.03.2006 року «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів» керівникам органів надано право установлювати заступникам керівників, заступникам керівників структурних підрозділів, посади яких не передбачено цією постановою, посадові оклади на 3-7% нижче, передбаченого схемою посадового окладу відповідного керівника.
Відповідно до статей 55, 58 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» голова обласної ради здійснює керівництво виконавчим апаратом ради та очолює його за посадою. Вважає, що ні цим Законом, ні іншими чинними нормативно-правовими актами не передбачено посади керівника виконавчого апарату обласної ради, про яку зазначено в пункті 2 оскаржуваного розпорядження. У Положенні про виконавчий апарат Волинської обласної ради №57-р від 12.05.2004 року у структурі виконавчого апарату обласної ради посада його керівника відсутня. Разом з тим, чинним законодавством не передбачена також посада заступника керівника виконавчого апарату обласної ради з майнових питань. Вважає, що законні підстави для її введення відсутні.
Таким чином, при призначенні ОСОБА_2 на вищевказану посаду його посадовий оклад у розмірі 7-ми відсотків – 4631 грн. вищезгаданим розпорядженням прирівняно до посадового окладу заступника голови ради, у зв’язку з чим протягом липня-грудня 2009 року обласній раді нанесені матеріальні збитки на загальну суму 70,7 тис. грн.
Тому 07.10.2010 року прокурором Волинської області внесено протест на оскаржуване розпорядження відповідача, який 21.10.2010 року був відхилений. Просить визнати незаконним та скасувати розпорядження голови Волинської обласної ради №38-рос від 01.07.2010 року «Про призначення ОСОБА_2».
Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 23.11.2010 року як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача залучено ОСОБА_2, оскільки рішення у справі може вплинути на його права, інтереси та обов’язки пов’язані з призначенням на посаду.
Прокурор Остапчук С.О. в судовому засіданні позов підтримав повністю із підстав у ньому викладених. Оскаржуване розпорядження відповідача вважає незаконним, тому просить його скасувати.
Представник відповідача в судовому засіданні проти позову заперечила, суду пояснила, що відповідно до статей 43, 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» вирішення питання про затвердження, за пропозицією голови обласної ради, структури і чисельності виконавчого апарату ради віднесено до виключної компетенції самої обласної ради шляхом розгляду цього питання на пленарному засіданні ради.
Стаття 58 цього ж Закону передбачає створення відповідною радою виконавчого апарату ради. Його структура і чисельність, витрати на утримання встановлюються радою за поданням її голови. Так, голова Волинської обласної ради вніс пропозиції щодо внесення змін до структури і чисельності виконавчого апарату ради на підставі доповідної записки начальників відділів, зокрема, щодо введення посади заступника керівника виконавчого апарату обласної ради з майнових питань та посади заступника керуючого справами – начальника відділу з питань організаційно-консультативного забезпечення діяльності ради. Посилання прокурора області на лист Головдержслужби України №6297/47-09 від 07.09.2009 року як на доказ будь-яких порушень є неправомірним. Прокуратурою не враховано той факт, що постанова Кабінету Міністрів України від 03.12.1997 року №1349 «Про фінансове забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування» рекомендує, а не зобов’язує голів обласних рад під час підготовки пропозицій щодо структури виконавчого апарату обласної ради дотримуватись типових штатів.
Статтею 6 Європейської Хартії місцевого самоврядування, яка 15.07.1997 року була ратифікована Верховною Радою України, передбачено можливість органів місцевого самоврядування самостійно визначати свої власні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління.
Щодо встановлення ОСОБА_2 посадового окладу в розмірі 4631 грн. при призначенні на посаду заступника керівника виконавчого апарату обласної ради з майнових питань пояснила, що посадовий оклад голови обласної ради складає 4980 грн., а ОСОБА_2 був встановлений оклад на 7% нижче посадового окладу голови обласної ради – 4631 грн., що відповідає п. 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 09.03.2006 року № 268. Просить відмовити в задоволенні позову.
Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача ОСОБА_2 в судовому засіданні позовні вимоги не визнав. Підтримує пояснення, надані в судовому засіданні представником відповідача. Крім того, пояснив, що функціональні обов’язки начальника і заступника керівника виконавчого апарату обласної ради з майнових питань – різні. Зазначив, що перебуваючи на посадах начальника і заступника керівника виконавчого апарату обласної ради з майнових питань виконував набагато більше обов’язків, ніж визначено у посадових інструкціях.
Суд, заслухавши пояснення осіб, які беруть участь у справі, дослідивши письмові докази, приходить до висновку, що адміністративний позов до задоволення не підлягає, з наступних підстав.
Відповідно до ст. 6 ч. 1 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (в редакції Закону від 21.05.1997 року, що діяли на момент виникнення спірних правовідносин) виключно на пленарних засіданнях обласної ради вирішуються питання затвердження за пропозицією голови ради структури, чисельності виконавчого апарату ради, витрат на утримання ради та її виконавчого апарату.
Пунктом 3 частини 6 статті 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (в редакції Закону від 18.09.2008 року, яка діяла на час прийняття оскаржуваного розпорядження відповідачем) передбачено, що голова обласної ради представляє раді кандидатури для обрання на посаду заступника голови; вносить на затвердження ради пропозиції щодо структури органів ради, її виконавчого апарату, витрат на їх утримання.
Частиною 3 статті 58 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (в редакції Закону від 15.03.2007 року) передбачено, що виконавчий апарат ради утворюється відповідною радою. Його структура і чисельність, витрати на утримання встановлюються радою за поданням її голови.
Законом України «Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування» від 15.07.1997 року №452/97-ВР було ратифіковано Європейську Хартію місцевого самоврядування, підписану від імені України 6 листопада 1996 року в м. Страсбурзі. Отже, Європейська хартія місцевого самоврядування з дня її ратифікація є частиною національного законодавства України.
Згідно частини 1 статті 6 Європейської хартії місцевого самоврядування, ратифікованої Верховною Радою України 15.07.1997 року, органи місцевого самоврядування повинні мати можливість самостійно визначати свої внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і забезпечення ефективного управління.
Крім того, частиною 1 статті 9 Європейської хартії місцевого самоврядування передбачено, що органи місцевого самоврядування мають право в рамках національної економічної політики, на право володіння достатніми власними фінансовими засобами, якими вони можуть вільно розпоряджатися при виконанні своїх функцій.
Частиною 1 статті 10 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» передбачено, що прийняття на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється на посаду голови та заступників голови обласної ради шляхом обрання відповідною радою, на посади керівників управлінь та інших працівників органів місцевого самоврядування шляхом призначення головою обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.
В судовому засіданні встановлено, що рішенням Волинської обласної ради п’ятого скликання № 3/29 від 29.06.2006 року «Про структуру, чисельність виконавчого апарату обласної ради та витрати на його утримання» було вирішено затвердити структуру та чисельність виконавчого апарату обласної ради, відповідно до якої до керівництва ради та патронатної служби обласної ради входить два заступники голови обласної ради.
29.06.2009 року Волинською обласною радою прийнято рішення № 27/25 «Про внесення змін до структури та чисельності виконавчого апарату обласної ради, затвердженої рішенням обласної ради від 29.06.2006 року №3/29». З цього рішення вбачається, що ліквідовано посади начальника відділу з питань спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст та начальника відділу з питань організаційно-консультативного забезпечення діяльності ради. Разом з цим, вирішено ввести посади заступника керівника виконавчого апарату обласної ради з майнових питань та заступника керуючого справами – начальника відділу з питань організаційно-консультативного забезпечення діяльності ради. В пункті 3 цього рішення зазначено, що воно набирає чинності з 01.07.2009 року та діє до 31.12.2009 року.
Як вбачається з рішення Волинської обласної ради п’ятого скликання №32/23 від 19.09.2009 року «Про внесення змін до рішення від 13.03.2009 року №27/25» було вирішено у пункті 3 рішення обласної ради від 13.03.2009 року №27/25 «Про внесення змін до структури та чисельності виконавчого апарату обласної ради, затвердженої рішенням обласної ради від 29.06.2006 року №3/29 вилучити слова «та діє до 31.12.2009 року».
Тобто, зазначеними рішеннями внесено зміни до структури виконавчого апарату Волинської обласної ради та введено посаду заступника керівника виконавчого апарату обласної ради з майнових питань.
На думку суду вказані рішення прийнято відповідно до пункту 4 частини 1 статті 43 з врахуванням положень статей 55,58 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статей 10,21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», які регламентують повноваження відповідних рад щодо визначення структури та чисельності виконавчих апаратів.
На виконання цих рішень головою Волинської обласної ради видано розпорядження від 01.07.2009 року №38-рос «Про призначення ОСОБА_2». З розпорядження вбачається, що ОСОБА_2 за його згодою призначено на посаду заступника керівника виконавчого апарату обласної ради з майнових питань з 01 липня 2009 року, та встановлено йому посадовий оклад в розмірі 4631 грн. (7% нижче посадового окладу голови обласної ради – керівника виконавчого апарату обласної ради), як передбачено штатним розписом.
06 жовтня 2010 року прокуратурою Волинської області на розпорядження голови Волинської обласної ради від 01.07.2009 року №38-рос «Про призначення ОСОБА_2» внесено протест за вихідним №07/1-817, в якому вимагалось скасувати оскаржуване розпорядження з посиланням на статті 55, 58 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», пункти 1 та 2 постанови Кабінету Міністрів України №268 від 09.03.2006 року «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів», оскільки ні цим Законом, ні іншими нормативно-правовими актами не передбачено посади керівника виконавчого апарату обласної ради.
Як вбачається з дослідженого судом листа Волинської обласної ради від 21.10.2010 року за вихідним №2535/0/2-10/01.53, адресованого прокурору Волинської області, протест прокурора був розглянутий відповідачем та відхилений.
Аналізуючи зібрані та досліджені в ході судового засідання докази суд приходить до висновку, що голова Волинської обласної ради, приймаючи розпорядження №38-рос «Про призначення ОСОБА_2», діяв в межах наданих повноважень та у відповідності до Закону України «Про місцеве самоврядування» та Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування».
Згідно ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» цей Закон відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Згідно з частиною 4 статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» порядок формування та організації діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад.
Статтею 58 Закону України «Про місцеве самоврядування в України (в редакції Закону, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин, з врахуванням Рішення Конституційного Суду України від 22.05.2008 року № 10-рп/2008) закріплено право рад за поданням його голови встановлювати структуру і чисельність виконавчого апарату ради та витрати на його утримання.
Тобто, голова обласної ради, виходячи із норм закону, вправі в межах кошторису, із дотриманням вимог чинного законодавства, визначати структуру та чисельність виконавчого апарату ради, у тому числі вводити та ліквідовувати посади виконавчої структури апарату.
Крім того, такі повноваження щодо визначення структури та чисельності виконавчого апарату ради передбачені Постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.1997 року № 1349 «Про фінансове забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування», згідно з якою КМУ рекомендує, а не зобов’язує голів обласних рад під час підготовки пропозицій щодо структури виконавчого апарату обласної ради дотримуватись типових штатів.
Тому посилання позивача на положення ст.ст. 55, 58 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (в редакції на момент подачі позову) не ґрунтується на вимогах чинного законодавства.
З розпорядження голови Волинської обласної ради від 01.07.2009 року №38-рос «Про призначення ОСОБА_2» вбачається, що заступнику керівника виконавчого апарату обласної ради з майнових питань ОСОБА_2 встановлено посадовий оклад саме в розмірі 4631 грн., що на 7 відсотків менше посадового окладу голови обласної ради – керівника виконавчого апарату обласної ради, як передбачено штатним розписом.
Суд не бере до уваги твердження позивача про те, що посадовий оклад ОСОБА_2 незаконно прирівняно до посадового окладу заступника голови обласної ради, із наступних підстав.
Згідно з штатним розписом виконавчого апарату обласної ради на 2009 рік, затвердженого головою обласної ради 01.12.2009 року, в структурі апарату обласної ради визначені окремо посади заступника голови ради та посади заступника керівника виконавчого апарату обласної ради з майнових питань.
Частиною 3 ст. 21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» передбачено, що умови оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування визначаються органом місцевого самоврядування, виходячи з умов оплати праці, встановлених для державних службовців відповідних категорій і посад.
Відповідно до пунктів 1 та 2 постанови Кабінету Міністрів України від 09.03.2006 року №268 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів» надано право керівникам органів місцевих державних адміністрацій та їх структурних підрозділів, у межах затвердженого фонду оплати праці установлювати заступникам керівників, заступникам керівників структурних підрозділів, посади яких не передбачені цією постановою, посадові оклади на 3-7 відсотків нижче передбаченого схемою посадового окладу відповідного керівника.
Пункт 11 частини 6 статті 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає, що голова обласної ради є розпорядником коштів, передбачених на утримання ради та її виконавчого апарату.
Виходячи з наданих повноважень голові обласної ради щодо визначення структури та чисельності виконавчого апарату ради, суд вважає, що встановлюючи посадовий оклад ОСОБА_2 в розмірі 4631 грн., менший на 7% від посадового окладу заступника голови обласної ради, голова обласної ради, як розпорядник коштів, діяв в межах відсоткової ставки, встановленої чинним законодавством, виходячи з умов оплати праці, встановлених для державних службовців відповідних категорій і посад та в залежності від складності та рівня відповідальності виконуваних службових обов’язків.
З урахуванням вищевикладеного, розпорядження голови Волинської обласної ради №38-рос від 01.07.2010 року «Про призначення ОСОБА_2» винесено в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з використанням наданих повноважень, обґрунтовано, з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття такого рішення, а тому суд вважає, що позов прокурора Волинської області про визнання незаконним та скасування розпорядження Волинської обласної ради №38-рос від 01.07.2009 року «Про призначення ОСОБА_2» до задоволення не підлягає.
Інші твердження позивача не спростовують висновків суду, зроблених в судовому засіданні.
Керуючись статтями 11, 17, 158, 160, 162, 163, 186 КАС України, на підставі Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Європейської Хартії місцевого самоврядування, ратифікованої Верховною Радою України 15.07.1997 року, суд
ПОСТАНОВИВ:
В задоволенні адміністративного позову прокурора Волинської області до Волинської обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача – ОСОБА_2 про визнання незаконним та скасування розпорядження голови Волинської обласної ради відмовити повністю.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого статтею 186 КАС України, якщо таку апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку повністю або частково шляхом подання апеляційної скарги до Львівського апеляційного адміністративного суду через Волинський окружний адміністративний суд. Апеляційна скарга на постанову суду подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови, яка буде виготовлена в повному обсязі 14 грудня 2010 року. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до Львівського апеляційного адміністративного суду.
Головуючий Р.С. Денисюк