Справа № 2а-3213/10/2570
ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 липня 2010 р.
Чернігівський окружний адміністративний суд у складі:
головуючої-судді Житняк Л.О.
при секретарі Григор’євій О.В.
за участі та представників:
позивача Курилко О.А., Павлишина В.В.
відповідача Калачової Н.С., Калініченко Ю.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду адміністративну справу № 2а-3213/10/2570
за позовом Навчально-методичного центру цивільного захисту та безпеки життєдіяльності Чернігівської області
до Контрольно-ревізійного управління в Чернігівській області
про визнання дій незаконними та скасування п. 3 вимог від 01.04.2010 № 22-27/587,-
В С Т А Н О В И В :
16.06.2010 позивач (далі - Центр) звернувся до суду з уточненим адміністративним позовом до Контрольно-ревізійного управління в Чернігівській області (далі КРУ в Чернігівській області) про визнання дій відповідача щодо зупинення бюджетних асигнувань для Центру на підставі Розпорядження від 31.03.2010 № 93 і щодо ініціювання зменшення бюджетних асигнувань для Центру незаконними та скасування п. 3 вимог від 01.04.2010 № 22-27/587, мотивуючи наступним.
Оплата видатків за придбання та установку газового котла здійснювались за кодом 1131 «Предмети, матеріали, обладнання та інвентар», 1139 «Оплата інших послуг та інших видатків», 2110 «Придбання обладнання і предметів довгострокового користування». Це передбачено Роз'ясненнями щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету та Роз'ясненнями щодо застосування класифікації кредитування бюджету, які затверджені наказом Держказначейства України від 04.11.2004 № 194, що набрав чинності 01.01.2005, наказом Державного казначейства України від 08.12.2006 № 330 «Про затвердження Змін до Роз'яснень щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету».
Позивач зазначає, що спеціальний фонд бюджету Центру області формується майже повністю за рахунок надання ним платних послуг. Ці кошти фактично є власними надходженнями бюджетних установ. Власні надходження бюджетних установ у вигляді плати за послуги використовуються на покриття витрат, пов'язаних з організацією та наданням послуг, а також за погодженням з Мінфіном витрат капітального характеру, пов'язаних з наданням послуг із створення умов для початку реалізації інфраструктурних проектів. Це передбачено Переліком груп власних надходжень бюджетних установ, вимог щодо їх утворення та напрями використання, що затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 17.05.2002 № 659. Вище зазначені видатки на загальну суму 22 585,52 грн. були здійснені на придбання газового котла для навчального пункту, що розташований в м. Чернігові по вул. Квітнева, 19. Зокрема, в цьому навчальному пункті Центрі надаються платні послуги, які і формують більшу частину спеціального фонду бюджету. Отже за думкою позивача, порушень чинного законодавства з боку Центру немає.
Державне казначейство України здійснює постійний контроль за відповідністю платежів узятим зобов'язанням та бюджетним асигнуванням, що передбачено п. 3 ст. 112 Бюджетного кодексу України, тому позивач вважає, що у випадку невідповідності платежів бюджетним асигнуванням Держказначейство України повернуло б платіжні документи назад до Центру без виконання. Цього зроблено не було, що дає позивачу підстави для висновку про правильність здійснених операцій Центром.
В судовому засіданні представники позивача уточнений позов підтримали та просили задовольнити його в повному обсязі, посилаючись на обставини, зазначені в позові.
Представники відповідача проти позову заперечили повністю, надавши заперечення на позов, додатково зазначивши, що КРУ в Чернігівській області діяло в межах чинного законодавства, тому в задоволенні позовних вимог необхідно відмовити в повному обсязі.
Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, заслухавши пояснення представників сторін, з’ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд прийшов до висновку, що у задоволенні позовних вимог необхідно відмовити з наступних підстав.
В силу ч. 2 ст. 19 Конституції України - органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
При вирішенні справи суд керується принципом законності, визначеним ч. 1 ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Суд також бере до уваги, що згідно з ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони зокрема: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
При цьому, згідно ч. 2 ст. 15 Закону України від 26.01.1993 № 2939-XII «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» законні вимоги службових осіб державної контрольно-ревізійної служби є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що ревізуються. При цьому згідно ст. 2 цього Закону головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їх у подальшому.
Як визначено ч. 8 ст. 7 Бюджетного кодексу України - бюджетна система України ґрунтується на принципі цільового використання бюджетних коштів - бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями.
Відповідно до ч. 2 ст. 51 Бюджетного кодексу України передбачено, що відповідно до затвердженого бюджетного розпису розпорядники коштів Державного бюджету України одержують бюджетні асигнування, що є підставою для затвердження кошторисів. Затвердження, а також коригування протягом бюджетного року кошторисів бюджетних установ здійснюється розпорядниками коштів відповідно до затвердженого бюджетного розпису Державного бюджету України. Кошторис є основним плановим документом бюджетної установи, який надає повноваження щодо отримання доходів і здійснення видатків, визначає обсяг і спрямування коштів для виконання бюджетною установою своїх функцій та досягнення цілей, визначених на бюджетний період відповідно до бюджетних призначень.
Згідно п. 5 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228 зі змінами, можуть виділятися бюджетні кошти тільки за наявності затверджених кошторисів, планів асигнувань загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюджету, планів спеціального фонду. Установи мають право брати бюджетні зобов'язання витрачати бюджетні кошти на цілі та в межах, установлених затвердженими кошторисами, планами асигнувань загального фонду бюджету, планами надання кредитів із загального фонду бюджету, планами спеціального фонду. Бюджетне зобов'язання - будь-яке здійснене відповідно до бюджетного асигнування розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, згідно з якими необхідно здійснити платежі протягом цього ж періоду або в майбутньому.
Також ч. 7 ст. 51 Бюджетного кодексу України визначено, що після отримання товарів, робіт та послуг відповідно до умов взятого бюджетного зобов'язання розпорядник бюджетних коштів приймає рішення про їх оплату та подає доручення на здійснення платежу органу Державного казначейства України, якщо інше не передбачено нормативно-правовими актами. Частина 8 ст. 51 Бюджетного кодексу України передбачає, що Державне казначейство України здійснює платежі за дорученнями розпорядників бюджетних коштів у разі:
1. наявності відповідного бюджетного зобов'язання для платежу у бухгалтерському обліку виконання Державного бюджету України;
2. відповідності напрямів витрачання бюджетних коштів бюджетному асигнуванню;
3. наявності у розпорядників бюджетних коштів невикористаних бюджетних асигнувань.
Як вбачається із п. 2 ч. 1 ст. 10 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» - Головному контрольно-ревізійному управлінню України, контрольно-ревізійним управлінням в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійним підрозділам (відділам, групам) у районах, містах і районах у містах надається право зупиняти операції з бюджетними коштами у випадках, передбачених законом.
Пунктом 3 Порядку зупинення операцій з бюджетними коштами, затвердженого наказом Державного казначейства України від 18.11.2002 № 213 та зареєстрованого в Мін'юсті 02.12.2020 за № 938/7226 визначено, що рішення про зупинення операцій з бюджетними коштами приймається уповноваженим органом у формі розпорядження на підставі протоколу про бюджетне правопорушення протягом трьох робочих днів з дня його підписання або акта ревізії протягом десяти робочих днів з дати його реєстрації, а в разі наявності заперечень (зауважень) до акта ревізії - протягом трьох робочих днів з дати надання письмового висновку щодо таких заперечень (зауважень).
Досліджуючи фактичні обставини справи, судом встановлено, що згідно п. 2.9 Плану контрольно-ревізійної роботи Голов КРУ на І квартал 2010 року та на підставі виданих начальником КРВ в м. Чернігові направлень на проведення ревізії від 22.02.2010 № 38 та № 39, від 02.03.2010 № 43 та від 15.03.2010 № 57 старшим контролером-ревізором, контролером-ревізором, провідним контролером-ревізором та заступником начальника проведено ревізію використання бюджетних коштів, виділених для забезпечення діяльності сил цивільного захисту в Центрі за період з 01.01.2008 по 31.12.2009, за наслідками якої складено Акт ревізії використання бюджетних коштів, виділених для забезпечення діяльності сил цивільного захисту в Центрі від 26.03.2010 № 22-25/013 (а. с. 10-15).
Ревізією законності списання коштів з рахунків, в тому числі щодо їх цільового спрямування, встановлено, що Центром в 2009 році по КПКВ 3201360 «Підготовка кадрів у сфері цивільного захисту» по спеціальному фонду були понесені витрати на придбання та установку газового котла «Колвітерм» КТН 50 СЕ, заводський номер 50 А 104146 на опалення приміщення Навчального пункту по вул. Квітнева, 19, який було оприбутковано по бухгалтерському обліку Центру. Частина будівлі по вул. Квітневій, 19 знаходиться на балансі Центру (Навчального пункту), а в іншій частині, що знаходиться на балансі Головного управління Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від Чорнобильської катастрофи в Чернігівській області (далі - ГУМНС України в Чернігівській області), розміщений окремий пост державної пожежної охорони (ДПО). Котельня, в якій Центром було установлено газовий котел, перебуває в приміщенні ГУМНС України в Чернігівській області.
Отже під час ревізії комісією у складі начальника окремого посту державної пожежної охорони в м. Чернігові, помічника начальника Центру з МТЗ та в присутності провідного контролера-ревізора КРВ в м. Чернігові проведений фактичний огляд газового котла «Колвітерм» КТН 50 СЕ, заводський номер 50 А 104146, що знаходиться в будівлі окремого посту ДПО та знаходиться на балансі Центру, та складено Акт фактичного огляду робіт по реконструкції системи газопостачання котельній по вул. Квітневій, 19 Навчально-методичного центру цивільного захисту та безпеки життєдіяльності Чернігівської області. (а. с. 28, 30-32).
Вказуючи в Акті про фактичний огляд робіт по реконструкції, КРВ в. м. Чернігові всі кошторисні витрати Центру відносило по коду КЕКВ 2143 «Реконструкція інших об'єктів».
Відповідно на підставі Акту ревізії використання бюджетних коштів, виділених для забезпечення діяльності сил цивільного захисту в Центрі від 26.03.2010 № 22-25/013 винесено Розпорядження від 31.03.2010 № 93 про зупинення операцій з бюджетними коштами на рахунках, відкритих в органах Державного казначейства, яким відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 118 Бюджетного кодексу України КРУ в Чернігівській області зобов’язує Центр зупинити операції з бюджетними коштами за рахунком № 35219001001176 (загальний фонд) на строк до 30.04.2010 включно (а. с. 17).
01.04.2010 КРУ в Чернігівській області направлено лист з вимогами щодо усунень порушень № 22-27/587, яким пред’явлені обов'язкові вимоги. В т. ч. п. 3 вимог встановлено обов’язок прийняти до відома факт застосування фінансових санкцій у вигляді зменшення та зупинення бюджетних асигнувань. (а. с. 18-19).
При цьому суд враховує, що в ході ревізії, з метою документального підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків ГУМНС України в Чернігівській області з Центром, КРВ в м. Чернігові було проведено зустрічну звірку в ГУМНС України в Чернігівській області.
Зустрічною звіркою встановлено, що ГУМНС України в Чернігівській області було укладено договір від 29.12.2009 № 58-09Б/79 з ВАТ «Чернігівгаз» на розробку проектно-кошторисної документації по реконструкції системи газопостачання в зв'язку з заміною газових котлів М КСТ-50 в кількості 2 штуки на газові котли марки КТН 50 СР по вул. Квітневій, 19.
Під час проведення звірки комісією у складі начальника навчального пункту Центру, начальника окремого посту ДПО та в присутності провідного контролера-ревізора КРВ в м. Чернігові проведений фактичний огляд робіт, яким встановлено, що в приміщенні котельні знаходиться змонтований газовий водогрійний напільний котел «Колвієвротерм» КТН 50 СР, заводський номер № 50574, який знаходиться на балансі ГУМНС України в Чернігівській області.
Також судом встановлено, що позивачем (Центром) в 2009 році в межах проектно-кошторисної документації по реконструкції системи газопостачання, виготовленої Головним управлінням, були понесені витрати на придбання та установку котла на загальну суму 22 585,52 грн., а саме: по КЕКВ 1131 «Предмети, матеріали, обладнання та інвентар» на суму 3 167,80 грн., (травень – 2 309,73 грн., грудень -858,07 грн.), по КЕКВ 1139 «Оплата інших послуг та інших видатків» - 6 415,20 грн., (листопад) та по КЕКВ 2110 «Придбання обладнання і предметів довгострокового користування» - 13 002,52 грн. (травень).
Відповідач, не погоджуючись із діями позивача, визнав, що віднесення бюджетних витрат на придбання та установку котла, суперечить вимогам наказу Державного Казначейства України від 04.11.2004 № 194 «Про затвердження Роз'яснень щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету (зі змінами), згідно з яким видатки по реконструкції мають проводитись по КЕКВ 2143 «Реконструкція інших об'єктів». Таким чином, на думку відповідача, в 2009 році Центром проведено оплату по реконструкції системи газопостачання не у відповідності з КЕКВ, чим порушено ч. 8 ст. 7, ч. 2 ст. 51 Бюджетного кодексу України, п. 5 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228 зі змінами. Тобто КРУ в Чернігівській області вважає, що порушення призвело до нецільового використання бюджетних коштів на суму 22 585,52 грн. І внаслідок допущених порушень, у формі № 4-Ід «Звіт про надходження і використання коштів, отриманих як плата за послуги, що надаються бюджетними установами» за 2009 рік було завищено касові та фактичні видатки по КЕКВ 1131 «Предмети, матеріали, обладнання та інвентар» на суму 3 167,80 грн., по КЕКВ 1139 «Оплата інших послуг та інших видатків» - 6 415,20 грн. та по КЕКВ 2110 «Придбання обладнання і предметів довгострокового користування» - 13 002,52 грн.
За наведеного судом встановлено, що згідно кошторису позивача на 2009 рік, начальником ГУМНС України в Чернігівській області було затверджено видатки по КЕКВ 1131 «Предмети, матеріали, обладнання та інвентар», по КЕКВ 1139 «Оплата інших послуг та інших видатків» та по КЕКВ 2110 «Придбання обладнання і предметів довгострокового користування», платіжні доручення по яким були прийняті управлінням Державного казначейства у м. Чернігові ГУДКУ у Чернігівській області, а отже визнані законними. (а. с. 32, 35,38).
Згідно п. 3 Порядку зменшення бюджетних асигнувань та повернення коштів у разі нецільового використання бюджетних коштів у поточному чи минулих роках, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2006 № 492 - підставою для зменшення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів та повернення коштів одержувачами бюджетних коштів у дохід відповідного бюджету є акт (інший документ), складений за результатами ревізії (перевірки) відповідно до законодавства посадовою особою органу, уповноваженого здійснювати контроль за дотриманням бюджетного законодавства (далі - контролюючий орган), у якому зафіксовано факт нецільового використання бюджетних коштів.
Пунктом 6 вказаного Порядку встановлено, що у разі встановлення факту нецільового використання бюджетних коштів контролюючий орган протягом десяти робочих днів з дати реєстрації акта, а в разі наявності заперечень (зауважень) розпорядника бюджетних коштів - з дати надання письмового висновку щодо таких заперечень (зауважень) подає до Мінфіну (місцевого фінансового органу, головного розпорядника бюджетних коштів) засвідчену підписом керівника контролюючого органу копію акта, що скріплений печаткою такого органу.
Керуючись вимогами даного Порядку, КРУ в Чернігівській області листом від 31.03.2010 № 25-25-18-14/2110 направило Головному контрольно-ревізійному управлінню України матеріали ревізії Навчально-методичного центру цивільного захисту та безпеки життєдіяльності Чернігівської області Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від Чорнобильської катастрофи для ініціювання зменшення бюджетних асигнувань. (а. с. 55-56).
На виконання листа Контрольно-ревізійного відділу в м. Чернігові «Вимоги щодо усунення порушень» від 01.04.2010 № 22-27/587, Центром винесено наказ від 01.04.2010 № 47, одним з абзаців якого є наказ начальника Центру про прийняття до відома факту застосування фінансових санкцій у вигляді зменшення та зупинення бюджетних асигнувань (а. с. 57). Зазначений наказ направлено листом позивача від 12.04.2010 № 163/04 на ім’я начальника КРВ в м. Чернігові (а. с. 58).
За досліджених обставин справи встановлено, що Центром прийнято до відома факт застосування фінансових санкцій у вигляді зменшення та зупинення бюджетних асигнувань. Отже відсутні підстави розглядати п. 3 вимог, яким встановлено обов’язок прийняти до відома факт застосування фінансових санкцій у вигляді зменшення та зупинення бюджетних асигнувань, оскільки позивачем оскаржений п. 3 виконано. І порядку регресу або повороту виконання така вимога не передбачає. Тобто позовні вимоги в частині скасування п. 3 вимог від 01.04.2010 № 22-27/587 є спростованим, оскільки безпосередньо наказом від 01.04.2010 № 47 та листом від 12.04.2010 № 163/04 позивачем прийнято до відома факт застосування фінансових санкцій у вигляді зменшення та зупинення бюджетних асигнувань.
На спростування обґрунтування позову в частині визнання незаконними дій щодо зупинення бюджетних асигнувань, суд зазначає, що в силу ч. 1 ст. 72 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для звільнення від доказування є обставини, встановлені судовим рішенням в адміністративній, цивільній або господарській справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, у яких беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини.
Судом встановлено, що також підтверджено листом Деснянського районного суду м. Чернігова від 01.07.2010 № 4.20-27300/10, - 20.05.2010 розглянута справа про адміністративне правопорушення у відношенні начальника Центру Бочки С.В. за ст. 164-12 КУпАП та винесена постанова про закриття провадження, правопорушнику оголошено усне зауваження (копія листа знаходиться в матеріалах справи).
Зазначеним судовим рішенням від 20.05.2010 № 3-2484/10 визнано вину начальника Центру Бочки С.В., що виключає перегляд встановлення обставин вини при використанні бюджетних коштів, виділених для забезпечення діяльності сил цивільного захисту в Центрі.
Враховуючи преюдицію судового рішення, суд прийшов до висновку, що позовні вимоги в частині визнання незаконними дій щодо зупинення бюджетних асигнувань для Центру на підставі Розпорядження від 31.03.2010 № 93 задоволенню не підлягають, як такі, що визнані та виконані позивачем. Крім того бюджетне асигнування, на час розгляду справи, вже відновлене.
Позовні вимоги (уточнені в судовому засіданні 20.07.2010) в частині визнання незаконними дій щодо ініціювання зменшення бюджетних асигнувань для Центру є передчасними та не відповідають матеріально-правовому способу захисту порушеного права, оскільки нормативно-правовий акт індивідуальної дії, яким було б зменшено бюджетне асигнування, на час розгляду справи в суді, не існує.
З огляду на встановлене суд прийшов до висновку про те, що в діях КРУ в Чернігівській області щодо зупинення бюджетних асигнувань для Центру на підставі Розпорядження від 31.03.2010 № 93 і щодо ініціювання зменшення бюджетних асигнувань для Центру незаконними та скасування п. 3 вимог від 01.04.2010 № 22-27/587 - не вбачається порушення вимог чинного законодавства. За таких обставин позовні вимоги є безпідставними, і тому не підлягають задоволенню, як такі, що спростовані встановленим вище.
Керуючись статтями 160-163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-
П О С Т А Н О В И В :
У позові відмовити повністю. Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання заяви про апеляційне оскарження, якщо таку заяву не було подано. Якщо заяву про апеляційне оскарження було подано, але апеляційна скарга не була подана у встановлений строк, постанова набирає законної сили після закінчення цього строку. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.
Постанова може бути оскаржена до Київського апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції, який ухвалив постанову. Заява про апеляційне оскарження подається протягом 10 днів з дня складення постанови. Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом 20-ти днів після подання заяви про апеляційне оскарження. Якщо постанову було проголошено у відсутності особи, яка бере участь у справі, то строк подання заяви про апеляційне оскарження обчислюється з дня отримання нею копії постанови. Апеляційна скарга може бути подана без попереднього подання заяви про апеляційне оскарження, якщо скарга подається у строк, встановлений для подання заяви про апеляційне оскарження.
Постанову виготовлено в повному обсязі 26.07.2010.
Суддя Л.О.Житняк